Мотивация этического поведения и способы повышения нравственного уровня государственных и муниципальных служащих

Сегодня повышению этического уровня государственных и муниципальных служащих повсеместно придается центральное значение. С целью создания целостной системы административной этики первостепенное внимание уделяется, во-первых, определению основ и принципов этики государственной и муниципальной службы; во-вторых, закреплению моральных стандартов и норм поведения в этических кодексах государственной и муниципальной службы; в-третьих, созданию системы поддержки их реализации (в том числе и прежде всего с помощью социально-психологических методов воздействия на работников государственного аппарата).

Отметим, что в большинстве западных стран административная этика в значительной мере развивалась под влиянием тех процессов, которые происходили в сфере морали в частном секторе, непосредственно связанном с предоставлением услуг широким слоям населения. Именно методы менеджмента, практика частного сектора как сферы оказания качественных услуг стали использоваться во многих странах в качестве модели государственного и муниципального управления.

Начиная с 1980-х гг., во многих западных странах в литературе по менеджменту произошел существенный сдвиг от идеализации рационального подхода к управлению к формам морально-символического характера. Ученые и практики управления обратили внимание на необходимость переориентировки с совершенствования организационных структур в условиях меняющегося мира на усиление этической (корпоративной) культуры организации как средства совершенствования организационной культуры, основанной на неформальных ценностях и нормах, вокруг которых организация может сплотиться.

С точки зрения сторонников такого подхода, культура, понимаемая в этическом ключе как система основополагающих разделяемых всеми ценностей, принципов и ритуалов может выполнять ряд ключевых функций в организации:

• этическая культура воспитывает у членов организации более осознанное ощущение причастности к ее деятельности;

• она играет немалую роль в развитии чувства связи с общностью, более широкой, чем индивидуальная культура;

• этическая культура обеспечивает стабильность организации как системы взаимосвязанных частей;

• этическая культура создает ключевые ориентиры поведения и этим ставит индивидуумов в определенные отношения с целым.

Опыт показывает, что там, где сильно влияние этической культуры, всегда достаточно высок уровень интегрированности организации, выше уровень отдачи одного из наиболее важных факторов любой организации – человеческого фактора.

Английский специалист по управлению, профессор Стерлингского университета Сэм Блэк привел пример одного английского издания о нравственном руководстве (с характерным подзаголовком "Чтобы выиграть, совсем не обязательно жульничать"), в котором были сформулированы пять взаимозависимых и взаимосвязанных между собой принципов "моральной силы" организации. По мнению ученого, они имеют принципиальное значение и для оценки нравственно-этической стороны деятельности государственных и муниципальных учреждений, государственной и муниципальной службы в целом (рис. 8.1).

Рис. 8.1. Принципы "моральной силы" организации

Рассмотрим пять принципов моральной силы организации.

1. Цель. Основную цель нашей организации сообщает руководство. Наша организация руководствуется этическими ценностями, надеждами на улучшение и представлением о перспективе, которые помогают нам определить, какое поведение является приемлемым, а какое – неприемлемым.

2. Гордость. Мы испытываем чувства самоуважения и гордости за нашу организацию. Мы понимаем, что, испытывая чувство гордости, мы способны не поддаться искушению совершить аморальный поступок.

3. Терпеливость. Мы считаем, что соблюдение наших этических ценностей в конечном счете приведет нас к успеху. Они включают и необходимость правильного соотношения между стремлением добиться результатов и небезразличным отношением к тому, каким путем мы добьемся этих результатов.

4. Стойкость. Мы взяли на себя обязательство жить по своим этическим принципам. Мы связаны своими обязательствами. Мы будем следить за тем, чтобы наши действия соответствовали нашей цели.

5. Перспектива. Наши руководители и служащие позволяют себе остановиться и задуматься, оценить, на каком этапе мы находимся, к чему мы стремимся, и определить, каким способом мы этого добьемся.

Большинство специалистов считают, что в основе морали, равно как и профессиональной этики лежит забота о благе народа, об "общественных интересах". Сэм Блэк привел весьма удачное высказывание американского исследователя У. Липпмана о том, что люди, если бы они рационально мыслили, бескорыстно и великодушно поступали, сами на первое место поставили бы общественные интересы.

В указанном издании о нравственном руководстве приведены "контрольные" вопросы, определяющие этичность поступка.

1. Законно ли это? Не нарушаю ли я гражданские права или политику своей организации?

2. Достаточно ли это взвешено? Справедливо ли это в отношении всех заинтересованных лиц, как на ближайшее время, так и в длительной перспективе? Будет ли это способствовать взаимовыгодным и доверительным отношениям?

3. Как я буду выглядеть в собственных глазах после этого? Не будет ли мне неудобно, если газеты опубликуют принятое мной решение?

Хотя проблема формирования профессиональной морали государственных и муниципальных служащих и раньше привлекала внимание ученых и практиков управления, решительный перелом в этом вопросе произошел, по мнению исследователей, только к 1960–1970 гг. Именно тогда в связи с потрясшими многие западные страны скандалами и разоблачениями высших чиновников и представителей деловых кругов, замешанных в противозаконных действиях и коррупции, правительства многих стран вынуждены были обратить на эти проблемы особое внимание. В США было создано специальное Управление по государственной этике, а в 1989 г. в Вашингтоне была проведена первая общенациональная конференция на тему "Этика в правительстве", собравшая более 700 участников.

Одним из основных направлений в работе по повышению этического уровня государственного аппарата и его работников в большинстве стран считается обучение персонала государственных органов этическим стандартам, нормам и принципам административной этики, что повышает их восприимчивость к этическим проблемам, которые могут перед ними возникнуть. Так, среди основных задач, возложенных на созданное в США Управление по государственной этике, выделяются:

• выявление и изучение правил и инструкций, способных вызвать конфликты интересов и финансовые злоупотребления, выработка рекомендаций по их устранению;

• отслеживание финансовых нарушений среди политических чиновников, выявление нарушений законов и разработка мер по их предотвращению;

• обучение государственных служащих этическим стандартам и нормам, существующим в органах исполнительной власти и др.

В Управление по государственной этике входит Отдел обучения, непосредственно занимающийся вопросами этического обучения государственных служащих на федеральном уровне и отвечающий за качество обучающих программ по административной этике и подготовку соответствующих учебных материалов. Согласно общему правилу каждый поступающий на государственную службу обязан посетить ориентационное занятие, а все государственные служащие на федеральном уровне обязаны раз в год участвовать в одночасовом семинаре по административной этике.

Большая работа по этическому обучению служащих проводится на уровне штатов, а также на уровне местных органов власти. В штатах эта работа проводится комиссиями по этике, в местных органах власти этическое обучение осуществляется под руководством Международной ассоциации городского управления. В процессе обучения служащие знакомятся с законодательством по этике в системе государственного управления, учатся использовать законы и официальные процедуры для разрешения возникающих этических коллизий, участвуют в обсуждении таких важных с точки зрения административной этики вопросов, как лоббизм и лоббистская деятельность, финансирование избирательных кампаний, подарки и гонорары, получаемые государственными служащими, сотрудничество государственного и частного секторов.

Как свидетельствуют приводимые исследователями данные, большинство из аккредитованных в США учебных программ по государственному управлению включают курсы по административной этике. При этом согласно стандартам Национальной ассоциации школ государственного управления эти программы нацелены прежде всего на социализацию слушателей с точки зрения восприятия ими государственной службы как института, выражающего общественные интересы, осознания социальной ответственности и обязательств, возлагаемых на служащих государственного аппарата, понимания и необходимости учета этических аспектов при принятии решений.

Вместе с тем, как показали проводимые в ряде стран опросы государственных и муниципальных служащих, наибольшее значение государственные служащие придают гласности и воспитанию личным примером. По их мнению, очень важно, чтобы руководство само показывало образец нравственного поведения, на собственном примере демонстрируя работникам организации, что от них ожидают. При этом особую роль респонденты отводят признанию заслуг. Необходимо, чтобы заслуги отмечались, признавались и соответственно вознаграждались. Желательно, чтобы в государственных учреждениях торжественно награждались или как-то по-особому отмечались те, кто продемонстрировал отличное качество работы и ответственное отношение к делу. По общему мнению, это имеет воспитательное значение. И наоборот, если в обычной для государственных учреждений обстановке секретности и закрытости не предавать гласности положительные примеры, то точно так же будут замалчиваться и случаи нарушения этики.

Одним из важных направлений повышения этического уровня аппарата государственной и муниципальной власти и его работников, по мнению специалистов, может стать проведение моральной диагностики служащих при их приеме на работу, как это делается, например, во многих частных компаниях, придающих первостепенное значение приобщению новых работников к ценностям организации. Цель такой диагностики – изучение работника для выявления уровня его моральной воспитанности, нравственной культуры. В процессе моральной диагностики фиксируются такие качества работника, как:

• глубина знаний принципов и норм общей и административной этики;

• развитость нравственного сознания и нравственной воли;

• характер поведения при преодолении житейских и служебных трудностей;

• стиль поведения в экстремальных и конфликтных ситуациях;

• устойчивость к соблазнам власти.

Как полагают специалисты, использование моральной диагностики в системе государственной и муниципальной службы особенно актуально для российских условий. Это объясняется тем, что в нашей практике кадровой работы основное внимание при приеме человека на работу чаще всего уделяется его профессиональным качествам и практически не учитываются моральные установки и духовнонравственные ориентиры. То же самое можно сказать и об оценке государственного и муниципального служащего, обеспечении его карьерного продвижения. По данным социологических исследований только 6% опрошенных считает, что данные качества принимаются во внимание в современной кадровой практике. Большинство убеждено, что сегодня определяющую роль в подборе и выдвижении работника по-прежнему играют не профессионализм, квалификация и нравственные качества, а личная преданность, угодливость, беспрекословная исполнительность.