История становления и развития прокуратуры в Российской Федерации

История становления, развития, порядок формирования и конституционный статус прокуратуры в Российской Федерации

История становления и развития прокуратуры в Российской Федерации

Прародителем слов «прокуратура» и «прокурор» является латинский термин «procure», который в переводе на русский язык обозначает слова «заботиться» и надзирать». Иначе говоря, под ним понимается попечение, заведывание, управление, ухаживание.[1]

История российской прокуратуры, как принято считать, восходит к началу XVIII века, во времена правления императора Петра I. Первоначально им была учреждена фискальная служба, признаваемая всеми исследователями прообразом прокуратуры, указами:

1. От 2 марта 1711 года «Сенату о его деятельности по отбытии царя из Петербурга»;

2. От 5 марта 1711 года «Правительствующему Сенату о местах сенаторов, о решении дел в Сенате, о подписывании протоколов, о выборе обер-фискала и его должности»;

3. От 17 марта 1714 года «О фискалах и о их должности и действии»

Эта служба содержалась по принципу «кормления», суть которого заключалась в том, что фискалы не имели жалованья, а средства на жизнь получали из штрафов, взыскиваемых по их доносам с виновных, а обстановка, в которой они осуществляли свои должностные полномочия, отнюдь не способствовала соблюдению ими законности. По этим причинам «эта служба не пользовалась популярностью в обществе и слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. Более того, она не была способна предупреждать нарушения законов».

В этих условиях Пётр Iсделал ещё один – уже новаторский шаг, издав в 1722 году три императорских указа, возвестивших о рождении нового органа государственной власти – российской прокуратуры – с широкими полномочиями надзорного характера, необходимыми для реализации его широкомасштабных реформ и противостояния «вельможным чинам и сиятельствам в пресечении их безнаказанного своевольства». Это указы:

от 12 января «Сенату о реорганизации Сената и Государственных Коллегий», с изданием которого связывают день рождения органов российской прокуратуры;

от 18 января «об установлении должности прокуроров и надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей», возложивших на прокуроров надзор за законностью в судопроизводстве;

от 27 января «Должность генерала прокурора», действовавший до подписания Петром I 27 апреля того же года новой его редакции, признанной венцом законодательной мысли по установлению должностных обязанностей и полномочий генерал-прокурора, который при осуществлении надзора становился над Сенатом и подчинялся Императору.[2]

Характеризуя сущность петровской прокуратуры, русский государственный деятель, министр юстиции и генерал-прокурор Российской империи Н. В. Муравьёв в свое время писал: «органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении, постановлении и направлении». При этом он отмечал, что основным средством надзора являлось принесение протеста в нарушивший или вышестоящий орган.

Уже при Петре I прокуратура не только занималась общим надзором, но и была ответственна за охраняемые законами гражданские права.

Таким образом, петровская прокуратура обладала более широким спектром полномочий, чем прокуратура отдельных европейских государств. От французской прокуратуры она унаследовала надзор за деятельностью того органа, к которому была приставлена (французская – к судебным, российская – к административным), от шведских омбудсменов переняла защиту гражданских прав, а от немецких фискалов – пополнение казны (надзор за налоговыми сборами, подрядами и откупами, проводимыми фискалами).

Устанавливался следующий алгоритм действий прокурора: при выявлении нарушения сначала следовало устное обращение к объекту надзора, а затем – письменный протест ему. Адресат в случае своего несогласия информировал вышестоящий орган или должностное лицо по инстанции, а прокурор докладывал своему начальству. Причём, протест приостанавливал действие опротестованного акта.

Уголовным преследованием прокурор не занимался. «…Сей чинъ – яко око наше и стряпчей о делахъ государственныхъ, того ради надлежитъ верно поступать, ибо перво на нём взыскано будетъ»[3] – так отзывался Пётр I о прокурорах.

После Петра I прокуратура развивалась по кривой, то теряя свои функции и роль, то вновь возвращая их себе в зависимости от потребностей монархов.

После смерти Петра I судьба прокуратуры складывалась непросто. Ее роль порой умалялась и даже сводилась на нет. В отдельные годы должность генерал-прокурора оставалась незаметной, а прокуратура практически упразднялась.

По восшествию на престол Екатерины I Генерал-прокурор П. И. Ягужинский представил императрице записку о состоянии России, в которой предложил ряд мер по усовершенствованию управления. В частности, речь шла об уменьшении сборов подушных денег. Он также предлагал учредить особую комиссию для ревизии счетов о взыскании государственных доходов и т.д.

В 1726 г. Екатериной I был издан указ «О должности Сената», который, в частности, касается положения Генерал-прокурора и обер-прокурора. В соответствии с этим документом генерал-прокурор и Обер-прокурор должны были быть в Сенате; в их дирекции должна быть сенатская канцелярия; и они должны представлять те дела в Сенате, которые не могут решить в штатских коллегиях.

Юридически должность Генерал-прокурора после смерти Петра Iне была ликвидирована, но она исчезла фактически в Сенате с учреждением 8 февраля 1726 г. Верховного тайного совета.

С воцарением императрицы Анны Иоанновны был восстановлен в полном объёме Сенат, и указом от 2 сентября 1740 г. при Сенате вновь были учреждены должности Генерал-прокурора и Обер-прокурора. Также прокуроры были определены в коллегиях и других судебных местах.[4]

Необходимо особо подчеркнуть, что с 1740 г. централизация власти вновь сосредотачивается в одних руках – Генерал-прокурора. Одной из его первых мер было восстановление в Москве бывшего Сибирского приказа, которому непосредственно подчинялись все воеводы, а сам приказ был отдан в ведение Сената под дирекцию Генерал-прокурора. Коллегии были подчинены непосредственному контролю со стороны Сената и Генерал-прокурора.

Необходимо отметить, что несмотря на все законодательные колебания, прокурорский надзор в первые пол века своего существования представлял общие типические черты системы, созданной при Петре I, исходя из реальных государственных интересов России начала XVIII в. Он существовал по следующей схеме:

- институт Генерал-прокурора, состоящий из Генерал-прокурора и Обер-прокурора, назначаемых именным указом императора;

- прокуратура являлась связующим звеном между централизованными органами управления (императорской властью и Сенатом);

- ответственность была распределена двояко (на коллежском и губернских уровнях), сливаясь с компетенцией фискалов;

- сущность прокурорской деятельности заключалась в широком осуществлении надзорного и контрольного начала и в правовой регламентации процессуальной сущности законов (данная функция выражалась в таких формах, как надзор, протест, протест и доклад высшему органу надзора или установлению).

Производство по надзору в принудительной форме имело специальный технический термин «инстенгновать». Предметом наблюдения прокуроров были присутственные места, должностные лица, а также быстрое движение и правильное решение дел. Прокурорам всех рангов предписывалось «смотреть накрепко, чтобы или другое установление свою должность хранило во всех делах истинно, ревностно без потери времени по указам и регламентации отправляло и чтобы оно при этом в свое звание праведно поступало и, наконец, осуществлялась их реализация».[5] Для достижения этой сложной цели прокуроры должны были лично присутствовать во всех судебных заседаниях и имели право сами требовать исполнения распоряжения. Участие прокурора в сенатском делопроизводстве было особенно деятельно и важно. Так, Генерал-прокурор созывал по своему усмотрению общие и сенатские собрания. При этом, он контролировал соблюдение в точности установленного порядка и долга службы. Если в законах обнаруживался пробел, неполнота, то прокурор отдавал распоряжения о его исправлении.

Прокурорский надзор в период царствования Екатерины IIможно разделить на два периода – до принятия учреждения о губерниях и после.

Необходимо отметить, что прокурорский надзор при Екатерине II развивался под влиянием новых правительственных взглядов, в этот период четко обозначаются и постепенно развиваются два уровня деятельности прокуратуры – высший и центральный в лице Генерал-прокурора и местный губернский, который в скорее поглотит надзор «коллежский», а затем и сами коллегии, которые после принятия учреждения по управлению губерний фактически переносятся в провинции.

Таким образом, устанавливалась тесная связь между высшей и низшей прокуратурой. Генерал-прокурор остаётся, как и прежде, во главе всей прокуратуры, но этим его компетенция и полномочия не ограничивались6 эта должность приобретает огромное государственное и политическое значение в целом. В ведении Генерал-прокурора находились многие дела высшего управления. Следует отметить, что эта тенденция определяет формирование министерств.[6]

Необходимо подчеркнуть, что Генерал-прокурор постепенно превращался как бы в первого министра и в отношении прокурорского надзора осуществлял только сравнительно небольшую часть своих обязанностей.

Значение должности и личности Генерал-прокурора постоянно возрастало. Сфера деятельности его расширялась включением в неё всё новых и новых обязанностей и дел. Так, к концу царствования Екатерины II Генерал-прокурор стоял во главе всей внутренней администрации и управлял разнообразными отраслями (финансы, традиционные функции правового характера).

Само возвышение этой должности должно было привести к её превращению в должность министра.

Наиболее полную регламентацию местный прокурорский надзор получил с введением в действие специального закона – «Учреждения для управления губерний» от 7 ноября 1775 г.

Согласно закону, во главе управления стоял непосредственный представитель императора, наместник или Генерал-прокурор, в его подчинении находился правитель губернии или губернатор, при них главный коллегиальный орган местной администрации – наместник или губернское правление, и была создана сложная система палат, судов, магистратов и расправ. При всех установлениях был образован многочисленный прокурорский надзор из 12 лиц (4 прокурора и 8 стряпчих) в губернии и по одному в округе. Единицу надзора в губернии образует группа из трёх лиц: прокурор и при нём два стряпчих (один казённый, другой – уголовных дел). Чины главной прокурорской группы носят названия губернских, в уезде действует уездный стряпчий.

Никакого формального, образовательного или иного ценза для занятия должностей не было, к личному составу служащих предъявлялись лишь общие нравственные требования идеального характера.

В порядке назначения на прокурорские должности действовал принцип зависимости прокурорской власти от губернской (назначение прокуроров по согласованию с губернскими начальствами). Во главе всей прокуратуры в губернии стоял губернский прокурор; он находился в непосредственном контакте с Генерал-прокурором, получал от него предписания (ордера) и инструкции, имел право доклада в пределах своей компетенции.

В свою очередь, губернскому прокурору подчинялись все прокуроры и стряпчие в губернии. Главной целью деятельности прокуроров и стряпчих являлась охрана закона и представление его интересов в правительственных установлениях. В целом деятельность прокуратуры можно определить следующими основными функциями: предупреждение нарушений закона, действие по пресечению нарушений, ведение судебных дел в целях наказания виновных.

Дальнейшая деятельность Екатерины II в сфере укрепления прокурорского надзора была направлена на фактическую поддержку Генерал-прокурора и всей прокуратуры в целом. При Екатерине II окончательно сложились предпосылки превращения Генерал-прокурора в министра юстиции, определялось в нём личностное министерское начало, что и произошло в начале XIX в. при Александре I.

В начале XIX в. в России на смену коллегиям пришли министерства. В результате реформы была преобразована и юридически оформлена должность Генерал-прокурора в должность Министра юстиции. Манифест от 8 сентября 1802 г. не регламентировал должность Министра юстиции, определив, что Генерал-прокурор (Министр юстиции) должен до принятия нового уложения руководствоваться инструкцией «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г.

В манифесте была регламентирована деятельность прокуратуры в Сенате. Главная задача Генерал-прокурора и Обер-прокурора в Сенате состояла в необходимости достигать единогласия при решении дел, а в случае несогласия сенаторов с позицией прокуратуры представлять дело на высочайшее разрешение, подробно аргументировав свою позицию. Одной из важных задач, стоявших перед первым Министром юстиции, которым был Г. Р. Державин (1802-1803 гг.), была попытка регламентирования деятельности прокуратуры отдельными инструкциями с учётом её функций.

Г. Р. Державиным были сформулированы семь основных принципов деятельности губернской прокуратуры:

1. «О всяком определении или положении присутственного места, несогласном с законами, или относящимся к вреду службы, а паче к ущербу интереса Императорского Величества или к отягощению народному, губернский прокурор обязан, на останавливая исполнения, с приличием сообщить губернскому правлению и одновременно донести своему Министру».

2. «Если прокурор встретит сомнение в законности и законе, определения или распоряжение присутственного места, которые последуют по предписанию какого-либо другого министра, то никакое напоминание или представление присутственному месту не будет уже прилично, то прокурор доводит об этом до сведения Министра юстиции немедленно, с первой почтой, особенно если дело требует немедленного исправления».

3. «О случаях, в которых за состоявшимися исполнением, уже невозможно отвратить беспорядок, вред или убыток для пресечения или недопущения таковых впредь, прокурор представляет Министру юстиции по третям года».

4. «Сверх ведомостей, представляемых прокурорами Генерал-прокурору (о делах и перечневую, о колодниках) они должны ежемесячно представлять ему же, как Министру юстиции, подробные ведомости по делам следственным и уголовным».

5. «По производству уголовных дел прокуроры наблюдают, с одной стороны, чтобы не происходило где, кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода на обвинения невиновности, а с другой упущения и послабления преступления».

6. «По делам гражданских, прокуроры должны смотреть бдительно за сохранением формы или порядка судопроизводства и, в особенности, за соблюдением «подсудности власти, нарушением которых обычно дела запутываются и продолжаются».

7. «Прокурорам рекомендуется заниматься исполнением «к существенной относящегося и как в донесениях Министру, так и в отношениях с присутственными местами всю не столь нужную переписку оставить и от излишней возможно уклоняться, ввиду того, что таковая переписка более служит к наполнению ненужными бумагами архива».[7]

Необходимо отметить, что к началу XIX в. Сенатская и губернская прокуратуры оформились в единую прокурорскую систему в форме Министерства юстиции и прокуратуры на местах, которая требовала чёткой правовой регламентации. Дальнейшее развитие законодательного регулирования деятельности прокуратуры произошло при кодификации всей системы русского права с Своде законов Российской Империи 1832 г. и его последующих редакциях.

Нормативный материал, регламентирующий прокурорский надзор в Своде, не представлял единой системы, а был разбросан по разным его частям. Учреждение прокурорского надзора на основании Свода Законов можно разделить на три основные степени или уровня:

- генерал-прокурорский надзор в лице Министерства юстиции, со званием которого соединяется и звание Генерал-прокурора и при нём товарища министра, со вспомогательными обязанностями и обоими званиями;

- обер-прокурорский надзор, осуществляемый Обер-прокурорами при общих собраниях и департаментах Сената;

- местный надзор губернского прокурора в каждой губернии и при нём двух губернских стряпчих и уездного стряпчего в каждом уезде.

Генерал-прокурорские обязанности Министра юстиции при Сенате заключалась в судебном надзоре и общем руководстве прокуратурой. Сохраняя право присутствовать в Сенате, Генерал-прокурор исполнял эти обязанности через министра и обер-прокуроров.

Необходимо отметить, что, действуя в Сенате непосредственно или через обер-прокуроров, Министерство юстиции получало возможность осуществлять местный надзор не только через губернских прокуроров, но и непосредственно через генерал-прокуроров. Также генерал-прокурор осуществлял административный надзор, если он входил в круг интересов первого департамента Сената.

Говоря о прокурорском надзоре на местах, необходимо подчеркнуть, что важной частью местного управления по своду законов было совместное осуществление трёх форм надзора за присутственными местами и их деятельностью. Во-первых, это высший надзор в Сенате, во-вторых, общий местный надзор губернского начальства и, в третьих, ближний надзор прокуроров и стряпчих. «Для ближайшего надзора за производством в местах губернских состоит в каждой губернии Губернский прокурор и при нём Губернские стряпчие, один для казённых, другой для уголовных дел». Обязанности прокуроров и стряпчих Свод определил понятием ближайшего надзора за производством или порядком производства дел в губернских и уездных присутственных местах.

Предметы ведения общего надзора разделены в Своде на следующие три части: охранение общего благоустройства в губернии; надзор по казённым делам; надзор по суду и расправе.

Эти положения по делам можно определить, как надзор за соблюдением и исполнением закона во всевозможных проявлениях и видах. Круг такого надзора охватывает собой все стороны местного управления в широком смысле и совпадает с кругом деятельности всех губернских и уездных присутственных мест. Из многочисленных примеров общего надзора можно назвать несколько наиболее важных: охранение законного порядка; пресечение злоупотреблений; повсеместное охранение интересов и выгод казны, содействие к пресечению чрезмерных расходов; надзор за законностью судебных решений; контроль за местами лишения свободы и содержанием заключённых. Прокуратура также осуществляла надзор за общим порядком несения службы и составом служащих в присутственных местах.

В подобном виде российская прокуратура просуществовала до 1917 года. 20 декабря 1917 года Декретом о суде № 1 прокуратура была упразднена. Ее деятельность не возобновлялась более четырех лет. Однако первые годы существования советской власти показали насущную необходимость создания единого органа, осуществляющего надзору за соблюдением законов.[8]

Требования по соблюдению революционной законности явились актуальными с первых дней существования только что созданного социалистического государства. Основная тяжесть в надзоре была возложена на рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), а также на НКЮ РСФСР (народный комиссариат юстиции) с его местными органами в системе губисполкомов. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 году не были преобразованы в органы главного политического управления. Полномочия ВЧК по охране законности были переданы судебным органам. Постановление ВЦИК о принятии "Положения о прокурорском надзоре" 28 мая 1922 года было подписано председателем ВЦИК М.И. Калининым и секретарем ВЦИК М.И. Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры.

С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган. Важной вехой в истории прокуратуры является принятие 18 октября 1995 года Федерального Закона "О прокуратуре Российской Федерации", в котором нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры на современном этапе.