ВОПРОС 1 Местное самоуправление как форма реализации суверенитета народа и разновидность основных прав граждан: понятие, сущность

Местное (муниципальное) самоуправление – одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в Российской Федерации, одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Принципиально важно, что в данном определении речь идет о населении не как о неопределенной совокупности граждан, а как о гражданах, имеющих общие интересы. Это интересы, обусловленные совместным проживанием в определенной местности (муниципальном образовании). Наличие этих интересов дает основание для квалификации этого населения как местного сообщества. В соответствии со статьёй 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществятся путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления; посредством выборных и других органов местного самоуправления.

Понятие «местное самоуправление» включает в себя комплексное и многообразное представление об организации жизнедеятельности общества и государства, которое естественно предполагает различные подходы к его толкованию. Обычнопод местным самоуправлением понимается конституционно закреплённая организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.Следовательно, местное самоуправление является:

а) основой конституционного строя страны;

б) правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

в) формой народовластия.[58]

Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение, прежде всего, в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Местное самоуправление признаётся и гарантируется в ст. 3(п.2), 12, 130-133 и др. Конституции Российской Федерации[59] (далее Конституция РФ), а в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[60] (далее Закон о принципах организации мсу, Закон) прямо указывается: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. Закон о принципах организации мсу определяет предметы ведения местного самоуправления, затем разграничивает полномочия органов государственной власти РФ (ст.4) и органов государственной власти субъектов РФ (ст.5) в области местного самоуправления.

Статьи 32 (п.2) и 130 Конституции РФ определяют местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения путём формирование органов местного самоуправления и через прямое участие (референдумы, выборы и другие формы волеизъявления) граждан в интересах всего населения. Российское законодательство признаёт основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских поселений. Закон закрепил: «Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления».

Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина РФ на осуществление местного самоуправления. Это право закреплено в ст. 3 Закона о принципах организации мсу и пункте 1 ст. 16 Устава Вологодской области (далее Устав ВО)[61]. Согласно данной статье закона граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления и др.

Право населения на осуществление местного самоуправления предполагает также и другие формы его реализации. Это, прежде всего, территориальное общественное самоуправление, под которым закон понимает самоорганизацию граждан по месту жительства на части территории муниципального образования (это может быть и территория поселения, не являющегося муниципальным образованием, и территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.

И, наконец, согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (т.е. путём референдумов, выборов); б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в статье 1 Закона о принципах организации мсу: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Хотя законодатель констатирует тот факт, что местное самоуправление автономно не только в решении вопросов местного значения, но и в несении ответственности за свои действия, следует отметить, что местное самоуправление не является замкнутым для государства образованием, как бы «государством в государстве». В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль за их реализацией, а также осуществлять контроль за соответствием Конституции, законодательству России, субъектов РФ действий местного самоуправления и их органов при решении ими различных вопросов местного значения. Однако Закон о принципах организации мсу запрещает осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Значит, местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, так как местное самоуправление - это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа.[62] Следовательно, муниципальная власть и власть государственная - это две формы власти народа.

Итак, местное самоуправление как форма народовластия имеет следующие основные признаки:

1) местное самоуправление имеет особый субъект: население муниципального образования;

2) местное самоуправление - особая форма демократического механизма управления обществом и государством;

3) местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения;

4) местное самоуправление имеет особую форму организации и осуществления власти: самостоятельность;

5) местное самоуправление осуществляет свою деятельность под собственную ответственность.

С точки зрения Конституции РФ, право граждан на местное самоуправление можно рассматривать как интегральное право, объединяющее в себе права и свободы граждан:

Ø участвовать в управлении делами государства непосредственно через участие в местных референдумах, а также не принимать в них участия;

Ø избирать в органы местного самоуправления, а также не участвовать в муниципальных выборах;

Ø быть избранным в органы местного самоуправления, а также отказаться от исполнения полномочий выборного лица;

Ø иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения с муниципальной службы;

Ø обращаться в органы местного самоуправления и получать ответ по существу своего заявления.

Перечисленные права не следуют буквально за нормами Конституции РФ, но также базируются на положениях Конституции РФ.

Народ РФ, согласно ст. 3 Конституции РФ, является единственным источником власти в России. В РФ местное самоуправление как форма власти народа:

1) обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, являющихся частью круга вопросов, подлежащих решению публичной властью;

2) принимает решения, обязательные для всех субъектов правоотношений, находящихся на подвластной территории (в соответствующем муниципальном образовании), - физических и юридических лиц, учреждений, независимо от форм собственности, органов государственной власти и местного самоуправления;

3) обладает механизмами государственного (осуществляемого от имени народа РФ) принуждения к признанию своей власти, в том числе в формах:

§ законодательного установления обязательности исполнения решений, принятых населением на местных референдумах, и решений органов местного самоуправления;

§ возможности обращения к судебной защите законных прав и интересов местного самоуправления.

Организационные формы местного самоуправления выбираются населением каждого муниципального образования самостоятельно, что следует из нормы ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ, установившей, что "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно".

Проблема осуществления властных полномочий по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения смыкается с проблемой осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Конституция РФ установила, что права и свободы человека и гражданина "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".

В отношении местного самоуправления эта норма является не столько дополнительным требованием, сколько выражением сути этой формы народовластия. Не случайно Европейская хартия местного самоуправления[63] (далее Хартия) говорит о местном самоуправлении как о власти, максимально возможно приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе: права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права вполне можно рассматривать как показатель уровня развития демократии в государстве.[64]

Рассматривая проблему соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления, следует отметить, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены Конституцией к ведению РФ (ст. 71), а защита прав и свобод человека и гражданина - к совместному ведению РФ и субъектов РФ (ст. 72).

Таким образом, исходя из конституционных требований соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления является обязательным, а муниципальные правовые акты не могут вторгаться в сферы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Местное самоуправление - власть подзаконная, и на обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции РФ и законов прямо указывает ст. 15 Конституции РФ.

Формы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц не отличаются от форм, обеспечивающих законность деятельности органов государственной власти и государственных служащих. Это выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать устав муниципального образования и т.д.

Целью осуществления местного самоуправления является решение вопросов местного значения - вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования. Данная цель требует работы органов местного самоуправления в постоянном контакте с жителями, требует широкого информирования населения о деятельности муниципальных властей.

Таким образом, местное (муниципальное) самоуправление – одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина РФ на осуществление местного самоуправления.

Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления и др.

Право населения на осуществление местного самоуправления предполагает также и другие формы его реализации, например территориальное общественное самоуправление.