Реализация программно-целевого подхода в реформировании сферы ЖКХ. Принципы и порядок разработки федеральных целевых программ. ФЦП «Жилище»

Необходимость программно-целевого планирования обусловлена ростом и усложнением межотраслевых и межрегиональных связей, выходом производственных, экономических и социальных проблем за рамки отдельно взятой отрасли, региона. Программно-целевое планирование исключает односторонний подход к планированию. Программный разрез плана сочетает централизованное начало с самостоятельностью хозяйствующих субъектов, способствует совершенствованию межотраслевых и территориальных связей.

Перечень целевых программ формируется в соответствии с прогнозом социально-экономического развития страны, определяемыми приоритетами и в непосредственной связи с разработкой бюджета на очередной год.

Порядок разработки и реализации федеральных и межгосударственных (в которых участвует Россия) целевых программ утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594. Федеральные и межгосударственные программы разрабатываются федеральными органами управления, а региональные — орга­нами государственной власти субъектов РФ и местного само­управления. Законом о федеральном бюджете ежегодно устанав­ливается перечень целевых программ, предусмотренных к финансированию из бюджета РФ.

Основными принципами разработки федеральных целевых программ являются:

1. Реализация положений государственной стратегии устойчивого развития, приоритетного решения экономических, оборонных, научных, социальных и других важнейших задач.

2. Обеспечение координации и согласованности деятельности участников решения крупномасштабных федеральных, региональных, отраслевых проблем.

3. Участие в программе не только органов государственной власти и местного самоуправления, но и субъектов экономики, научных и общественных организаций.

4. Достижение конкретного конечного результата и получе­ние необходимого социально-экономического эффекта в период от одного до пяти лет.

5. Взаимная ответственность заказчиков и исполнителей программы.

Проекты программ разрабатываются в соответствующих министерствах и вносятся на рассмотрение в Правительство РФ. Оно может направить проект в экспертный совет при Правительстве РФ или отклонить. Утверждаются программы органами как законодательной, так и исполнительной власти в зависимости от их значимости.

Разработка программы включает стадии: отбор проблем; принятие решения о разработке; обоснование намечаемых мероприятий; экспертиза и оценка эффективности; утверждение (одобрение); контроль за ходом выполнения.

(1) Отбор проблем для решения на федеральном уровне осуществляется по следующим основным критериям:

• значимость для крупных структурных изменений и повышения эффективности экономики, отдельных ее отраслей и регионов, социальной сферы, обеспечение экологиче­ской безопасности;

• невозможность комплексного их решения в приемлемые сроки с использованием рыночного механизма и необхо­димость государственной поддержки;

• новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений;

• взаимоувязанность программных мероприятий.

При обосновании проблем для их решения руководствуются также приоритетами и целями социально-экономического развития, прогнозами общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов, результатами анализа экономического, социального и экологического состояния страны, внешнеполитическими условиями.

(2) Правительство РФ на основе прогнозов социально-экономического развития страны, приоритетов структурной политики и анализа представленных материалов принимает решение о подготовке соответствующей федеральной целевой программы, сроках и стоимости ее разработки и определяет государственного заказчика целевой программы.

(3) Ответственным за разработку и реализацию программы является государственный заказчик. Государственных заказчиков — координаторов федеральных целевых программ назначает Правительство РФ. Ими становятся соответствующие федеральные министерства и ведомства. Государственный заказчик подготавливает исходное задание на разработку программы, организует и управляет действиями разработчиков, осуществляет управление исполнителями программы после ее утверждения (одобрения), обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы.

Государственный заказчик путем конкурсного отбора осуществляет выбор исполнителей работ, услуг, поставщиков продук­ции по каждому программному мероприятию.

В процессе разработки целевой программы государственный заказчик:

а) согласовывает с основными исполнителями программы возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования. По мероприятиям, предусматривающим финансирование из бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников, подписываются соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы и ис­полнительными органами, предприятиями и организациями;

б) определяет и согласовывает с Министерством экономики, Министерством финансов РФ и другими заинтересованными министерствами и ведомствами Российской Федерации формы и размеры государственной поддержки целевой программы.

(4) Проекты федеральных программ направляются на экспертизу в Экспертный совет при Правительстве РФ или в другие организации. Главной задачей Экспертного совета является осуществление комплексной экспертизы крупных социально-экономических, научно-технических, инвестиционных программ и проектов, отраслевых и территориальных схем развития и размещения производительных сил, технико-экономических обоснований и бизнес-планов.

В процессе экспертизы анализируются возможные последствия реализации программы, оцениваются альтернативы, выявляются механизмы привлечения дополнительных внебюджетных средств. Экспертиза должна установить степень достаточности системы мер для эффективного решения задач. Основные критерии оценки федеральной целевой программы следующие:

• приоритетность и социально-экономическая неотложность решаемых проблем;

• необходимость осуществления технологической модернизации экономики и развития экспорта наукоемкой про­дукции;

• невозможность решения обозначенных проблем в прием­лемые сроки с использованием только рыночных механиз­мов и необходимость государственной поддержки их ре­шения;

• высокая эффективность и значимые социально-экономи­ческие и экологические последствия реализации;

• необходимость привлечения наряду с централизованными государственными финансовыми ресурсами других источ­ников.

ФЦП «Жилище».

Проблемы переходного периода требуют участия федерального центра как через совершенствование нормативно-правовой ба­зы в жилищной сфере и стимулирование проведения на местах ряда организационных мероприятий, так и через непосредствен­ное использование средств федерального бюджета для решения ряда основных задач.

Преобразования в жилищно-коммунальной сфере на современном этапе осуществляются в рамках реализации нового этапа Государственной целевой программы "Жилище", разработанной Министерством регионального развития России совместно с Росстроем

ФЦП «Жилище» является одним из инструментов реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

В нее входят подпрограммы, касающиеся модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, обеспечения земельных участков инфраструктурой для строительства жилья, обеспечения жильем молодых семей, выполнения обязательств по обеспечению жильем граждан, в отношении которых государство имеет социальные обязательства, а также развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов.

Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» рассчитан на 6 лет. Он включает подготовительный этап (2005 год), первый этап (2006–2007 гг.) и второй этап (2008–2010 гг.). На первом этапе (2006–2007 гг.) Президентом России определены четыре приоритета:

· Увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования.

· Повышение доступности жилья.

· Увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры.

· Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем установленных категорий граждан.

Общий бюджет приоритетного национального проекта на первом этапе (2006–2007 гг.) составляет 212,9 млрд руб., в том числе прямые расходы – 122,9 млрд руб. и государственные гарантии – 90 млрд руб. Большую часть этих денег составляют средства федерального бюджета – 86,1 млрд руб. прямых расходов и 60 млрд руб. госгарантий. Средства региональных и местных бюджетов составят 36,8 млрд руб. прямых расходов и 30 млрд госгарантий.

Какие задачи будет решать федеральный центр, а какие – региональные власти и местные органы самоуправления?

Задачами федерального центра являются:

· Управление реализацией национального проекта, координация работы всех его участников.

· Доработка необходимой законодательной базы.

· Финансирование за счет средств федерального бюджета обязательств по обеспечению жильем инвалидов, ветеранов и других категорий граждан.

· Оказание поддержки молодым семьям и молодым сельским специалистам в улучшении жилищных условий.

· Софинансирование мер по увеличению жилищного строительства и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.

Региональные власти будут заниматься:

· Разработкой региональных программ по формированию рынка доступного жилья и обеспечению комфортных условий проживания граждан.

· Административно-организационным обеспечением реализации программ

· Софинансированием федеральных подпрограмм.

Перед муниципалитетами стоят следующие задачи:

· Привлечение средств частных инвесторов в жилищно-коммунальную сферу и реформа управления жилищным фондом.

· Создание условий для увеличения объемов жилищного строительства.

· Предоставление социального жилья нуждающимся гражданам – очередникам.

Содержание федеральной целевой подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ». Цель программы реформирования. Направления реализации основных задач реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

Реализация Программы будет осуществляться по следующим направлениям: жилищно-коммунальное хозяйство; обеспечение доступности жилья; жилищное строительство; текущие обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. Основной целью Программы является комплексное реше­ние проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем.

Для достижения этой цели в рамках Программы должны быть решены следующие основные задачи:

в области жилищно-коммунального хозяйства —

обеспечение устойчивого и эффек­тивного функционирования и развития жилищно-коммунального комплекса РФ и адресной социальной поддержки населения, свя­занной с оплатой жилья и коммунальных услуг;

в области обеспе­чения доступности жилья —

развитие эффективного рынка жилья и финансовых механизмов, обеспечивающих доступность жилья для граждан с достаточной платежеспособностью, поддержка ма­лоимущих граждан в улучшении жилищных условий за счет средств местных бюджетов в пределах установленных социальных стандартов;

в области жилищного строительства —

обеспечение роста темпов жилищного строительства и реконструкции жилья, приведение его структуры и технических характеристик в соответ­ствие со спросом и потребностями населения, повышение качест­ва и эффективности жилищного строительства;

в части выполне­ния текущих обязательств государства —

обеспечение жильем в наиболее эффективной форме за счет средств федерального бюд­жета отдельных категорий граждан, определенных законодатель­ством России, в соответствии с объемом государственных обяза­тельств.

Для решения программных задач в области развития жилищно-коммунального хозяйства необходимо осуществить

- демонополизацию управления и содержания жилищного фонда,

- обеспечение равных конкурентных условий для всех субъектов хозяйствования при предоставлении жилищных услуг;

- формирование до конца 2003 г. устойчивых бездотационных механизмов финансирования содержания жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры при обеспечении социальной защиты населения с низкими доходами исходя из установленных единых стандартов субсидирования граждан (социальная норма площади жилья и нор­мативы потребления коммунальных услуг, предельно допустимая доля платежей населения от дохода) в зависимости от их матери­ального положения;

- усиление возможностей населения влиять на объем и качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг путем предоставления адресных жилищных субсидий непосредст­венно гражданам, нуждающимся в социальной поддержке;

- пре­кращение в 2003 г. перекрестного субсидирования тарифов на коммунальные услуги для различных групп потребителей;

- внедре­ние эффективных методов регулирования деятельности предпри­ятий коммунального комплекса — локальных естественных моно­полий;

- обеспечение прозрачности, последовательности и прогнозируемости процедур изменения тарифов;

- содействие становле­нию системы профессиональной подготовки управляющих недвижимостью;

- внедрение энергосберегающих технологий в жи­лищно-коммунальном хозяйстве;

- обеспечение инвестиционной привлекательности отрасли для частных капитальных вложений на основе совершенствования тарифного регулирования и эффек­тивного использования платежей за предоставляемые услуги, соз­дание условий для внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий;

- разработку нормативно-правовой базы для привлечения инвестиций, в том числе в форме концессий, на развитие объектов коммунальной инфраструктуры, а также привлечения кредитных ресурсов, в том числе внешних займов;

- решение проблемы накопленной дебиторской и кредиторской задолженности пред­приятий жилищно-коммунального хозяйства, создание механиз­мов, не допускающих ее возникновения в будущем.

Для решения поставленных задач в области обеспечения дос­тупности жилья необходимо осуществить

укрепление гарантий прав собственников жилья, а также прав покупателей жилья, совершенствование законодательства РФ с целью упорядочения прав членов семьи собственника жилого помещения;

изменение роли и содержания института социального найма государственного и муниципального жилья;

изменение жилищного законода­тельства с целью совершенствования механизмов защиты прав нанимателей и арендаторов на рынке жилья;

улучшение защиты прав потребителей услуг в жилищной сфере;

разработку нормативно-правовой базы, необходимой для развития системы долго­срочного ипотечного жилищного кредитования населения и рын­ка эмиссионных ипотечных ценных бумаг;

создание условий для долгосрочных жилищных накоплений граждан и установление государственного контроля за различными формами привлечения средств населения для финансирования строительства и приобре­тения жилья (строительно-сберегательные кассы, кредитные сою­зы, товарищества и другие организации, не имеющие лицензий кредитных организаций, но выполняющие их функции);

совершенствование функционирования системы административных органов и развитие частных профессиональных институтов по обслуживанию рынка недвижимости в жилищной сфере, совершенствование судебной системы.

Для реализации задач в области развития жилищного строительства необходимо осуществить:

- создание эффективных механизмов привлечения частных инвестиций в жилищное строительство;

- обеспечение потребности жилищного строительства в каче­ственных, экологически чистых, современных по дизайну видах продукции и материалов, отвечающих по номенклатуре платежеспособному спросу различных слоев населения на элитное жилье и на качественные жилые дома для граждан с невысокими дохо­дами;

- переход к современным эффективным и энергосберегаю­щим архитектурно-строительным системам;

- реформирование предприятий строительной индустрии, включая модернизацию предприятий крупнопанельного домостроения и домостроительных комбинатов;

- формирование последовательной налоговой политики, стимулирующей финансирование строительства жилья за счет кредитов банков и других кредитных организаций, но ис­ключающей предоставление необоснованных налоговых льгот и освобождений для отдельных участников рынка жилья (граждан, застройщиков, инвесторов, кредиторов и т.д.);

- создание правовых условий для снижения рисков коммерческих банков при кредито­вании строительства и реконструкции жилья;

- создание условий для формирования эффективных рынков земельных участков под застройку, рынков подрядных работ и стройматериалов;

- внедре­ние экономических. рычагов, обеспечивающих своевременность завершения и сдачи в эксплуатацию строящихся объектов, упро­щение процедур согласования новых строительных проектов и контроля за осуществлением строительства жилых домов;

- привле­чение инвесторов путем усиления правовых гарантий землепользования и застройки, переход от административного предоставле­ния участков к регулированию землепользования и застройки на принципах правового зонирования за счет установления градостроительных регламентов по видам и параметрам застройки;

- реализацию эффективной антимонопольной политики на рынках стройиндустрии, перепрофилирование или закрытие нерента­бельных производств с учетом социальных последствий;

- формирование системы мониторинга опасных природно-техногенных процессов и координации разработок в области защиты объектов жилищного строительства от этих процессов.

Для решения программных задач по выполнению текущих обязательств государства по обеспечению жильем отдельных кате­горий граждан планируется осуществить

- обеспечение жильем со­ответствующих категорий граждан, определенных законодательст­вом РФ или иными нормативными актами федерального уровня;

- совершенствование форм государственной поддержки населения в целях улучшения жилищных условий.

Мероприятия Программы выполняются поэтапно в 2002— 2010 гг. На первом этапе (2002—2004 гг.) будет осуществляться нормативно-правовое обеспечение мероприятий Программы по всем направлениям ее реализации; проведение организационных мероприятий по внедрению в практику субъектов Федерации ме­ханизмов повышения эффективности функционирования жилищной сферы; реализация подпрограмм, включенных в состав Программы. На втором этапе (2005—2010 гг.) намечается совер­шенствование и развитие созданной на первом этапе нормативно-правовой базы жилищной сферы с учетом итогов реализации Программы; широкомасштабное внедрение организационных и экономических механизмов реализации программных мероприя­тий по всем направлениям; продолжение реализации подпро­грамм и мероприятий Программы.

Перечень подпрограмм включает в себя

- Федеральную целевую программу «Государственные жилищные сертификаты»,

- подпрограммы «Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф»,

- «Свой дом»,

- «Обеспечение жильем граждан РФ, подлежащих отселению с комплекса Байконур»,

- «Переселение граждан РФ из ветхого и аварийного жилищного фонда»,

- «Обеспечение жильем беженцев и вынужден­ных переселенцев в РФ»,

- «Обеспечение жильем молодых семей»,

- «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ».

Программные мероприятия направлены на реализацию поставленных задач и подразделяются на меры по совершенствованию нормативно-правовой базы, организационные мероприятия, а также мероприятия по финансированию ее расходов за счет средств федерального бюджета. В качестве критериев решения поставленных задач будут использоваться целевые показатели и система индикаторов.