Государственное строительство в эпоху реформ Ивана IV

Новый этап в истории Российского государства приходится на середину XVI века. В литературе это время традиционно свя­зывается с реформами Избранной рады. Начало следующего эта­па в развитии государственности было обусловлено целым ря­дом причин.

Острая борьба за влияние и власть между боярскими группи­ровками во времена детства и отрочества Ивана IV привела к глубокому политическому кризису. Кризис власти обернулся кризисом управленческих структур. Пользуясь ослаблением цен­тральной власти, упрочили свои позиции кормленщики. Дело не просто в том, что слабый контроль со стороны центра откры­вал им дополнительные возможности для злоупотреблений. В ус­ловиях борьбы за власть раздача престижных кормлений превра­щалась в средство приобретения новых сторонников. Причем нередко — за счет центральной власти. Уместно говорить о тор­можении, даже откате в процессе централизации в 30-х — на­чале 40-х годов XVI века. Не случайно Максим Грек создает образ России — вдовицы в черном платье, стоящей на распутье

ооог. В «Слове» книжника есть впечатляющие строки: намест­ники и судьи, «будучи объяты величайшим неистовством нена­сытного сребролюбия, обижают, лихоимствуют, грабят имения и стяжания вдовиц и сирот, придумывая всякие вины против не­повинных».

Дело, однако, не только в злоупотреблениях наместников
и в эгоистической политике борющихся властных группиро­
вок Кризис был масштабнее. Он отражал потребность в ре­
формировании государства и общества, возникшую в резуль­
тате существенных перемен в жизни страны. В самом деле, в
своем развитии на пути единения Московская Русь заметно
продвинулась вперед, но ее социальные и государственные
структуры оставались на прежнем уровне и не отвечали но­
вым реалиям. *

Показатель необходимости реформ — в степени их осмыс­ления обществом. Канун реформ Избранной рады — время рас­цвета публицистики, предлагающей свои рецепты для излече­ния общественных недугов, — укрепление и усиление власти. Необходимость перемен осознавалась не только интеллектуаль­ной элитой, но и другими социальными слоями общества. Впервые в отечественной истории возникала взаимосвязь между идеями реформ и готовностью части общества поддержать их. Формировалась своеобразная атмосфера реформ, которая одно­временно становилась непременным условием успеха преобра­зований⁴.

Реформы находились в тесной связи с внешнеполитически­ми изменениями. Постоянная угроза, исходящая от Казанского и особенно — от Крымского ханства, могла быть преодолена при условии существования сильной и стабильной власти, способной мобилизовать материальные и военные ресурсы для ведения больших и малых «татарских войн». Больше того, после прова­ла попытки дипломатическим путем разрешить «казанскую про­блему» казанская элита была слишком враждебно настроена, чтобы на местном престоле надолго могли задержаться промос-ковски настроенные правители, — был взят курс на радикаль­ное решение проблемы. Это требовало многократного увеличе­ния военных усилий. Таким образом, внешнеполитическая зада­ча диктовала свои условия и темпы реформирования: они должны были резко усилить возможности государства, в первую очередь финансовые и военные.

В 50-е годы в состав Московского царства вошли Казанское и Астраханское ханства. Статус царств определяет структуру уп­равления присоединенных территорий — создание Дворцового

ведомства (Казанский Дворец). Включение Среднего и Нижне­го Поволжья внесло серьезные изменения в этнополитическую и конфессиональную картину Московского царства. При Иване III и Василии III присоединялись преимущественно кня­жества и земли, заселенные великорусским православным насе­лением. Иван IV внес в этническую монотонность новые цвета. Бывшие татарские ханства существенно увеличивают долю не­русского населения в составе царства; усложняется и конфесси­ональная жизнь. Именно с этого периода центральная власть впервые в таком масштабе столкнулась с необходимостью учи­тывать в своей политике этноконфессиональные факторы.

Немаловажны престижные и статусные последствия присо­единения двух крупных «дочерей» Золотой Орды. Не следует забывать, что этим событиям предшествовало венчание Ивана IV на царство (1547 г.). Ранг московского государя по­вышался, и этому соответствовало овладение царствами, неког­да принадлежавшими Чингисидам. Победа была нужна для оформления государственно-политической идеологии Москов­ского государства как православного христианского царства. Ведь само государственное строительство осознается современ­никами как мессианская задача — создание царства, пребыва­ющего под особым — о том свидетельствует «Казанское взя­тие» — божественным покровительством. В представлении со­временников, вынесенном из Византии, православное царство и православие неразделимы и взаимосвязаны; царство — обя­зательное условие охранения и сохранения «неиспокаженной» веры в чистоте и порядке. Позднее именно «утрата царства» будет ставиться в упрек грекам, потерявшим свое лидерство в православном мире.

Существенны и практические последствия внешнеполитичес­ких успехов 50-х годов. Характерная для отечественной истории связь между войной и реформами, в том числе и государствен­но-административными, пожалуй, впервые проявилась во всей своей полноте. Воодушевив и консолидировав господствующие слои общества, победа придала реформам дополнительную глу­бину и ускорение."

Темпы роста государственной территории, заданные предше­ствующими правителями, и при Иване IV оставались высокими. Это создавало реформаторам новые трудности. Рост территорий опережал их государственное обустройство. Власть на окраинах оставалась слабой, торжествовало право «сильного». Между тем ресурсы государства были ограничены. Жизнь властно подтал­кивала на сотрудничество с местной правящей нерусской эли-

той использование традиционных для вошедших в состав Мос­ковского государства этносов и племен способов управления и подчинения верховной власти.

В 40—50-х годах XVI века правительство Избранной рады провело структурные реформы, повлиявшие на все стороны жизни общества и государства. Главное место в них заняли ре­формы центрального и местного управления. Их структурообра­зующее значение определялось не только доминирующей ролью власти и властных структур в отечественной истории. Пере­стройка аппарата управления властно диктовала логику преоб­разований в других областях — фискальных, финансовых, со­словных и прочих. Государственно-административные реформы выступили в роли своеобразного локомотива реформ, предопре­делив их направленность, содержание и темпы.

Первый и самый видимый итог административных ре­форм — начало интенсивного приказного строительства. При­казы возникали постепенно и разными путями. Как уже отме­чалось, многие приказы вышли из дворца и казны на основе выделения в самостоятельные ведомства дьяческих отделений-повытий (столов). Это не только Посольский приказ (его про­исхождение несколько сложнее), но и Разрядный, Поместный, Ямской, Холопий приказы. Некоторые приказы складывались на основе превращения временных думских комиссий в посто­янные ведомства приказного типа (Челобитенный приказ). Во всех случаях появление приказов отражало потребность в со­здании центральных исполнительных органов с относительно устойчивой компетенцией и штатом. Несмотря на то что при­казное строительство затянулось на несколько десятилетий, эпоха Избранной рады — переломная. В результате проведен­ных правительством Ивана IV реформ приказы оформились как система.

Условно можно говорить о двух главных типах приказов. Пер­вый тип — это отраслевые приказы, обладавшие общегосудар­ственными прерогативами. К ним можно отнести уже упомяну­тый Посольский приказ, в ведении которого была внешняя по­литика Русского государства. Поместный приказ контролировал оборот земли — материальную основу службы, в нем же нахо­дились кадастровые писцовые книги, необходимые для фиска. Военные и административно-управленческие функции сосредо­точивались в Разрядном приказе. Организацией службы, обеспе­чением, защитой интересов приборных людей — стрельцов и пушкарей, занимались Стрелецкий и Пушкарский приказы. По-лицейско-карательные задачи были связаны с деятельностью

Разбойного и Земского приказов. Позднее появляются финансо­вые, судные и новые военные и административные приказы: Большой приход, Большой Казны, приказы-четверти, судные Мос­ковский, Владимирский приказы, Ямской, Холопий и другие.

Другой тип приказов — территориальные приказы. Они воз­никли из дворцового ведомства, Большого и областных дворов. Административная и судебная власть этих приказов распростра­нялась на подведомственную территорию и отдельные разряды местного населения, включая служилых людей.

Приказная система сохранила множество архаичных черт, свойственных государству-вотчине. Территориальный и отрасле­вой принципы не были четко разделены, управленческие функ­ции переплетались с судебными, компетенции приказов неред­ко совпадали и дублировались. Тем не менее появление прика­зов — огромный шаг в истории государственного строительства. Дело не просто в усилении централизации и бюрократизации, которые напрямую связаны с деятельностью приказов. Прика­зы — это административные органы, сумевшие отделиться от государева двора. Конечно, кровная связь еще не оборвана. Но система уже вырвалась за пределы двора и начала развиваться по своей внутренней логике. Уже во второй половине XVI сто­летия приказы стали основной формой организации централь­ных органов государственного управления⁵.

В начале 50-х годов новый толчок получила земская рефор­ма, начатая еще в 30-е годы (первые губные грамоты известны с 1539 года). На местах — уездах, станах, волостях — на основе представительства от различных групп населения создавались особые выборные учреждения. В центре во главе них стояли выборные головы (губные старосты) из дворян. Они обладали административной и судебной властью. Для выполнения своих функций голова получал штат подьячих и целовальников из чис­ла крестьян. В черносошных и дворцовых волостях и городах население выбирало земского старосту, земского дьяка и цело­вальников.

Задачи новых учреждений сводились прежде всего к поддер­жанию правопорядка — борьбе с «ведомыми лихими людьми», к сбору налогов и исполнению государственных повинностей. Поскольку местное законодательство находилось лишь в стадии становления, возникшее самоуправление первоначально во мно­гом руководствовалось мирскими традициями.

Рост значения представительных учреждений на местах отра­жал общую тенденцию возрастания роли сословий в целом. Власть уже не могла игнорировать социальные требования сто-

личного и уездного дворянства, посадских и торговых людей. Традиционный способ обращения сословных групп к власти по­средством челобитья был уже недостаточен. Возникла необходи­мость в более совершенных формах сотрудничества и коммуни­кации.

Земская реформа поставила целый ряд вопросов. Первый и самый острый — о кормленщиках. Необходимо было развести компетенции новых учреждений и наместников. Определенный опыт уже был накоплен при создании института городовых при­казчиков. Магистральное направление здесь — ограничение су­дебных прерогатив кормленщиков. С учреждением института выборных голов и старост часть административных и уголовных дел изымалась из-под их юрисдикции. Не менее важным для со­циального самочувствия уездных служилых людей было то об­стоятельство, что они переставали быть подсудными наместни­кам. Это обстоятельство приоткрывает политическую направлен­ность реформы местного управления: правительство искало опору в органах власти, сформированных по принципу предста­вительства от местных сословных групп, в первую очередь от дворянства.

Наступление на позиции кормленщиков было продолжено в новом Судебнике 1550 года, отразившем принципиально изме­нившуюся за пятьдесят лет ситуацию. Если Судебник 1497 года, опередив время, во многом продекларировал намерения прави­тельства, то Судебник 1550 года стал сводом действующего пра­ва. При этом Судебнику изначально был придан публичный ха­рактер.

Однако в 1556 году правительство Избранной рады отказа­лось от попыток ограничить институт кормленщиков. Был взят курс на упразднение наместничеств и полную замену их выбор­ными земскими и губными учреждения. Какими бы мотивами ни руководствовались при этом инициаторы решения, суть ос­тается неизменной: было признано, что кормления принципи­ально расходятся с задачами укрепления самодержавной влас­ти и централизации. На первый взгляд, это кажется не совсем логично. Кормленщики, посланные из центра, заменялись вы­борными органами, уже по определению зависимыми от своих выборщиков. Однако не следует забывать, что объем судебно-административных дел, находившихся в ведении кормленщи­ков, не шел ни в какое сравнение с тем, что приобрели в ре­зультате реформы местного управления выборные головы и ста­росты. Особенно это было ощутимо в судебной области. Новые Учреждения выступали здесь как суды первой инстанции с пра-

вом решения ограниченного круга уголовных дел. Таким обра­зом, сословно-представительный характер губных и земских органов не ущемлял прерогатив верховной власти в местном управлении.

Но куда, в таком случае, с упразднением института кормлен­щиков делась «лишняя» власть? Она оказалась сосредоточенной в Москве, в приказах. Сюда же, кстати сказать, стали посту­пать налоги, заменившие платежи и сборы, некогда получае­мые кормленщиками: наместнические «корма» трансформиро­вались в денежный «кормленный окуп», взимаемый на местах земскими властями⁶. Перераспределение власти и финансовых потоков оказалось одним из способов централизации, смысл которого — в расширении прав, прерогатив и реальных воз­можностей центра.

Упраздняя кормленщиков, реформаторы заменяли людей цен­тра местными выборными людьми. Едва ли это обстоятельство полностью устраивало самодержавие. Предпочтительнее было бы иметь дело с людьми, во всем зависимыми от центра и не зави­симыми от сословий. Но для подобной смены не было ни ре­сурсов, ни кадров администраторов. Местные выборные инсти­туты призваны были отчасти компенсировать слабость государ­ства, уже способного отказаться от кормленщиков, но еще не готового создать бюрократизированную,-разветвленную ветвь ад­министративной, налоговой и судебной власти на местах. Встро­енные в вертикаль власти, земские и губные органы самоуправ­ления были призваны обеспечить функционирование государ­ственной власти в низовом звене. Это и было одним из проявлений сословно-представительной монархии, оформление которой приходится на годы правления Ивана IV.

Реформы Избранной рады привели к серьезным переменам в государственном устройстве Московской Руси. Изменились не просто отдельные нормы права или учреждения — перемены коснулись всей совокупности отношений и властных институтов. Сама иерархически выстраиваемая структура управления усложг нилась и одновременно стала более действенной. Несомненный вектор всех этих перемен — стягивание власти к центру, расту­щая централизация управления.

Основные события второй половины царствования Ивана IV — многолетняя Ливонская война (1558—1583) и опричнина (1565— 1572) — сильно повлияли на государственное строительство. Утверждение опричнины было сопряжено с территориально-ад­министративными переменами: вся страна была поделена на опричнину и земщину; были созданы параллельные структуры

власти, опричное и земское войско. Однако эти изменения но­сили временный характер: с отменой опричнины страна вер­нулась к прежней структуре власти и территориальному делению. Это не случайно: время уделов, даже скроенных на опричный манер, ушло в прошлое. Тем не менее было бы опрометчиво ут­верждать, что опричнина прошла бесследно для российской го­сударственности.

Опричнина изменила политический режим в стране (заме­тим, что и после отмены опричнины Иван IV не отказался от массовых опал и казней). Утверждая неограниченно самодер­жавную модель власти в централизующемся государстве, Иван IV прибегнул к деспотическим методам правления. Вме­сте с отринутой моделью централизации, предложенной Из­бранной радой, рухнули всякие представления о правах и обя­занностях власти и подданных. Бессудные, беззаконные опалы и казни стали нормой. Пошатнулись государственные структу­ры, парализована была деятельность всех звеньев власти. Русское царство стало царством террора. Это нанесло жесточайший удар процессам централизации. Иван Грозный мог сколько угодно кичиться неограниченностью своей власти, способной уничто­жить подданного только за одно подозрение в нелояльности к государю, но реально его власть с ослаблением государства, государственных институтов и их возможностей уменьши­лась⁷. Итог — глубочайший структурный кризис, который возник к концу правления Ивана IV и который не был пре­одолен преемниками грозного царя. Страна неудержимо ка­тилась к Смуте.

Примечательно, что, утверждая идеалы полного «самодер-жавства», стремясь покончить с мощными сословно-предста-вительными традициями, Иван IV не мог обойтись без помо­щи сословий. В 1566 году им был созван первый полный по составу Земский собор, на котором царь пытался заручиться согласием «чинов» на продолжение Ливонской войны. Земс­кая часть собора, по-видимому, готова была пойти навстречу требованиям Ивана IV, настаивая взамен на отмене опрични­ны. Выборным дворянам этого достичь не удалось. Тем не менее Собор 1566 года — свидетельство прочности утвердив­шихся структур, свойственных сословно-представительной монархии. Власть нуждалась в помощи и содействии сословий и их сословных организаций; сословия — в возможности объявлять на Соборах о своих нуждах и таким образом если не изменять, то по крайней мере корректировать правитель­ственный курс⁸.

Территориальный рост Русского государства во второй половине XVI—XVII веках

Грозные события последней трети XVI столетия не останови­ли территориальный рост Русского государства. С падением Ка­занского царства открылись удобные водные пути для проник­новения на Урал и в Западную Сибирь, началось движение на восток, «встреч солнцу». Здесь располагалось Сибирское ханство, самое слабое из осколков Золотой Орды. Признав зависимость от царя, правящая элита Сибирского царства во главе с ханом Кучумом позднее разорвала подданнические отношения, что дало повод для вмешательства в дела ханства. Однако царское правительство было слишком занято борьбой с Польско-Литов­ским государством, чтобы уделить этому направлению много внимания. Инициаторами походов в Сибирь выступили знаме­нитые солепромышленники Строгановы. Для защиты своих вла­дений они получили право формировать военные отряды. Зна­менитый поход атамана Ермака положил начало завоеванию Сибири.

Успехи казаков подтолкнули правительство к вмешательству в события на востоке. Однако Сибирское царство официально вошло в титул московских государей уже после смерти Ивана Грозного, на рубеже XVI—XVII веков. Укрепляя завоеванные по­зиции, правительства Федора Ивановича и Бориса Годунова ос­новывают в Западной Сибири целый ряд крепостей-острогов, включая Тюмень и Тобольск.

Освоение Западной Сибири было прервано событиями Смуты. Однако едва миновал кризис, как новые отряды во­зобновили движение. Правительственная и вольная народная колонизация шли рука об руку. Особенно впечатляющими оказались 20—40-е годы XVII века. Именно в эти десятилетия первопроходцы, прошагав всю Западную и Восточную Си­бирь, вышли к Тихому океану. Подобно золотым и серебря­ным рудникам Америки, ставшим фундаментом могущества испанских королей, «мягкое золото» Сибири — пушнина — обильно потекло в царскую казну, восполняя острую нехват­ку денежных средств.

Но границы менялись не только на востоке. В бесконечных столкновениях ратные люди шаг за шагом отвоевывали новые пространства в районе Дикого поля. Борьба шла с переменным успехом. Историки даже говорят о «сползании границы», и этот термин точнее всего отражает особенности продвижения в этом направлении. Наиболее значительные успехи здесь были достиг-

уты в середине — второй половине столетия, по завершении строительства новых засечных черт — Белгородской, Симбир-

_Кой и других линий укреплений. Продвижение закреплялось народной и правительственной колонизацией, масштабы и ин­тенсивность которой во много раз превосходили колонизацию

Сибири.

Строительство засечных черт связано со строительством го­родов — главных опорных пунктов в обороне. Во второй чет­верти XVII столетия были основаны или возобновлены более 40 городов, среди которых — Симбирск, Тамбов, Белгород, Курск, Орел, Воронеж и другие. Большинство этих городов стали административными центрами уездов. Конечно, в срав­нении со стремительным продвижением на востоке страны «сползание» южных рубежей на 200—300 и даже более верст кажется много скромнее. Однако не следует забывать, насколь­ко были важны эти районы в экономическом и политическом отношении.

На западе рост государственной территории был связан с про­должительной и тяжелой войной с Речью Посполитой в 1654— 1667 годах. Ее итогом стало возвращение утраченных в Смуту Смоленских и Черниговских земель и вхождение в состав Мос­ковского государства Левобережной Украины и Киева.

Территориальный рост Московского государства особенно впечатляюще выглядит в цифрах. С 1533 года до конца XVI века территория страны выросла с 2,8 миллиона квадратных километ­ров до 5,4 миллиона квадратных километров. При первых двух Романовых к этому числу добавилось еще не менее 10 милли­онов квадратных километров. Иностранные исследователи, боль­шие любители броских сравнений, пишут по этому поводу: за полтораста лет — примерно с середины XVI и до конца XVII века — Московское государство ежегодно увеличивалось на одну Голландию!⁹

Выше уже говорилось о последствиях стремительного терри­ториального роста. События XVII века придали им еще большую выразительность. Прежде всего, рост территории по-прежнему стимулировал экстенсивный путь развития народного хозяйства. Экстенсивный путь находился в тесной взаимосвязи с крепост­ничеством: именно такая форма хозяйственного принуждения оказалась в конце концов более всего адекватной сложившейся экономике и менталитету населения.

Постоянное увеличение размеров страны не могло не ска­заться на характере разрешения социальных противоречий. Одной из главных форм сопротивления стало бегство всех не-

довольных на окраины государства, туда, где центральная власть была относительно слаба, а крепостничество еще не получило широкого распространения, — то есть разрешение конфликта как бы на время откладывалось. Вместе с тем ок­раины превращались в очаги недовольства, где скапливались и организовывались наиболее социально активные элементы общества. Периодически окраины, по меткому определению С. М. Соловьева, «опрокидывались» на крепостнический центр, сотрясая его государственные структуры. Потому достижение социальной и политической стабильности мыслилось современ­никами как дальнейшее распространение органов государства на окраины, «выравнивание» их по формам и способам управ­ления с центром.

На новоприсоединенных землях в основном апробирова­лась прежняя модель административного устройства. Города становились уездными центрами. Однако опять же государ­ственное «освоение» территории не поспевало за ее ростом. Причин достаточно много: крайне низкая плотность населе­ния, особенно в Сибири, когда воеводы буквально гонялись за кочующими государевыми подданными — ясачным населе­нием; стремление юридически прикрепить податные сословия к. месту жительства; военные угрозы, придававшие админист­ративному строительству односторонний, «милитаризованный» характер.

В национальных районах сохранялись традиционные формы существования населения (в том числе и формы подчинения и иерархии). Однако в судебно-административном отношении на­циональная элита контролировалась через воевод центром. За­дача воевод сводилась, прежде всего, к требованию своевремен­ной и полной уплаты ясака — материального выражения отно­шений подданичества.

В XVII веке московские государи продемонстрировали спо­собность к более широкому формату сотрудничества с поддан­ными. Особое государственно-территориальное устройство полу­чила Украина. Она вошла в состав Российского государства на автономных правах. Правительство Алексея Михайловича при­знало права и вольности Запорожского Войска, особый самоуп­равленческий статус украинских городов. Упрочившееся в годы национально-освободительной войны деление Украины на пол­ки получило официальное признание. Административно-судеб­ная власть сосредоточивалась в руках полковой старшины, по Украине в целом — в руках гетмана и войсковой старшины. Власть гетмана была ограничена прежде всего в том, что имело

отношение к полному суверенитету, — право внешних сноше­ний чеканка монеты. Решение казацкой Рады при выборах гет­мана требовало царского утверждения.

В исторической перспективе гетманщина, предполагавшая особый государственно-административный статус Украины, дол­жна была войти в противоречие с абсолютистскими и имперс­кими устремлениями московских государей. Немаловажную роль играли здесь и конфессиональные представления. Единое пра­вославное царство мыслилось единым во всех отношениях — от церковных обрядов до территориально-административного уст­ройства. В перспективе эти обстоятельства определяли судьбу гетманщины — ее упразднение.

Быстрый территориальный рост лишь оттенял недостатки си­стемы государственного управления. Оно оказывалось малоэф­фективным со всех точек зрения. К этому следует прибавить, что по мере усвоения новых политических идей возрастал уровень требований, предъявляемых к власти и ее институтам. С точки зрения современников, к концу века система управления стала не только малоэффективной, но и устаревшей.