Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации

Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации является предметом многочисленных дискуссий. Обращаться к данной теме ученых и практиков заставляет беспокойство о судьбе отечественной правовой системы вообще и о важнейшем институте современности - прокуратуре в частности.[23]

Примечательно, что все теоретические размышления относительно конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации строятся на основании принципа разделения властей.

Первая точка зрения сводится к тому, что прокуратура входит в состав судебной власти. Данная позиция обосновывается содержанием Конституции РФ, в которой единственная статья о прокуратуре помещена в главу "Судебная власть". Возможно, законодатель, включая статью о прокуратуре в главу 7 Основного Закона, исходил из того, что по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти.

В процессе разработки Конституции РФ вопрос о правовой природе прокуратуры стоял достаточно остро. Некоторые из разработчиков полагали, что прокуратура как орган государственного обвинения является одним из инструментов исполнительной власти, а функция надзора за соблюдением закона принадлежит суду. Другие же, оставаясь в рамках укоренившегося взгляда на прокуратуру как орган высшего надзора за законностью, предпочитали не определять ее природу с точки зрения принадлежности к той или иной ветви власти. В результате было принято компромиссное решение: статья о прокуратуре была помещена в главу "Судебная власть".

Однако органы прокуратуры никак не могут быть отнесены к судебной власти. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Прокуратуру без достаточных на то оснований объединяют с органами суда. Нельзя забывать, что органы правосудия разрешают только конкретные индивидуальные дела, они не обеспечивают и не могут обеспечить постоянного и систематического контроля за деятельностью органов государственного управления и должностных лиц . Очевидно, что законность обеспечивается, во-первых, надзором за исполнением законов, а во-вторых, наказанием за неисполнение закона. Из этих задач прокуратуре отведено лишь осуществление надзора, в то время как суд, обеспечивая законность путем рассмотрения уголовных и гражданских дел, призван решать и вторую задачу . Кроме того, включение прокуратуры в состав судебной власти приведет к нарушению основных принципов процессуального права (состязательности, диспозитивности, равноправия сторон).

Так же есть точка зрения согласно которой прокуратура представляет собой орган представительной (законодательной) ветви власти, т.к. основным предметом прокурорской деятельности является надзор за исполнением и соблюдением действующего законодательства, принятие которого является результатом деятельности представительного (законодательного) органа государственной власти. В этой связи, поскольку прокуратура не исполняет законы, а надзирает за их исполнением, она принадлежит к законодательной ветви власти как ее контрольный орган[24].

Авторам, придерживающимся данного мнения, можно возразить следующим образом. Во-первых, в соответствии со ст. 94 Конституции РФ законодательным органом власти является Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Основной функцией Федерального Собрания является процедура разработки и принятия законов. Реализация, исполнение, соблюдение, надзор за исполнением законов не входят в компетенцию законодательного органа власти, поскольку он не подменяет собой иные органы государственной власти. Таким образом, функции прокуратуры и законодательного органа власти носят абсолютно разный характер. Во-вторых, ссылка некоторых авторов на то, что прокуратура, реализуя свои надзорные функции, "продолжает" деятельность законодательного органа государственной власти (Федеральное Собрание принимает законы, а прокуратура надзирает за их исполнением), а значит, входит в состав законодательной власти, не может считаться обоснованной. Если проводить аналогии, то получается, что, например, исполняющие судебные решения судебные приставы-исполнители должны относиться к судебной власти, поскольку реализуют принятое судом решение ("продолжая" деятельность суда). Однако служба судебных приставов отнесена к ведомству Министерства юстиции и входит в состав органов исполнительной власти.

Сторонники третьего подхода исходят из того, что контроль (надзор) за исполнением законов является функцией исполнительной власти, поэтому прокуратура как орган надзора должна относиться именно к этой ветви власти. Дополнительным аргументом, по их мнению, также является исторический опыт функционирования этого органа в структуре Министерства юстиции Российской империи, а позже – Наркомата юстиции РСФСР.

Однако ученым, занимающим данную позицию, можно возразить, основываясь опять же на нормах Конституции РФ. Прокуратура не "вписывается" в исполнительную власть, поскольку выполняет специфические функции, отличные от функций исполнительных органов. К тому же органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории России законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти .

Сторонники отнесения прокуратуры к президентской ветви власти исходят из того, что Президент РФ как глава государства и гарант Конституции РФ имеет значительное влияние на процессы формирования, организации и функционирования органов прокуратуры. Кроме того, отнесение прокуратуры к президентским структурам позволяет ей "стоять" над иными федеральными и региональными органами власти и осуществлять единый независимый надзор за соблюдением Конституции РФ, законов, действующих на территории РФ, а также прав и свобод человека и гражданина всеми иными органами власти. Конституции РФ, а также прав и свобод человека и гражданина. Помимо того, "близость к президенту будет оправдана и исторически, поскольку прокуратура создавалась как "око государево", и лишь впоследствии обрела свою самостоятельность".[25]

Любопытный подход предлагают ученые, считающие прокуратуру представительницей отдельной контрольной ветви власти. По их мнению, современное устройство государственной власти не укладывается в традиционную триаду. Наряду с представительной, исполнительной и судебной властью фактически существуют иные ветви власти, такие как избирательная, контрольная и т.д. Яркими представителями последней как раз и являются органы прокуратуры.

Говоря об особом положении прокурорских органов, следует иметь в виду, что в зарубежных странах также довольно трудно однозначно отнести прокуратуру к какой-либо одной ветви власти (более того, такой задачи вообще не ставится). К примеру, в современной учебной литературе выделяют четыре группы стран, исходя из места прокуратуры в системе органов государственной власти: 1) страны, где прокуратура входит в состав министерства юстиции, хотя при этом может относиться к органам правосудия и действовать при судах, а прокуроры могут принадлежать к судейскому корпусу ("магистратуре"); 2) страны, где прокуратура полностью включена в состав судебной системы и находится при судах либо пользуется в рамках судебной власти административной автономией; 3) страны, где прокуратура выделена в самостоятельную систему и подотчетна парламенту или главе государства; 4) страны, где прокуратуры или прямого аналога вообще нет . Примером первой группы стан могут быть: США, Франция, Страны Бенилюкса, Израиль, Япония и т.п.;второй – Испания, Колумбия, Болгария и др.; третьей КНР, Вьетнам, КНДР, Куба и Лаос; последней, четвертой, – Великобритания.)

Очевидно, что, включив прокуратуру в одну из ветвей власти, можно навсегда распрощаться с принципом разделения властей и со столь необходимой Российскому государству системой сдержек и противовесов. Следует напомнить, что прокуратура способна оказывать непосредственное влияние на все три ветви власти путем принесения протестов на нормативные правовые акты, противоречащие закону (влияние на законодательную и исполнительную власти); оспаривания решений, действий, бездействий органов государственной власти, местного самоуправления, а также внесения представлений об устранении нарушения требований законодательства (влияние на исполнительную власть); принесения апелляционного, кассационного, надзорного представления на судебные решения (влияние на судебную власть).

2.2 Проблемы правового регулирования прокуратуры Российской Федерации.

Конституция РФ 1993 г. заложила юридические основы для развития россий­ского общества. Среди них: человек и его права как высшая ценность, власть народа на различных уровнях организации общества, государственный суве­ренитет, демократический, социальный, правовой, светский характер россий­ского государства, множественность форм собственности, свобода законной экономической деятельности, единство экономического пространства, многопартийность, идеологический плюрализм, федерализм и др.[26]

В 1993 г. наука была не вполне готова к новым конститу­ционным задачам, в связи с чем, в конституционном регулировании появились не­которые недочеты. Они касаются и прокуратуры, о которой говорится в главе 7 Конституции РФ (статья 129), именуемой "Судебная власть". Однако известно, что прокурату­ра не осуществляет судебную власть. Прокурор, участвуя в качестве стороны в судебном процессе, выполняет другие задачи.[27]Данный недочет породил множество мнений о которых мы сказали ранее.

Но на этом недочеты правового регулирования не заканчиваются. Так, в 2010 году законодатель вернул прокурорам право истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела. Но это мало что меняет в ослабленном сегодня надзорном механизме, практически лишенном возможности пресекать процессуальный произвол и своеволие следствия.[28] В сфере уголовного судопроизводства, где на основании закона допускается применение наиболее существенных ограничений прав и свобод граждан, прокурорский надзор должен быть реальным, а не декларативным инструментом утверждения законности.

С темой уголовного преследования (несомненно, правоохранительной функцией государства) связано полномочие прокуратуры координировать деятельность органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенной службы и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Однако и здесь есть проблемы, в том числе концептуального характера. В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, Президент России, а координирует деятельность этих органов Правительство.

Получается, таким образом, что у федеральных органов уголовной юстиции имеются два координатора: Генеральная прокуратура и Правительство. Различие только в том, что Генеральный прокурор координирует их деятельность по борьбе с преступностью, а Правительство - в полном объеме. Между тем прокуратура, как известно, в систему исполнительной власти не входит. Это одно.

Второе - сегодня целые сегменты противодействия преступности (терроризм, наркоугроза, нарушения пограничного режима и т.д.), прежде относившиеся к предмету координации прокуратуры, переданы другим органам правоохраны.

И наконец, самое главное. Для правоохранительных органов борьба с преступностью означает прежде всего применение закона к каждому случаю преступного поведения, т.е. воздействие на такое поведение путем выявления и пресечения преступных действий, изобличение виновных, привлечение их к ответственности. Прокуратура здесь - орган надзора. Она ведь не согласовывает (а координация - это согласованность по месту и времени действий, имеющих общую цель) в собственном смысле конкретные акции, скажем, органов внутренних дел и таможенных учреждений по выявлению и пресечению ими контрабанды, махинаций с валютой. Не согласовывает прокуратура такие мероприятия в отношении других видов преступной деятельности.

Представляется, что более значительной должна быть роль прокуратуры, уполномоченного законом защитника интересов государства, в гражданском и арбитражном процессе. Сегодня здесь действуют две противоположные тенденции. Первая - нарушения законности в сфере хозяйственной деятельности имеют, как говорится, широкое хождение и фиксируются во всех регионах. Вторая - правомочия прокурора как в гражданском, так и арбитражном процессе чрезвычайно усечены. В итоге судебно-правовой механизм защиты интересов государства и конституционных прав граждан оказался весьма ущербным.[29]

Предполагаем что, прокуратуре нужны права оспаривать больше, чем сейчас, видов противоправных сделок. В частности, сделок, совершенных с целью отмывания денежных средств, добытых преступным путем, или совершенных с целью сокрытия имущества от наложения на него ареста в связи с задолженностью перед фискальными органами.

Еще одной проблемой является то, что в статьях 22 (ч. 2) и 25 Федерального закона " О прокуратуре Российской Федерации" предусматривающих возможность вынесения прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, по разному толкуется понятие "прокурор". В ч. 2 ст. 22 Закона № 2202-1 понятие "прокурор" интерпретируется в узком смысле и включает в себя только прокуроров- руководителей прокуратур. При этом в ст. 25 Закона № 2202-1 так же, как и в ч. 1 ст. 33 и ч. 3 ст. 27 данного закона, регулирующих возбуждение производства об административном правонарушении при осуществлении надзора за исполнением прав и свобод человека и гражданина, и собственно , при осуществлении надзора в сфере исполнения уголовных наказаний, понятие "прокурор" используется в широком смысле. Помимо прокуроров в статусе руководителей прокуратур оно включает иные категории прокурорских работников (помощников прокурора, прокуроров отделов и т.д.). Это противоречие требует устранения путем внесения в закон № 2202-1 соответствующих поправок и более четкого разграничения указанных понятий.

Так же, в действующем ГПК РФ недостаточно четко определены роль и процессуальное положение прокурора, и поэтому остается спорным вопрос о правовом статусе прокурора в случае его участия при рассмотрении судами гражданских дел. Согласно ч. 3. ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами. Вместе с тем понятие "заключение прокурора" не раскрывается, его процессуально-правовое значение и содержание не определены. Остается не понятным, о чем дает заключение прокурор и какое значение оно имеет для суда.

Следовательно, в ГПК РФ необходимо более детально регламентировать вопрос дачи прокурором заключения по делу. В частности, следует дать законодательное понятие заключения прокурора, установить перечень дел и вопросов, по которым дается заключение, определить его значение для суда.

Свои особенности имеет процессуальный статус прокурора при участии в рассмотрении дел арбитражными судами. Здесь тоже есть проблемы. В частности, в отличие от ГПК РФ (статьи 19,19) и УПК РФ (статьи 61,62,66), АПК РФ (гл. 3) не предусматривает возможность отвода и самоотвода прокурора. В то же время в силу специфики правового статусу прокурора как лица, материально не заинтересованного в исходе дела и имеющего только процессуальный интерес, могут возникнуть обстоятельства, объективно исключающие возможность участия того или иного должностного лица органов прокуратуры в арбитражном процессе. Это могут быть обстоятельства личной заинтересованности конкретного прокурорского работника в исходе дела (например, отношения родства с истцом или ответчиком).

В связи с этим в действующем АПК РФ необходимо предусмотреть институт отвода (самоотвода) прокурорских работников, принимающих участие в рассмотрении дел арбитражными судами.

На этом пробелы, проблемы правового регулирования конечно не заканчиваются. Процесс реформирования прокуратуры как федерального органа должен продолжаться. Но в тоже время процесс должен быть постепенным, проходящим с учетом исторического опыта и оценки состояния законности и правопорядка. Общество и государство должны осознать необходимость обеспечения эффективного правового регулирования в лице прокуратуры Российской Федерации.

Заключение

В курсовой работе была рассмотрена прокуратура России в рамках конституционной системы власти, представлены основные принципы организации и деятельности, рассмотрен вопрос об определении места прокураты в системе власти, а также проанализированы основные подходы к определению проблемы конституционно-правового статуса прокуратуры и возможные пути решения.

Из всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

Прокуратура представляет собой самостоятельную структуру в государственном механизме, и нет необходимости относить ее к той или иной ветви власти. Это следует из ее правовой природы. Прокуратура – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокуратура России составляет единую централизованную систему с жесткой соподчиненностью всех ее звеньев. Вместе с тем прокуратура не относится к числу государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть

Современная система и структура органов прокуратуры сформировалась несколько десятилетий назад, и до сегодняшнего дня остается достаточно стабильной. Существуют не только так называемые органы "общей" прокуратуры, но и специализированные прокуратуры - природоохранные, транспортные и т.п.

Система органов прокуратуры закреплена в Законе "О прокуратуре РФ" и представляет собой разветвленную сеть территориальных, военных и иных специализированных прокуратур, научных и образовательных учреждений, других организаций, являющихся юридическими лицами, организационно между собой взаимосвязанных и взаимообусловленных единством решаемых задач по обеспечению режима законности и правопорядка. Законом запрещено создание на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ. Это является одним из условий реализации основополагающего принципа построения и функционирования прокуратуры - единства и строгой централизации системы прокурорских органов.

Очевидно, что, включив прокуратуру в одну из ветвей власти, можно навсег­да распрощаться с принципом разделения властей и со столь необходимой Российскому государству системой сдержек и противовесов. Следует напом­нить, что прокуратура способна оказывать непосредственное влияние на все три ветви власти путем принесения протестов на нормативные правовые акты, противоречащие закону (влияние на законодательную и исполнительную влас­ти); оспаривания решений, действий, бездействий органов государственной власти, местного самоуправления, а также внесения представлений об устране­нии нарушения требований законодательства (влияние на исполнительную власть); принесения апелляционного, кассационного, надзорного представле­ния на судебные решения (влияние на судебную власть).

Необходимо отказаться от попытки "вписать" прокуратуру в какую-либо ветвь государственной власти и признать, что она - универсальный самостоя­тельный институт государственной власти, реализующий функцию системы "сдер­жек и противовесов" и на котором основывается тот самый широко обсуждае­мый принцип разделения властей. Кстати, во всех предшествующих россий­ских конституциях признавалась самостоятельность российской прокуратуры. В частности, в Конституции 1978 г. имелся раздел "Правосудие и прокурор­ский надзор", в который непосредственно входила глава "Прокуратура".

Подтверждением необходимости укрепления конституционно-правового статуса прокуратуры служит широкий комплекс функций органов прокуратуры: защита прав и свобод человека и гражданина; исполнение законов, входящих в правовую систему РФ, и т.д. Современная российская прокуратура имеет огромный исторический опыт эффективной работы по надзору за исполнением законов и поддержанию обвинения в судах. Поэтому прокуратура должна развиваться именно как надзорный правозащитный орган, и роль правозащитной функции прокуратуры будет возрастать по мере построения правового государства. На сегодняшний день важными функциями прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, и в основе деятельности прокуратуры лежит защита прав и свобод человека и гражданина.

Прокуратура - эффективный правоохранительный орган, качество деятельности и квалификация кадров которого не вызывают сомнения. Прокуратура с уверенностью смотрит в будущее, деятельность ее будет всегда высоко востребована российским обществом, а основным участком работы данного органа должен стать надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.