Учредительные документы Европейского Союза

Система учредительных документов "нового" Европейского Союза служит отражением концепции, которая была выдвинута президентом Франции Н. Саркози и получила поддержку остальных государств-членов организации.

Суть концепции заключается в предложении наделить Союз двумя основополагающими источниками:

- кратким, содержащим наиболее общие и фундаментальные принципы (mini-trait - "мини-договор"), и

- подробным, который детализировал бы статьи первого применительно к разным сферам компетенции и отдельным органам ЕС.

Краткий (базовый) учредительный документ в таком случае играл бы роль основного закона (конституции) ЕС, подробный служил бы актом о ее применении.

По настоянию ряда государств-членов, прежде всего, Великобритании, ссылки на "конституционный" характер базового договора было решено устранить. Поэтому первый, краткий учредительный документ ЕС сохранил свое прежнее, знакомое всем название - Договор о Европейском Союзе (55 статей). Второй, подробный документ, соответственно, был назван Договором о функционировании Европейского Союза (358 статей). Оба источника, вместе взятые, получили наименование "Договоры".

Как уже отмечалось в предисловии, "Договоры" de jure являются "старыми" документами в том смысле, что их подписание в первоначальной редакции состоялось в 90-е (Договор о Европейском Союзе 1992 г.) и 50-е (Договор о функционировании Европейского Союза 1957 г.) годы XX столетия. Лиссабонский договор 2007 г. "лишь" внес изменения и дополнения в их тексты. Однако масштаб этих поправок настолько велик, что de facto можно говорить о появлении новых по содержанию учредительных документов ЕС, а на их основе - "нового" Европейского Союза.

Место и дата подписания "Договоров", тем не менее, изменениям не подвергались. Отсюда Договор о Европейском Союзе будет и далее неофициально именоваться как "Маастрихтский договор 1992 г." (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.), а Договор о функционировании Европейского Союза, бывший Договор об учреждении Европейского сообщества - как "Римский договор 1957 г." (также в редакции Лиссабонского договора 2007 г.).

Разница в политической роли и предмете двух учредительных документов "нового" ЕС не отражается на их юридическом положении относительно друг друга, Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза имеют одинаковую (равную) юридическую силу и совместно выступают в качестве Договоров, на которых "основывается Союз" (статья 1 Договора о Европейском Союзе; статья 1 Договора о функционировании Европейского Союза). По своей юридической силе к "Договорам" приравнивается Хартия Европейского Союза об основных правах.

Подобно конституции в государстве, учредительные документы ЕС ("Договоры") и Хартия об основных правах занимают высшее место в иерархии источников права Европейского Союза как особой интеграционной правовой системы, общей для всех государств-членов и народов этой организации.

"Договоры" выступают в роли ядра этой системы, являются первичным правом ЕС. Также аналогично конституциям государств "Договоры" служат юридической основой для издания органами Европейского Союза многочисленных законодательных и иные правовых актов (вторичное, или производное право ЕС). В случае несоответствия актов вторичного права положениям "Договоров" подобные акты могут быть признаны недействительными Судом Европейского Союза, осуществляющим тем самым своеобразный "конституционный контроль" в рамках ЕС.

Учредительные документы Европейского Союза по форме и порядку принятия являются международными договорами, связывающими двадцать семь (в дальнейшем, возможно, больше) европейских стран - государств-членов ЕС. Процедура пересмотра Договоров отсюда тоже имеет договорный характер (ст. 48 Договора о Европейском Союзе). В то же время, в "новом" ЕС она несколько отходит от традиционных канонов международного права, отраженных в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и действовавших в "старом" Европейском Союзе.

Ранее государства-члены ЕС, по выражению Конституционного Суда ФРГ, выступали полными "владыками Договоров", то есть могли вносить в них с общего согласия любые изменения. Для этого государствам-членам, как правило, требовалось провести межправительственную конференцию, подписать по ее итогам ревизионный договор и обеспечить ратификацию последнего в соответствии со своими собственными конституционными процедурами.

Позиция в этих вопросах институтов ЕС, выражающих общий "европейский" интерес, имела лишь консультативное значение и никак не связывала руки государствам.

В "новом" Европейском Союзе ситуация несколько меняется. С одной стороны, каждое из государств-членов по-прежнему сохраняет за собой право вето на внесение поправок в учредительные документы. С другой стороны, аналогичное право по общему правилу (в рамках "обычной процедуры пересмотра") впервые может приобрести независимый от государств представительный институт ЕС - Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами Европейского Союза.

Указанная новелла связана с тем, что отныне для любых крупномасштабных изменений "Договоров" вводится дополнительный этап - созыв и проведение Конвента, состоящего из представителей не только национальных законодательных и исполнительных органов (парламентов и глав государств или правительств стран ЕС), но и аналогичных институтов Европейского Союза в целом (Европейского парламента и Комиссии).

В задачу Конвента входит изучение проектов пересмотра "Договоров" и подготовка по этому поводу рекомендации для межправительственной конференции государств-членов. Рекомендация конвента должна приниматься консенсусом, что предполагает согласие всех групп его членов, включая представителей Европарламента и Комиссии.

Конвент разрешается не созывать в случае, если масштаб планируемых изменений "Договоров" является незначительным. Но и в этом случае решение о несозыве Конвента должно получить предварительное одобрение Европейского парламента.

Кроме "обычной процедуры пересмотра" статья 48 Договора о Европейском Союзе предусматривает также "упрощенные процедуры пересмотра", которые носят по определению менее сложный и длительный характер (не требуют созыва Конвента, межправительственной конференции или ратификации во всех государствах-членах).

В зависимости от вида упрощенных процедур пересмотра участие Европарламента в них будет носить либо полноценный (с правом абсолютного вето), либо совещательный (консультативный) характер. Однако следует учитывать, что такие процедуры могут быть задействованы лишь в ограниченных пределах (изменение внутриполитической компетенции ЕС или совершенствование законодательных процедур ЕС в сторону дальнейшего сокращения права вето государств-членов и расширения прерогатив Европарламента).

Особенностью Европейского Союза, свойственной далеко не всем многонациональным государствам и международным организациям, является широкое многообразие официальных языков учредительных документов ("языков Договоров"). Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза подписаны в 23 языковых редакциях, которые охватывают государственные языки всех государств-членов ЕС (в некоторых странах они полностью или частично совпадают, например, в Германии и Австрии). То же самое относится к Хартии Европейского Союза об основных правах и к самому Лиссабонскому договору 2007 г.

Перечень "языков Договоров", которые также являются официальными языками институтов Союза и издаваемых ими правовых актов, содержится в статье 55 Договора о Европейском Союзе. Все перечисленные в этой статье языки имеют равный статус, то есть изданные на них документы наделены одинаковой юридической силой, являются равно аутентичными.

Кроме того, в "новом" Европейском Союзе впервые предусмотрена возможность подготовки официальных копий "Договоров" на языках национальных меньшинств, к которым могли бы быть отнесены, например, баскский, каталонский, галисийский в Испании, русский в странах Балтии. Подготовка таких копий должна проводиться по инициативе и силами заинтересованного государства-члена, и при условии, что язык национального меньшинства имеет официальный статус хотя бы на части его территории (параграф 2 статьи 55 Договора о Европейском Союзе).

Структура учредительных документов имеет комплексный, многоуровневый характер. Ее первичным элементом являются статьи.

Статьи, содержащие несколько нормативных положений, подразделяются на:

- параграфы, обозначаемые цифрами 1, 2, 3 и т.д. (например, параграф 1 статьи 31 Договора о Европейском Союзе);

- пункты, обозначаемые латинскими буквами а, b, с и т.д. (например, пункт "b" параграфа 2 статьи 107 Договора о функционировании Европейского Союза) *(58);

- подпункты, обозначаемые символами i, ii, iii и т.д. (например, подпункт "i" пункта "b" статьи 25 Договора о Европейском Союзе);

- тире, обозначаемые на тексте знаком "-" (например, четвертое тире параграфа 2 статьи 167 Договора о функционировании Европейского Союза).

- абзацы, не имеющие цифрового или иного обозначения (например, третий абзац статьи 1 Договора о Европейском Союзе).

Общей чертой "Договоров" является наличие у каждого из них собственной преамбулы. В преамбулах, с одной стороны, указаны государства и их уполномоченные представители, которые участвовали в подписании соответствующего документа. С другой стороны, преамбулы в торжественных формулировках называют причины и цели, ради которых заключен каждый из "Договоров" (так называемые "мотивировочные положения"). Следует отметить, что преамбулы учредительных документов почти не подвергались изменению Лиссабонским договором 2007 г.

Как уже указывалось выше, при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. распределение правовых основ Европейского Союза между двумя учредительными документами производилось исходя из стремления подготовить один краткий "мини-договор" и другой подробный, детализирующий предписания первого.

Эта логика в целом соблюдена в окончательных текстах Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза, вытекающих из Лиссабонского договора 2007 г. Однако от нее имеются некоторые отступления, которые будут упомянуты ниже при характеристике структуры каждого из "Договоров" в отдельности.