Процессуальные формы возбуждения дел об административных правонарушениях

Возбуждение дела об административном правонарушении является самостоятельной стадией производства по делам об административных правонарушениях и представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на установление факта административного правонарушения, а также определение подведомственности (подсудности). Возбуждение дела об административном правонарушении включает процессуальную деятельность по получению информации об административном правонарушении, ее оформлению и регистрации. Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях.

В соответствии с требованиями КоАП РФ, перечень должностных лиц таможенных органов РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также осуществлять административного задержания, установлены Приказом ФТС России от 01.03.2012 №368 «О должностных лицах таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание».^[38] Обратим внимание, что приказом ограничены полномочия ряда должностных лиц таможенных органов в части составления протоколов по делам об административных правонарушениях и осуществления административного задержания. Поскольку дознаватели, должностные лица авиационных подразделений таможенных органов, должностные лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность (в том числе начальники оперативно-розыскных подразделений и их заместители) не включены в перечень, установленный ФТС России, то в соответствии с ч.3 ст. 28.1 КоАП они не вправе возбуждать дела об административных правонарушениях.

Следует отметить, что большинство дел об административных правонарушениях, возбуждаемых таможенными органами, безусловно, приходятся на 16 главу КоАП РФ (статьи 16.1-16.24), которая устанавливает административную ответственность за нарушения таможенных правил. Но кроме этого, на практике таможенные органы, как правило, выявляют и административные правонарушения в области валютного законодательства (ст. 15.25 КоАП РФ), в области предпринимательской деятельности, ответственность за которые предусмотрена ст. ст. 14.10 КоАП РФ («Незаконное использование товарного знака»), в области охраны собственности - ч.1 ст. 7.12 КоАП РФ («Нарушение авторских и смежных прав, изобретательских и патентных прав», а также, связанные с неуплатой административного штрафа - ч.1 ст. 20.25 КоАП РФ («Неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный КоАП») и др.

Учитывая ч.1 ст. 28.1 КоАП РФ, подчеркнем, что поводами к возбуждению дела об административном правонарушении в области таможенного дела будут являться:

- непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

- поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

- сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частью 1 статьи 28.1 КоАП РФ, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения^[39].

В соответствии с ч.4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

- составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения[40];

- составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 КоАП РФ;

- составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

- вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 КоАП РФ;

- вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном частью 1 или 3 статьи 28.6 КоАП РФ.

При возбуждении дела об административном правонарушении, несомненно, особое значение имеет процессуальное оформление протокола об административном правонарушении.Под протоколом об административном правонарушении понимается такой процессуальный документ, в котором отражаются сведения, связанные с фактом противоправного деяния и характеризующие нарушителя.

В соответствии с КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется во всех случаях, за исключением тех, когда дела об административных правонарушениях возбуждаются прокурором или же рассматриваются в рамках упрощенного производства, то есть когда административное наказание назначается без составления протокола.

В протоколе об административном правонарушении указываются: дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол (постановление); сведения о лице; в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; место, время совершения и событие административного правонарушения; статья КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, нормативный акт, предусматривающие ответственность за данное правонарушение; объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Обратим внимание, что КоАП РФ образец бланка протокола об административном правонарушении не установлен, ввиду чего при составлении данного процессуального документа должностные лица таможенных органов используют бланк (форму), определенную ФТС России^[41].

При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему (на практике, в делах об административных правонарушениях, относящихся к компетенции таможенных органов, такая сторона по делу, как потерпевший появляется при возбуждении дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ст. 14.10 и 7.12 КоАП РФ) вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении^[42].

Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения^[43].

В случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные статьей 28.7 КоАП РФ^[44].

В ряде случаев КоАП РФ предусматривается осуществление производства по делу об административном правонарушении в упрощенном порядке — без составления протокола: должностное лицо, обнаружившее нарушение, самостоятельно принимает решение о наложении административного наказания и исполняет решение немедленно или разъясняет порядок исполнения назначенного наказания. Административное наказания без составления протокола возможно при условии, если оно не представляет серьезной опасности и не влечет вредных последствий. Формальными признаками подобной незначительности административного правонарушения выступают вид административного наказания и его размер.

Административное наказание без составления протокола назначается в виде предупреждения и в виде административного штрафа. При этом назначение без составления протокола административного наказания в виде административного штрафа таможенными органами осуществляется в случае, если размер штрафа не более одного минимального размера оплаты труда, при нарушении таможенных правил — не более десяти минимальных размеров оплаты труда. В данном случае используются постановления-квитанции установленного образца^[45].

В случае, если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание либо отказывается от уплаты административного штрафа на месте совершения административного правонарушения, составляется протокол об административном правонарушении и производство осуществляется в обычном порядке.

В случаях, если после выявления административных правонарушений, в том числе в области таможенного дела, законодательства об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименования мест происхождения товаров осуществляется экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, производится административное расследование^[46].

До принятия КоАП РФ в юридической литературе большинство авторов отождествляли административное расследование лишь с возбуждением дела об административном правонарушении^[47]. Некоторые ученые называли административное расследование стадией применения мер административной ответственности^[48]. В юридической литературе рассматривалась и другая точка зрения о целесообразности вообще административного расследования как особой формы возбуждения дела об административном правонарушении^[49].

Заметим, что в КоАП РФ (глава 28) расследование включено в стадию возбуждения дела об административном правонарушении, что поддерживается и многими авторами, в том числе Т.В. Кашанина, А.В. Кашанин, Л.Л. Попов^[50] и др. Но есть и иные мнения.

Ф.П. Васильев, например, определяет административное расследование как процессуальную стадию и деятельность правоприменительных субъектов по установлению административного правонарушения и виновных лиц, обеспечению правомерного привлечения их в качестве административных правонарушителей для установления всех обстоятельств дела и составлению протокола об административном правонарушении, а также для создания предпосылок решения процессуальных задач при реализации законов об административной ответственности^[51].

Имеется и мнение, что административное расследование проводится не в рамках всей стадии возбуждения дела, а в пределах одного из этапов первой стадии производства по делам об административных правонарушениях^[52].

Ю.А. Шилов считает, что формулировка в законе административного расследования не лишена недостатка, и для исключения терминологической путаницы главу 28 КоАП РФ следует назвать «Возбуждение и расследование дела об административном правонарушении», а административное расследование как особую форму возбуждения дела об административном правонарушении не выделять. Это, по его мнению, должно соответствовать реалиям сегодняшнего дня^[53].