Порядок работы парламента и законодательный процесс

Классификация парламентов с точки зрения их полномочий.В зави­симости от полномочий различают три вида парламентов: с неогра­ниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и кон­сультативные.

Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существу­ют в большинстве стран англосаксонского права: парламент может принять решение по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерогатива. В тех странах этой группы, где принято жесткое разделение властей, а также там, где есть органы конституционного контроля, обладаю­щие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.

Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях. Конституции перечис­ляют вопросы, по которым парламент может издавать законы — законы-рамки, устанавливающие основы правового регулирования, и «исчерпывающие за­коны», т.е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой регламентарной власти: по ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сфе­ру не должен вмешиваться.

Консультативные парламенты существуют в некоторых мусуль­манских странах. Иногда они принимают зако­ны с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы. В Саудов­ской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Кон­сультативном совете — совете аш-шура), но они называются не зако­нами (канун), а низамами, так как считается, что все важнейшие от­ношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах — Коране и Сунне. Аналогичным органом являет­ся совет при султане по конституции Омана 1996 г.

Законодательство и другие полномочия парламента.Главная задача парламента — принятие законов. Среди них важнейшее значение име­ют основные законы — конституции, поправки к ним. Органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неоди­наковой для разных видов законов (законодательный процесс рас­сматривается ниже).

Парламент принимает решающее участие в верховном руководстве государством,определении его внутренней и внешней политики, в области обороны. Он принимает законы о различного рода реформах, заявления по поводу важных международных событий, заслушивая отчеты (в некоторых странах — информацию) правительства и мини­стров, он ориентирует их деятельность, парламент ратифицирует (ут­верждает) международные договоры (или дает главе государства со­гласие на их ратификацию), решает вопрос об использовании воору­женных сил за пределами страны, определяет условия и порядок вве­дения чрезвычайного и военного положения и т.д. Парламент участвует в верховном руководстве государством вместе с главой госу­дарства и правительством.

Парламент создает(избирает, назначает, образует) другие высшие органы государства,формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Делает это парламент самостоятельно или утверждая, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. Парламент (иногда — одна из палат) формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генераль­ного прокурора, генерального контролера, некоторых других высших должностных лиц.

Парламент распоряжается государственной собственностью, фи­нансами государства(непосредственное управление ими осуществля­ет правительство и соответствующие министерства). Он решает во­просы национализации и приватизации, в большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства (в частности, принимать решения о государственных займах, о займах у иностранных государств и международных организаций), устанав­ливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государства сроком на год (Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов (Япония).

Парламент обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: ре­шает вопросы об импичменте (отстранение от должности путем ква­зисудебного процесса) высших должностных лиц, судей, принимает решения о придании суду министров (Франция, Польша). Он решает вопросы об амнистии (прекращение наказания осужден­ных по некоторым статьям уголовного кодекса).

Парламент осуществляет контроль за деятельностью исполнитель­ной власти и других высших органов государства.Формы такого кон­троля различны в президентских республиках (а также в дуалистиче­ских монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Од­нако парламент всегда, будучи высшим органом народного предста­вительства, обладает контрольными функциями.

Контроль парламента может иметь политический (например, вы­ражение недоверия министру) и юридический(деятельность создан­ных парламентом расследовательских комиссий) характер.

Используются следующие формы контроля за деятельностью ис­полнительной власти, особенно правительства, министров, подчи­ненных им структур, хотя контроль парламента может осуществлять­ся и в отношении других органов, генерального прокурора, председа­теля государственного банка и т.д.

1. Вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицамна пленарном заседании парламента (палаты): к правительству (премьер-министру), министрам и др. В соответствии с регламентами парламентов обычно раз в неделю (иногда чаще) установлен «час во­просов» к правительству и министрам. Вопросы, как правило, подаются заранее в письменной форме и оглашаются на за­седаниях палат. Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра иногда возможно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более пяти минут). Обсуждение от­вета не предусмотрено, и решение по нему не принимается. Для пода­чи вопросов могут существовать ограничения. Вопросы, тре­бования, просьбы могут быть обращены к министру и не на пленар­ном заседании, а при посещении депутатом министра или в порядке переписки с ним депутата. Министр может отказаться отвечать, ссы­лаясь на личный характер вопроса, особую государственную тайну, большую стоимость работы экспертов для подготовки ответа и др., но к таким отказам почти никогда не прибегают, опасаясь негативной реакции общественного мнения.

2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но та­кие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении. Дебаты не пре­следуют цели вынесения решения с оценкой деятельности прави­тельства.

3.
Интерпелляция, которая используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых парламентарно-президентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуж­дение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут по­влечь за собой отставку министра либо правительства. По сравнению с вопросом подача интерпелляций существенно затруднена.

4.
Постановкавопроса о вотуме недоверияили внесение резолюции порицания правительству, а также отказ правительству в доверии(ре­шается голосованием). Внесение резолюции о недоверии, как и интер­пелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обычно вопрос о недоверии ставит оппозиция, пытающаяся «свалить» правительство. Однако и правительство само часто ставит вопрос о доверии себе, связывая требование принять какой-либо закон с выражением доверия правительству и угрожая в противном случае своей отставкой. Обычно вотум недоверия может быть вынесен только нижней палатой. Вотум недоверия и отказ в доверии невозможны в дуалис­тической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению. В президентско-парламентарных республиках такая мера невозможна, в других возможна, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недо­верия даже одному министру ответственность может быть коллектив­ной: в отставку уходит все правительство (например, в Дании).

5.
Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельно­сти на пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы правления. В парламентарных республиках и парламентар­ных монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполни­тельной власти может встать вопрос об отставке правительства и мини­стров, но, поскольку правительство опирается на парламентское боль­шинство, этого, как правило, не бывает. При других формах правления доклады и отчеты превращаются по существу в информацию.

6. Представление соответствующим постоянным комитетам парламента годовых отчетов министров о деятельности министерств (министр иностранных дел — в комитет по иностранным делам, министр
труда — в комитет по труду и т.д.). Такая форма контроля используется во многих президентских республиках (США, Бразилия, Мексика _и др.).

7. Парламентские слушания. Эта форма активно используется в
президентских и президентско-парламентарных республиках и край­не редко — в парламентарных государствах. Они организуются каким-либо постоянным комитетом парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. Какие-либо обязывающие решения на слу­шаниях не принимаются.

8.
Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граж­дане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием.

9.
Деятельность парламентских комиссаров (омбудсманов) и дру­гих органов при парламенте. В ряде стран существуют комиссары по контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, по рав­ноправию языков, по правам детей, по правам национальных мень­шинств, по правам детей и подростков, инвалидов. Омбудсманы не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные докла­ды парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они обязаны следить также за соблюдением этики поведения должностными лицами.

10.
Созыв специальных заседаний парламента для контроля за дейст­виями органов исполнительной власти в особых ситуациях.

11. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, ко­гда парламент предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса решается вопрос об отрешении от должности. В некоторых странах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматри­вает специальный суд.

12.
Контроль за делегированным законодательством — актами ис­полнительной власти, изданными по поручению парламента и имею­щими силу закона. Такие акты представляются в парламент (в комис­сию парламента) и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу). Существует и автомати­ческое утверждение таких актов. Они считаются утвержденными, если по крайней мере 10 депутатов не поставят вопрос об их обсужде­нии в парламенте (Португалия).

13.
Ратификация (утверждение) парламентом международных до­говоров, заключаемых исполнительной властью(случаи неутвержде­ния бывают редко).

Порядок работы парламента. Сессии и заседания парламента. Парламент осуществляет свою деятельность в различных формах: на раздельных и совместных за­седаниях палат, путем работы постоянных комиссий, деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, состоящие при парламенте, и т.д. Совместные заседания палат проводятся редко и лишь в установленных конституциями случаях: для выборов прези­дента, заслушивания ежегодных посланий главы государства, иногда для преодоления вето верхней палаты, заслушивания клятвы прези­дента.

Главной формой работы парламента в подавляющем большинстве стран является сессия,т.е. промежуток времени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают по­стоянные комитеты. Часть остального времени называется парла­ментскими каникулами, определенный период депутаты работают в своих избирательных округах, занимаются другими видами депутат­ской деятельности, в частности изучением законопроектов, подго­товкой к слушаниям, заседаниям. Иногда понятие сессии распро­страняют только на пленарные заседания, что неверно.

В некоторых странах германского права по­нятия сессий нет, там парламент считается находящимся в состояниипостоянной сессиии созывается на заседания его председателем (пред­седателем палаты) по мере надобности, когда подготовлены вопросы для пленарного заседания.

Различаются очередные и внеочередные (чрезвычайные) сессии. Очередные сессии созываются главой государства либо один раз в год, либо два раза в год (в большинстве государств). Если предусмотрены две сессии, то обычно созываются весенняя и осенняя. Если пре­зидент или иной глава государства не созывает сессию в указанный срок, депутаты обязаны собраться сами. Окончание конституционного срока сессии означает прекращение финансирования ее работы.

Внеочередная сессияможет быть созвана главой государства (пре­зидентом, монархом) по требованию части депутатов, по требованию правительства (Франция и др.), иногда — по требованию определенного числа субъектов федерации (в федератив­ном государстве), в очень мелких государствах — по требованию из­бирателей. Внеочередная сес­сия без объявления ее таковой и без предварительного оглашения по­вестки дня прав сессии не имеет, если даже собралось большинство депутатов, ее решения не обладают юридической силой (Испания). На внеочередной сессии могут обсуждаться только те вопросы, для которых она созвана, Повестку дня должны указать инициаторы созыва. В некоторых странах внеочередная сессия парламента должна быть немедленно созвана при объявлении чрезвычайного положения (например, в Бразилии в течение пяти дней).

Для работы парламента и принятия им решений необходим кворум.Это понятие имеет два значения: кворум для заседаний (обсуждения) и кворум для голосования. Для пленарного заседания палат в большинстве стран необходимо определенное число присутствующих депутатов; только при этом условии заседание считается действительным. Обыч­но требуется присутствие более половины депутатов, но иногда кворум для заседа­ния гораздо меньше. Бывает и так, что кворум для заседаний имеется, но для принятия решения его недостаточно. В большинстве случаев решение прини­мается большинством голосов списочного состава парламента (пала­ты). Для принятия конституционных и в ряде случаев органических законов, как отмечалось, установлены еще бо­лее жесткие требования (разные нормы квалифицированного боль­шинства). В некоторых странах кворума не только для заседаний, но и для принятия решений не существует.

Заседания парламента (палат) бывают открытыми и закрытыми. На открытых может присутствовать публика, но в специально отве­денных для этого местах (обычно не в зале заседания, а на галерее). На закрытых заседаниях парламента присутствуют лишь его члены и специально приглашенные лица. Решение о проведении закрытого заседания может быть принято лишь самой палатой. Часть времени на заседаниях выделяется для постановки вопросов оппозицией и для внесения ею законопроектов.

Пленарное заседание палаты заканчивается в час, установленный регламентом. Оно может быть завершено досрочно или продлено по решению депутатов. Сессия парламента также может быть продлена и досрочно окончена по решению парламента (если конституция не ус­танавливает фиксированных сроков); она прекращается досрочно в случае роспуска парламента.

На сессии при рассмотрении вопросов действуют правила конти­нуитета (продолжения) и дисконстинуитета(отпадения). Первое за­ключается в том, что если решение уже принято одной палатой, вто­рая палата может продолжать рассматривать этот вопрос на следую­щей сессии. Не законченные рассмотрением на сессии дела считают­ся «отпавшими». Если вопрос ставится опять, то он должен рассматриваться с самого начала как новый (включая правила зако­нодательной инициативы).

Законодательный процесс. Стадии законодательного процесса.Процесс законотворчества за­нимает более половины времени работы парламента. Он состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона,промульгация (удостоверение, подписание, санкциони­рование и опубликование закона главой государства с указанием ис­полнять закон). Разумеется, многих из этих стадий нет в монархиях с консультативными парламентами.

Внесение законопроекта. Составить законопроект и предложить его может любое физическое или юридическое лицо. Можно соста­вить текст и послать его, например, в Национальное собрание Фран­ции, но парламент не обязан принимать к рассмотрению такой текст. Он обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и должностными лицами, пользующимися по конституции правом за­конодательной инициативы. Именно такому праву соответствует обязанность парламента. Право законодательной ини­циативы не означает, что парламент должен принять положительное решение, он лишь обязан выразить свое отношение к проекту. Зако­нопроекты остальных лиц не порождают никаких юридических по­следствий.

Правом законодательной инициативы обладают глава государства (не всегда), палаты парламента, правительство, группы депутатов. В развитых странах около 90% всех законо­проектов вносит правительство. Во многих развивающихся странах Африки депутаты годами не вносят ни одного законопроекта.

Некоторые законопроекты, например о государственном бюдже­те, может вносить только правительство. Инициатива пересмотра конституции в отдельных странах должна исходить от главы государ­ства. В Италии, США и некоторых других странах законопроекты мо­гут быть внесены в любую палату, финансовые законопроекты во многих странах — сначала в нижнюю палату.

Обсуждение законопроектасостоит из нескольких стадий, каждое обсуждение и голосование на пленарном заседании палаты (но не в комитете) называется чтением,работа над законопроектом в посто­янном комитете (комиссии) называетсякомитетской стадией. Со­держание процедуры чтения не во всех странах одинаково. Иногда бывает так, что первое чтение включает и общую дискуссию, и поста­тейное обсуждение (Германия), в других странах (Великобритания) — только оглашение заголовка проекта закона, в большинстве стран — обсуждение сути закона, его основных принципов, концепции.

Обычно предусмотрено три чтения, но иногда при принятии сроч­ных законопроектов, не вызывающих разногласий, число чтений со­кращается, они объединяются. Каждому чтению может предшествовать комитет­ская стадия — обсуждение в соответствующей постоянной комиссии, а после нее — доклад и содоклад на пленарном заседании парламент­ского меньшинства. В некоторых странах при обсуждении бюджета, особенно при существенных разногласиях с правительством, приме­няются четыре чтения. Четыре, а то и пять чтений возможны если за­кон возвращается из другой палаты непринятым, при условии, что палаты равноправны по отношению к законодательству и действует «правило челнока».

До первого чтения в некоторых странах возможен так называемый предварительный вопрос — краткое обсуждение целесообразности принятия закона по данному вопросу с выступлением автора проекта, одного выступления против проекта и выступления от имени прави­тельства. При отрицательном решении проект с дальнейшего обсуж­дения снимается.

В первом чтенииобсуждаются принципиальные положения про­екта, нередко по докладу соответствующей постоянной комиссии, куда поступает проект от председателя палаты. Иногда автор делает сообщение, за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование. При отрицательном решении проект снимается с пове­стки дня, при положительном — передается в постоянный комитет (комиссию), соответствующий профилю проекта, для доработки. Принятие законопроекта в первом чтении означает утверждение принципов, основной идеи законопроекта. Их уже нельзя изменять в последующих чтениях. В некоторых странах, однако, первое чтение имеет технический характер: оглашается заголовок проекта, и он пе­редается в профильный комитет.

Второе чтениепредусматривает доклад автора проекта (предста­вителя правительства, иного органа, депутата) и содоклад постоян­ной комиссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая ста­тья проекта, обсуждаются и голосуются поправки (часто председатель палаты суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их на голо­сование).

В странах англосаксонского права спикер, используя свои полномочия, нередко применяет прием «кенгуру» -- по своему выбо­ру ставит на голосование одни поправки, игнорируя и обобщая дру­гие. Для ограничения времени прений используется также прием «гильотина» — заранее назначается время прекращения прений на каждой стадии процедуры, и те, кто уже записался, но не получил сло­ва лишаются возможности выступить. Вопрос о прекращении дис­куссии (закрытии прений) по предложению любого депутата голосу­ется без обсуждения. В разных странах для выступления в нижней па­лате предоставляется от 10 до 40 минут (в Италии при принятии кон­ституционных законов до 60 минут). Нельзя выступать дважды, в ряде парламентов нельзя выступать, читая текст (нужно говорить свобод­но). В верхней палате регламент для выступлений, как правило, от­сутствует.

Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свобод­ное и фракционное. Свободное обсуждениепредполагает, что высту­пать может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту, не связан фракционной (партийной) дисциплиной. В США обсуждение часто носит именно такой характер, во многих других странах свободное обсуждение проводится только по специальному постановлению парламента (по требованию определенного числа де­путатов, хотя отнюдь не большинства). Обычно обсуждение бывает фракционным, когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполномоченное им лицо. При системе фракционного принуждения члены фракции обязаны выступать и голосовать по ре­шению партийного руководства.

В третьем чтенииобсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии возможны только редакционные поправки. После этого представители фракций могут выступать только с кратким заявлени­ем по мотивам голосования, объясняя свою позицию. Нередко третье чтение сразу следует за вторым без предварительного направления проекта в соответствующий постоянный комитет.

Принятие закона. Как уже отмечалось, оно осуществляется путем голосования на пленарном заседании и требует определенного боль­шинства.

Члены парламента голосуют разными способами: с помощью электронной системы (нажимая определенные кнопки на своем пульте), бюллетенями, поднятием руки, путем разделения (выхода в разные двери), аккламацией (возгласами), в ответственных случаях используется поименное голосование (в том числе иногда каждый выходит на трибуну и дает ответ). В некоторых странах возможно го­лосование по доверенности за отсутствующего депутата. Если нет возражений оппозиции, голосование не проводится, считается, что решение достигнуто путем консенсуса (Индонезия, Испания).

Поскольку законопроект становится законом, только если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах (при двухпалатном пар­ламенте), после принятия в одной палате он поступает в другую (не­редко, как отмечалось, законопроект обсуждается параллельно в обе­их палатах, но многие конституции требуют, чтобы он был принят сначала в нижней палате). Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты).То­гда возникает вопрос опреодолении разногласий палат.

При разногласиях палат применяется несколько способов их пре­одоления:

1.
правило «челнока»: проект переходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте (Италия, США);

2.
создание согласительной комиссии из равного числа предста­вителей обеих палат (Германия);

3.
созыв совместного заседания обеих палат с общим голосовани­ем (Индия). Так как нижняя палата почти всегда многочисленнее верхней, закон принимается в редакции нижней палаты.

Вето (veto — запрещаю) верхней палаты (если оно предусмотрено конституцией) может быть преодолено вторичным принятием закона нижней палатой, но в этом случае обычно требуется квалифициро­ванное большинство, как правило,²/₃голосов от общей численности палаты. В некоторых странах (например в Индии, Польше) достаточ­но простого большинства списочного состава палаты.

Особый порядок установлен для принятия поправок к конститу­ции, бюджетных и финансовых законов. Законопроект о бюджете вносится только исполнительной властью (президентом, правительством), поправки депутатов, предлагающие увеличение расходов, снижение доходов, в большинстве стран невоз­можны, сроки обсуждения проекта ограничены. По отношению к фи­нансовым законам верхняя палата обычно права вето не имеет. Как отмечалось, государственная казна — прерогатива нижней палаты, олицетворяющей народное представительство. Многие законы при­нимаются квалифицированным большинством голосов, хотя они и не являются конституционными. Обычно в год во многих зарубежных странах принимаются несколько сот законов. Далеко не все они име­ют одинаковое значение, многие посвящены частным вопросам (вне­сение поправок в ранее принятые законы) или являются в отличие от «публичных» «частными законами» (по индивидуальным вопросам в США).

Промульгация и издание закона.После принятия закона парламен­том наступает стадия промульгации закона главой государства. В точ­ном смысле этого слова промульгация — публичное объявление, но в конституционном праве она понимается шире. Промульгация вклю­чает несколько элементов. Это удостоверение закона и того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона, санкцио­нирование закона, распоряжение о его опубликовании и исполне­нии. Глава государства имеет право не подписать закон (право вето), и тогда он не вступает в силу. 0 способах преодоления вето главы госу­дарства — введения закона в действие без его подписи — будет ещё сказа­но.

Закон вступает в силу с момента опубликования, в указанный внем срок или в предусмотренный законодательством страны сроквступления законов в силу, например через 10 дней после опублико­вания. Если установлен такой общий срок, конкретный закон может изменить этот порядок, установив для данного закона свой срок. Сложные законы, затрагивающие широкий круг регулируемых отно­шений (например, гражданский кодекс, уголовный кодекс), обычно вступают в силу через несколько месяцев, что оговаривается в особых законах о введении кодексов в силу. Определенный срок всегда необ­ходим для того, чтобы население имело возможность ознакомиться с законом, затрагивающим его права и интересы.

Право вето относится обычно к закону в целом, если даже глава государства не согласен лишь с отдельными статьями. Только в отдельных случаях применяется «вы­борочное вето» (утверждение закона за исключением отдельных статей),

Специальные парламентские процедуры.Как уже говорилось, помимо принятия закона парламент обладает иными полномочиями, которые осуществляются в соответствии с особыми процедурами. Привыборахиназначенияхорганов государст­ва и должностных лиц право предложить кандидатуру (кандидатуры), например, на должность уполномоченного по правам человека имеют только органы или должностные лица, указанные в конституции. Если кандидатура не собирает необходимого большинства голосов, выдвигается новая кандидатура. Процедура повторного выдвижения той же кандидатуры применялась очень редко, в основном в постсо­циалистических государствах. В демократических странах с устойчи­выми традициями такая практика считается неприемлемой по мо­ральным соображениям.

Конституции многих стран предусматривают право парламентаделегировать законодательные полномочияисполнительной власти — правительству, главе государства, иногда министрам. Обычно такое делегирование осуществляется по решению большинства парламен­та, но иногда установлены более жесткие условия. Если это право предостав­лено правительству, его акты обычно оформляются как декреты-зако­ны президента. Как говорилось, существуют специальные формы парламентского контроля за выполнением условий делегирования полномочий.

Особые процедуры связаны сотрешением от должностипрези­дентаи некоторых других должностных лиц, когда парламент выпол­няет квазисудебные функции. Однако его решение распространяется только на смещение с должности, судить же отстраненных должност­ных лиц должен суд (Бразилия, США и др.). Иногда парламент только возбуждает обвинение, а рассмотрение дела по вопросу о преступле­ниях президента или министров осуществляет специально создавае­мый суд (Польша, Франция) или конституционный суд (Германия, Италия).

Парламент принимает индивидуальные и коллективныепетиции:просьбы, жалобы, заявления граждан и их объединений, касающиеся главным образом их прав. Постоянные комиссии докладывают о пе­тициях на пленарном заседании, некоторые петиции также могут быть рассмотрены на пленарном заседании.

Особые процедуры предусмотрены приратификациимеждуна­родных договоров: изучение в соответствующей комиссии, часто с привлечением других комиссий, дающих свои заключения по разным аспектам договора, сбор мнений и заключений министерств и ведомств. После этого парламент может ратифицировать договор сам или поручить это президенту — в зависимости от характера договора. При обсуждении проекта бюджета, конституции, некоторых важных законов парламент организует широкоеознакомление общественности,местных органов государства и самоуправления с проектом закона. Об особенностях процедур, связанных с вопросами депутатов, интерпелляциями, парламентскими слушаниями и т.д., говорилось выше.

Непарламентские формы осуществлениязаконодательной власти.Возможнынадпарламентские,«подпарламентские»ивнепарла­ментскиеформы осуществления законодательной власти.Надпарла­ментскиеформы связаны с созданием особого рода органов, вклю­чающих наряду с парламентом (он становится частью таких органов, нередко преобладающей по численности) высших должностных лиц, лиц, назначенных президентом, представителей государственной власти на местах, которые, по идее, должны выражать интересы мест­ного населения. Такие органы существуют в настоящее время в неко­торых странах Азии.

В последние десятилетия появились«подпарламентские»формы осуществления законодательной власти — издание при определен­ных условиях законов специальными «решающими» комиссиями или секциями парламента, которые создаются пропорционально числен­ности фракций парламента. Это — своеобразные мини-парламенты (Греция, Испания, Италия). Однако они могут принимать законы не по всем вопросам и при условии, что сколько-нибудь значительная часть членов парламента (обычно '/₁₀и более) не возражает против этого.

25. Правительство: место в системе государственных органов, порядок формирования, состав, структура, деятельность, нормативные акты.

Правительство - высший коллегиальный исполнительный орган государства. В разных странах П. может иметь различное название: Совет Министров (Франция, Италия, Польша), Кабинет Министров (Великобритания, Узбекистан), Государственный совет (КНР) и т.п. П. может быть беспартийным, однопартийным и коалиционным. Порядок формирования П. зависит от формы правления. В парламентарных странах оно формируется по поручению главы государства лидером партии (при коалиционном П. - одним из лидеров партий), располагающей большинством мест в однопалатном парламенте или в нижней палате двухпалатного парламента. В президентских республиках (в тех из них, где такой орган предусмотрен конституцией) П. формируется президентом, причем каждый из назначенных им членов П. в ряде стран (Беларусь, Казахстан, Узбекистан, Кыргызстан) должен быть утвержден парламентом. Члены П. (министры, министры без портфеля, государственные министры, государственные секретари и т.д.) руководят конкретными центральными ведомствами гос. управления, в парламентарных странах они обычно должны быть членами парламента, тогда как в президентских и, как пр., в полупрезидентских республиках действует принцип несовместимости министерского портфеля и депутатского мандата. В парламентарных государствах П. несет коллегиальную ответственность перед парламентом (в двухпалатном парламенте - перед нижней палатой). Это означает, что при утрате парламентского большинства (напр., при расколе правительственной коалиции), П. обязано либо уйти в отставку (что знаменует начало правительственного кризиса, заканчивающегося сформированием нового П. и получением им вотума доверия в парламенте), либо распустить парламент и назначить досрочные выборы. В федеративных государствах существует центральное (федеральное) П. и П. входящих в состав федерации гос. образований (штатов, провинций). П. может действовать либо в полном составе, либо глава П. создает более узкую коллегию (кабинет - в Великобритании, Индии и др. странах). П. может создавать из своего состава вспомогательные правительственные комитеты. Решения П. либо носят характер политических директив, либо оформляются в виде нормативных актов или законопроектов (обычно разрабатываются отд. министерствами), которые затем вносятся в парламент.

Правительство в зарубежных странах

В строгом понимании правительство - это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. административной) деятельностью в стране.
В его состав входят руководители министерств и центральных ведомств.
С точки зрения своего политического состава правительство бывает: однопартийным; коалиционных; беспартийным.
В зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами:
парламентским - право на формирование правительства в этих странах получает та политическая партия, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента ст