Правовое регулирование кадровой политики в государственной службе РФ

В демократическом государстве субъектами выработки и реализации кадровой политики становятся многие социально-правовые институты: государственные, общественные, хозяйственные и предпринимательские структуры, самостоятельно хозяйствующие субъекты, органы местного самоуправления и др. Под субъектом государственной кадровой политики (в организационно-управленческом плане) понимается носитель определенных законом полномочий, прав и ответственности в выработке и реализации государственной кадровой политики, активный участник кадровых процессов. Каждому субъекту соответствует свой объем функций и полномочий, ограниченный статусом данного субъекта и "границами" объекта управленческого регулирования (кадры аппарата государственного учреждения, хозяйственной или общественной структуры). В данном случае речь идет о функциях, правах, обязанностях органа власти, партии, хозяйственной структуры.

О субъекте можно говорить и в социологическом плане, когда речь идет о народе, социуме, человеке, здесь заложена теоретическая проработка вопроса о роли народа как первосубъекта государственной кадровой политики.

Социальной базой государственной службы являются в равной мере все слои российского общества. Кадровая политика государства не может опираться на отдельный класс или социальный слой. Это означает, что привлечение граждан к управлению делами общества и государства является одной из важнейших задач кадровой политики на государственной службе.

Государство должно создавать реальные возможности:

-равного доступа граждан к государственной службе;

-проявления каждым государственным служащим своих способностей, реализации своих интересов и личных планов на государственной службе;

-правовой и социально-экономической защищенности государственных служащих.

Однако в кадровой политике на государственной службе принцип равного доступа граждан к государственной службе сочетается с принципом соблюдения ограничений в условиях найма на государственную службу, установленных законом. Ограничения, предусмотренные самим законом, связаны в основном с тремя моментами, относящимися к личности претендента на государственную службу: возрастом, гражданством и состоянием здоровья.

Помимо требования соблюдения ограничений, установленных законом для государственных служащих, кадровая политика на государственной службе должна отвечать принципу уважения конституционных прав граждан, конфиденциальности вопросов их частной жизни. Данное требование предполагает четкую правовую регламентацию процедур принятия и реализации всех кадровых решений.

Главной гарантией государства по отношению к государственным служащим является обеспечение стабильности занятости. При этом кадровая политика исходит их тог, что замещение государственной должности государственным служащим должно основываться на соответствии его квалификации установленным требованиям, а стабильность занятости эффективна при наличии нормативно обеспеченной возможности продвижения.

Кроме того, стабильность занятости и нормативно обеспеченная возможность продвижения являются дополнительными факторами укрепления и повышения престижа государственной службы, актуальность которого связана с возрастающей конкуренцией негосударственного сектора.

Работа государственных служащих требует ознакомления со сведениями особой значимости и практически полного посвящения ей всей профессиональной жизни. В силу этого государственная служба должна приносить государственному служащему материальное и моральное удовлетворении, по крайней мере равное тому, которое могло бы быть получено им в другой сфере деятельности. При этом через денежное содержание государственной должности государство оплачивает не труд государственного служащего, а государственную функцию, делегированную на уровень конкретной должности. Денежное содержание государственной должности составляет постоянную составляющую денежного содержания государственного служащего и распределяется по принципу: "за равную функцию - равное денежное содержание". Переменная составляющая включает систему надбавок, дифференцированных по качеству исполнения должностных обязанностей.

С точки зрения регламентации вопросов денежного содержания государственных должностей кадровая политика ориентируется прежде всего на проблемы адресного применения различных форм, рычагов, инструментов управления кадрами с целью формирования у государственных служащих необходимых качеств.

Основными стимулами стабильности кадров государственных служащих в государственных органах являются:

-возможности самореализации личности на государственной службе;

-гарантии объективности служебного продвижения;

-достаточное денежное содержание и стабильно-бытовое обеспечение;

Кадровая политика должна гарантировать защиту государственной службы от карьеристов и бюрократов, случайных и недостойных людей, в том числе стремящихся получить доступ к власти ради самой власти, неустойчивых перед ее соблазнами, нечистых на руку людей, для которых выбор государственной службы диктуется исключительно соображениями престижа, свободного доступа к служебным привилегиям и повышенным гарантиям социальной защиты.

Проблемы разработки кадровой политики. Основной проблемой является недостаточная разработанность теории кадровой политики и неготовность практики к восприятию рекомендаций теории. Этим можно объяснить непринятие своевременно необходимых обществу решений или принятие недостаточно обоснованных. Это — следствие отсутствия механизма управления по реализации принятых решений и безответственности лиц, принимающих и не принимающих политические решения. Одним из объяснений такого состояния в теории и практике политического управленияявляется то, что на протяжении всей истории человечества правителям "не хотелось анализа и оценки простыми гражданами властных реалий, что приводило бы к осуждению очевидных злоупотреблений власти, незаслуженных благ и привилегий" .
В 90-е годы ХХ ст. ученые начали задумываться о причинах глубинных кризисов в социально-экономических сферах и связывать их с отсутствием научно обоснованной системы подготовки руководителей. В данном случае речь идет о специальной подготовке управленческой элиты. Анализ опыта обучения персоналауправления показывает, что эта подготовка требует формирования специальных преподавательских команд, использующих технологии диагностики, отбора и подготовки управленцев, владеющих технологиями развития способностей к управлению, и, в первую очередь, мышления, особенно стратегического. При этом подготовка управленцев должна быть органично вписана в систему подготовки профессионалов в обществе, а для этого необходимы соответствующая стратегия, кадровая политика со стороны государства. Следует подчеркнуть, что для подготовки этих специалистов не так важно их обучение, как развитие — не только стратегических способностей, но и духовно-нравственных качеств.
Проблемой в разработке и реализации кадровой политики, проводимой в интересах общества, является и доктринальный подход, используемый в современной политике. Историческая практика свидетельствует, что, если цель кадровой политики определяется идеологией правящей группировки сил в обществе, политизация средств ее реализации, как правило, неизбежна. Вместе с тем понятие "идеология" обозначает еще совокупность идей, суждений, без которых не существует ни одно общество. Идеология — это функция, средство формирования у человека понимания явлений окружающей действительности, существенно влияющее на его сознание и поведение. Плохо, когда идеология проводится в жизнь без побуждения человека к познанию реальности, осознанному самоопределению в этом мире, самостоятельному определению системы жизненных координат, а стандартизирует его, делает одинаковым. Кризис доктринального подхода углубляется из-за отсутствия необходимого методологического обеспечения практики разработки кадровой политики. Решение этой проблемы требует замены методологической основы разработки и реализации кадровой политики, а это вновь приводит к необходимости совершенствования системы подготовки лиц, принимающих политические решения, которые должны овладеть, в первую очередь, новым (методологическим) мышлением.
Смена методологического обеспечения позволит решить проблему манипулятивного воздействия на политиков (и политиков на массы), поскольку будут внесены элементы культуры рефлексивного мышления в мыследеятельность политиков, критериальная, ценностная система обоснования выбора варианта деятельности. Важность этого особенно проявляется при анализе практики политической деятельности, когда оказывается, что управляет не тот, кому это функционально положено по закону, положению, не тот, у кого выше должность, а тот, у кого выше уровень рефлексивного анализа.

Предмет кадровой политики на государственной службе составляют разнообразные меры, направленные на развитие кадрового потенциала государственных служащих. Эти меры включают:

-формирование требований и необходимых качеств государственных служащих для выполнения служебных обязанностей;

-создание необходимых условий для государственно-служебной деятельности;

-контроль за деятельностью государственных служащих и обеспечение на этой основе установленных результатов служебной деятельности.

Перечисленными мерами охватываются все категории государственных служащих всех органов государственной власти РФ, замещающие государственные должности государственной службы РФ, а именно:

-законодательной (представительной) власти: аппаратов палат Федерального Собрания РФ, аппаратов органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ;

-исполнительной власти: аппарата Правительства РФ, центральных аппаратов федеральных министерств, ведомств и их территориальных подразделений, аппаратов органов исполнительной власти субъектов РФ;

-судебной власти: аппаратов Конституционного, Высшего Арбитражного, Верховного судов РФ, аппаратов федеральных судов в субъектах РФ.

Органы местного самоуправления не входят в структуру государственной власти РФ. Кадровая политика в отношении работников органов судебной ветви власти, работников органов государственной власти, деятельность по обеспечению исполнения полномочий которых относится к особым видам государственной службы (дипломатической, военной и т.д.), является отдельным предметом регулирования.

Субъекты кадровой политики. Отличительной особенностью кадровой политике на государственной службе является ее многосубъектность. Каждому субъекту соответствует свой объем полномочий, ограниченный статусом, назначением, "границами" объекта регулирования. В своих действиях субъекты относительно самостоятельны и независимы. Отсутствие жесткой "вертикали" подчинения в структуре субъектов кадровой политики не означает отказа от единства общих методологических подходов решения кадровых вопросов.

Федеральное Собрание Российской Федерации придает кадровой политике на государственной службе легитимный характер, законодательно закрепляет ее принципы, контролирует их осуществление и практически реализует ее требования в аппаратах Государственной Думы и Совета Федерации (через руководство аппаратов и кадровые службы).

Президент Российской Федерации определяет цели и основные направления государственной кадровой политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в работе с кадрами, осуществляет назначение и вносит на рассмотрение и утверждение Федерального Собрания РФ предложение по кандидатурам на замещение государственных должностей РФ, присваивает квалификационные разряды действительных государственных советников РФ и государственных советников РФ.

Правительство Российской Федерации отвечает за реализацию единой кадровой политики на федеральной государственной службе в исполнительной власти: в аппарате Правительства РФ, центральном аппарате федеральных министерств, ведомств и аппаратах их территориальных подразделений, аппаратах органов исполнительной власти субъектов РФ через соответствующие подразделения государственной службы и кадров в перечисленных аппаратах (включая Департамент государственной службы аппарата Правительства РФ).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации проводят самостоятельную кадровую политику в рамках государственной службы субъекта РФ, за исключением предметов совместного ведения субъекта РФ и Российской Федерации (через внутренние подразделения государственной службы и кадров).

Органы судебной власти обеспечивают соблюдение законности в процессе реализации кадровой политики на государственной службе и через собственные кадровые службы осуществляют реализацию требований этой политики в подчиненных аппаратах.

Под кадровой ситуацией на государственной службе имеется в виду совокупность реальных обстоятельств, характеризующих состояние наличного кадрового состава государственных служащих и определяющих приоритеты государственной кадровой политики.

2.3Проблемы кадровой политики

Функционирование государственной службы как социального института и профессиональной деятельности привлекает пристальное внимание ученых-юристов, управленцев, социологов, психологов и др. Вызвано это, по меньшей мере, двумя обстоятельствами. Во-первых, государственная служба современной России еще проходит этап своего становления. А это требует осмысления пройденного опыта, его анализа и определения перспектив. Во-вторых, начало стабилизации социально-политической и экономической жизни России актуализирует проблему эффективности государственного и муниципального управления страны, ибо сегодня именно оно является гарантом стабилизации и дальнейшего поступательного развития всех сфер жизнедеятельности общества.
Система государственного управления российским обществом за ушедший век подвергалась многократным и достаточно радикальным преобразованиям, что привело к целому ряду негативных последствий. Ученые и политики, занимающиеся проблемами становления Российской государственности, выделяют черты, характеризующие отрицательное состояние государственной службы.
Так, Д.М. Овсянко и А.И. Турчинов в разное время и в разных источниках привели достаточное количество характеристик, помогающих обрисовать кадрово-нормативный образ сегодняшней госслужбы. Их мнения сходятся в том, что для российской государственной службы характерной чертой является заторможенность процесса развития правовой базы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. А это влечет за собой правовую и кадровую автаркизацию и, кроме того, недостаточность и несистемность нормативно-правового регулирования вопросов работы с кадрами и кадровой работы государственных органов. Существование указанных недостатков также обусловлено и отсутствием единой государственной политики в области работы с кадрами, что опять же влечет за собой отсутствие единой нормативно-правовой базы для реализации кадровых технологий, стабильности кадрового состава, его социальной защищенности, блокирующих механизмов для кадрового волюнтаризма и правового нигилизма. Слабая научно-методологическая обеспеченность, недостаточное использование информационных технологий в управлении государственной службой РФ влечет за собой недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении органов, занятых вопросами государственной службы.
Одной из причин, тормозящих становление и развитие института госслужбы, является низкая эффективность, а во многом нефункциональность существующей системы управления государственной службой, в том числе и органов, призванных развивать и совершенствовать систему государственной службы. В частности Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, который согласно законодательству должен координировать деятельность по реализации задач, касающихся функционирования государственной службы, последний раз созывался в период руководства Б.Н. Ельцина. Поэтому сегодня мы можем наблюдать немалое количество необоснованных структурных преобразований в сфере госслужбы, характеризующихся разбуханием управленческого аппарата, возникновением дублирующих и даже противоречивых структур.