Вопрос № 1. Становление, развитие и историческая оценка концепции правового государства
Идея утверждения права в общественной жизни родилась в тот период истории человечества, когда начали возникать первые государства. Древнейшие памятники письменности отразили процесс имущественного и социального расслоения первобытных коллективов и возросшую вследствие этого потребность в нормативно-властном упорядочении общественных отношений. Они зафиксировали, как на смену первобытной организации власти пришло государство и что само его формирование потребовало проведения законодательных реформ, положивших начало правовой регламентации механизма государственного управления. С момента своего возникновения право, таким образом, выступает не только инструментом воздействия на общественные отношения, но и средством обеспечения нормального функционирования государственной власти. Для того чтобы упорядочить социальные отношения с помощью права, государство должно было конституировать себя законодательным путем.
Итак, уже в древности начинаются поиски принципов, форм и конструкций для установления взаимных связей, зависимостей и согласованного взаимодействия права и власти. В общем ключе углублявшихся представлений о праве и государстве сравнительно рано сформировалась идея о разумности и справедливости организации такой политической формы общественной жизни людей, при которой право, благодаря признанию и поддержке власти, становится властной силой (то есть общеобязательным законом), а публично-властная сила (с ее возможностями насилия и т.д.), признающая право, упорядоченная, а следовательно, ограниченная и оправданная им одновременно, – справедливой (то есть соответствующей праву) государственной властью. Такое понимание государства как правовой организации публично-властной силы является основной идеей правовой государственности.
Так, еще в знаменитых диалогах под названием "Государство", "Законы" и др. древнегреческого философа-идеалиста Платона проводилась мысль о том, что там, где "закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью", неизбежна "близкая гибель государства". "Соответственно, там, где законы установлены в интересах нескольких человек, речь идет не о государственном устройстве, а только о внутренних распрях". Тирания, неизбежно приходящая, по мнению Платона, на смену демократии, опьяненной "свободой в неразбавленном виде, когда чрезмерная свобода оборачивается чрезмерным рабством, есть наихудший вид государственного устройства, где царят беззаконие, произвол и насилие. Только там, заключал Платон, "где закон - владыка над правителями, а они - его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие только могут даровать государствам боги". Аналогичные взгляды развивались Аристотелем: «Там, где отсутствует власть закона, нет места (какой-либо) форме государственного строя. Закон должен властвовать над всеми...» Согласно Цицерону, государство есть дело народа как соединение «многих людей, связанных между собой согласием в вопросах права и общностью интересов». Право же является, по его мнению, необходимым конституирующим источником государственности вообще.
Идеи древнегреческих и древнеримских мыслителей, воплощавшиеся в характерных для той эпохи понятиях, не имели еще логически завершенной формы, поэтому «говорить о становлении концепции правового государства во времена античности – значит делать очень большое допущение...»•. Однако в условиях рабовладельческого, а затем и феодального строя они не имели шансов получить последовательного обоснования. Существовавшая в те времена действительность не могла еще дать необходимой информации.
В теоретически развитом и развернутом виде учения о правовом государстве были оформ-лены гораздо позже – в условиях борьбы против феодального произвола и абсолютистского дес-потизма, в период буржуазных революций и утверждения нового строя. Базируясь во многом на античных источниках, такие мыслители, как Ш. Монтескье, Дж. Локк, Т. Гоббс, Ж.Ж Руссо, А.Н. Радищев и другие, вывели проблему соотношения государства и права на светский уровень, освободили ее в значительной части от религиозного мировоззрения.
В их трудах проявились стремления ввести государственное властвование в правовые границы и прозвучало отрицательное отношение к абсолютизму государственной власти. Соответственно радикальные изменения претерпела и трактовка государства. Поскольку праву отводилась роль ведущей нормативной системы, постольку государство предстает в теоретическом понимании в виде организации власти, призванной гарантировать собственность и права индивидов, а также разрешать возникающие между ними споры в законном порядке. Государство оказывалось средством утверждения правопорядка как равновесия между частной собственностью и общим благом. В трактовку соотношения государства и права в XVI–XVII вв. были привнесены идеи, неизвестные предшествующей общественно-политической мысли, а именно: идеи правового (конституционного) закрепления государственного строя; единой для всей страны законности; верховенства общих (безличных) законов и ограничения власти правительства, субъективных прав личности; взаимной ответственности индивида и государства.
Философская основа теории правового государства была сформулирована И. Кантом, который рассматривал государство как «объединение множества людей, подчиненных правовым законам», и считал, что законодатель должен руководствоваться требованием: «Чего народ не может решить относительно самого себя, того и законодатель не может решить относительно народа».
Учение И. Канта оказало огромное воздействие на последующее развитие концепции правового государства. Под влиянием его идей в Германии сформировалось представительное направление, среди сторонников которого были Р. Моль, В. Велькер, Р. Гнейст и др. Благодаря их трудам идеи правового государства обрели терминологическую определенность и получили широкое распространение.
В России данная концепция развивалась в трудах ученых-юристов либеральной школы – Б.Н. Чичерина, П.И. Новгородцева, М.М. Ковалевского, Б.А. Кистяковского. Специальные исследования посвятили этой теме, в частности, В.М. Гессен (Теория правового государства. СПб., 1913), С.А. Котляревский (Власть и право. Проблема правового государства. М., 1915) и др. Идеи правового государства, нередко именовавшегося "государством законности", "государством правопорядка" и пр., наряду с идеями права, гуманизма и справедливости играли значительную роль в формировании и развитии правового сознания российских граждан, в особенности интеллигенции, на протяжении весьма длительного периода истории, начиная со второй половины XIX в. и вплоть до настоящего времени.
В связи с этим встречающиеся иногда в научной и учебной юридической литературе утверждения о том, что "право в России никогда не имело достаточной ценности и самоценности" и что "гражданам России свойственно было искать высшую справедливость в монархе, верховном правителе и т.д.", являются спорными. Неопровержимым остается тот факт, что в стране на протяжении весьма длительного времени широко культивировались не только самодержавные, "централизованные" политические и правовые идеи, но и постепенно усиливались в сфере государственной и правовой жизни демократические мотивы. Об этом свидетельствуют не только академические издания, посвященные проблемам демократической организации общества или правового государства, но и некоторые изданные в дореволюционный период нормативно-правовые акты.
Среди них можно, в частности, выделить Указ Александра Первого от 1 января 1810 г. об учреждении Государственного Совета, состоящего из особ, "доверенностью нашею в сословие сие призываемых". Несмотря на то, что Совет по существу был орган совещательный и не подрывал прерогатив самодержавной власти, тем не менее он знаменовал собой определенный сдвиг в сторону ее рассредоточения.
Согласно Указу "все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершению".
В качестве примера дальнейшего рассредоточения самодержавной власти в России можно сослаться на Основные государственные законы, утвержденные Указом Николая Второго 23 апреля 1906 г.
В них, несмотря на то, что по-прежнему признается "верховность самодержавной власти", принадлежащей "императору всероссийскому", повиноваться которой не только за страх, но и за совесть "сам Бог повелевает", вместе с тем закладываются весьма важные для формирования основ правового государства положения. В разделе "О законах" устанавливалось, что: а) "Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке"; б) "Сила законов равно обязательна для всех без изъятия российских подданных и для иностранцев, в Российском государстве пребывающих"; и в) никакой новый закон "не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения государя императора"
Разумеется, в условиях самодержавия было бы весьма наивно говорить о становлении правового государства. Ибо основной законодательный массив был направлен не только на сохранение, но и на укрепление самодержавной власти. И тем не менее появление в нормативно-правовых актах таких общих статей и разделов, непременно апеллирующих к закону, как положения о том, что "никто не может быть задержан под стражею иначе, как в случаях, законом определенных", "никто не может подлежать преследованию за преступное деяние иначе, как в порядке, законом определенном", и др., несомненно, свидетельствует о том, что в российской государственно-правовой жизни и идеологии сформировались идеи, созвучные идеям правового государства.
Всю историю формирования и развития идей правового государства в России можно разделить, с известной долей условности, на три периода: первый этап - со второй половины XIX в. и вплоть до Октябрьской революции 1917 г.; второй - с 1917 по 1985 г.; и третий этап - с 1985 г. и вплоть до настоящего времени. Каждый этап соотносится с определенным периодом развития российского общества и государства и имеет свои особенности.
Характерными особенностями первого этапа формирования и развития идей правового государства в России являются следующие. Во-первых, становление и развитие их под сильным воздействием западных демократических идей. Во-вторых, формирование и развитие идей правового государства в России в рассматриваемый период осуществлялось в условиях сохранения сильной самодержавной власти, в противоборстве (явном или скрытом) с идеями просвещенного абсолютизма. В-третъих, формирование и развитие идей правового государства в России на рубеже XIX-XX вв. осуществлялись на фоне и в контексте бурных академических дискуссий о соотношении государства и права не только на этом этапе, но и на самой первой, изначальной стадии их возникновения и развития. Как отмечает Г.Ф. Шершеневич, именно "на защиту теории первенства права становится все большее число ученых-юристов - теоретиков и практиков.
Следующий условно выделяемый нами в учебных целях этап развития идей правового государства в России с 1917 по 1985 г. не отличался особой позитивной активностью. Скорее, даже наоборот. В практическом отношении, в плане не только теоретической разработки, но и практического внедрения в жизнь идей правового государства данный период в российской государственно-правовой истории был, несомненно, шагом назад.
Анализ научных источников и официальных документов этого периода со всей очевидностью свидетельствуют о том, что на данном этапе развития нашего общества не было недостатка в научных трудах и решениях государственных и партийных властей, в которых бы в той или иной мере не развивались идеи, созвучные идеям правового государства.
Это и идеи разделения функций партийных и государственных органов, и идеи все более активного участия широких слоев населения в управлении делами общества и государства, и провозглашение принципа "все во имя человека", все для блага человека", и развитие идей общенародного государства, и многое другое.
Более того, в 60-80-е годы в нашей стране проводились дискуссии о соотношении права и закона, где подвергался сомнению издавна сложившийся тезис о том, что право и закон есть идентичные явления и понятия, что закон как ведущий нормативно-правовой акт, исходящий от государства, всегда имеет правовой характер.
В этот же советский период развивались идеи "государства законности" и конституционности, уделялось значительное внимание повышению жизненного уровня трудящихся масс, гарантиям их социально-экономических прав и свобод.
Однако многие теоретические разработки идей, созвучных идеям правового или "околоправового" государства в рассматриваемый период, так и остались не чем иным, как лишь теоретическими разработками. На практике, особенно в 30-40-е годы - период сталинских репрессий и беззакония в стране, торжествовали совсем иные идеи и принципы.
Значительный шаг в развитии идей правового государства в России был сделан за период с 1985 г. по настоящее время, за годы так называемой перестройки и постперестройки.
Именно в этот период были расширены политические права и свободы российских граждан, упразднена политическая цензура, сняты все ограничения с так называемых запретных тем. В Конституции Российской Федерации 1993 г. были зафиксированы такие ассоциирующиеся с теорией правового государства принципы и положения, как принцип плюрализма в политической жизни и идеологии, принцип верховенства закона, принцип разделения и относительной самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной властей, и др.
Наконец, нельзя не упомянуть о том, что в Конституции 1993 г. впервые в российской истории было закреплено положение, согласно которому Российское государство представляется не иначе, как социальное, правовое государство.
Разумеется, такое представление о Российском государстве, где бурно процветают криминал и мздоимство, сочетающиеся с обнищанием и социально-экономическим бесправием трудовых масс, выглядит явным преувеличением. Для Конституции России 1993 г. "правовое государство", не имеющее под собой реальной основы, это такой же политико-идеологический штамп, как никогда не существовавшее "государство диктатуры пролетариата" - для Конституции СССР 1936 г. или "общенародное государство" - для Конституции РСФСР 1978 г.
К тому же следует учитывать тот осознанный еще в дореволюционной России факт, что любое государство, включая Российское, никогда в силу объективных и субъективных причин не сможет стать правовым "до конца".
Как отмечал С. Котляревский, "приходится считаться со слабостью и неотчетливостью правовых запросов, предъявляемых в данном обществе к государственной власти", а также с тем, что здесь действует еще и простой инстинкт политического самосохранения, присущий "всякому жизнеспособному государству при самых различных формах правления".
Дело в том, что "правовой запрос", т.е. необходимость строгого соблюдения действующего законодательства, иногда сталкивается, по мнению автора, с исключительно важными для выживания государства обстоятельствами, когда первое подвергается сомнению и испытанию со стороны второго. Это, конечно, не значит, что в таких обстоятельствах право становится "чем-то второстепенным для государства, чуть ли не предметом роскоши для его сочленов". Это лишь означает, что "в известные исключительные моменты государственной жизни потребность дать возможно полное осуществление господству права встречает преграду в еще более сильной потребности, неустранимой, как объективный мир".
Вопрос о том, может ли государство последовательно соблюдать издаваемые им же самим правовые акты и должно ли оно это делать при любых, даже самых чрезвычайных для его выживания обстоятельствах, иными словами - может ли государство "стать правовым до конца", является весьма спорным в научной литературе. Вполне справедливо и обоснованно, как представляется, доминирует точка зрения, согласно которой государство не может себе позволить в одних случаях соблюдать действующее законодательство, а в других - не соблюдать. Оно должно в любых обстоятельствах строго следовать правовым предписаниям.
Однако, тем не менее, такая проблема существует, споры вокруг нее ведутся, и это нельзя не учитывать при решении вопроса о том, что такое правовое государство и может ли становящееся на путь демократических преобразований "обычное" государство до конца стать правовым.
Теория правового государства вовсе не застывшая догма. Она развивается и сегодня, постоянно наполняясь новым содержанием по мере накопления в истории человечества правовых и нравственных традиций и политического опыта. Вместе с тем следует помнить, что в юридической науке никогда не существовало, не существует и сейчас единой общепризнанной концепции правового государства. Она может обосновываться и разрабатываться с разных мировоззренческих позиций, в рамках различных типов правопонимания, отражать реалии различных национальных политических и правовых систем и т.д.
Всячески поддерживая и развивая идею правового государства, не следует, однако, идеализировать, а тем более копировать утвердившуюся на ранних стадиях развития человеческого общества и на современном Западе модель правового государства. Не следует забывать, в частности, о том, что когда мы говорим о разных вариантах или моделях правового государства, провозглашаемых в конституциях Испании, ФРГ, Франции или любой другой капиталистической страны, то имеем в виду, естественно, не некое абстрактное в социальном отношении правовое государство, а буржуазное правовое государство. Аналогично, когда говорим о "связанности" этого государства правом, то имеем в виду связанность его не каким-то другим, а именно буржуазным правом. Государство и право при этом выступают не как некие безликие в социально-классовом отношении явления, а как вполне определенные, выражающие прежде всего волю и интересы господствующих кругов в условиях капитализма явления, ибо, как известно, внеклассовых, надклассовых или классово-нейтральных, "чистых" в социальном отношении государственно-правовых явлений, институтов и учреждений нет и быть не может. Нельзя в связи с этим не согласиться с В.И. Лениным по поводу его слов о "чистой" демократии, которые целиком и полностью относятся также к "чистым" в социальном плане государственно-правовым явлениям, институтам и учреждениям. Он писал, что "если не издеваться над здравым смыслом и над историей, то ясно, что нельзя говорить о "чистой демократии", пока существуют разные классы, а можно говорить только о "классовой демократии". "Чистая демократия" есть лживая фраза либерала, одурачивающего рабочих. История знает буржуазную демократию, которая идет на смену феодализму, и пролетарскую демократию, которая идет на смену буржуазной".
Разумеется, в условиях плюрализма мнений и идеологий можно по-разному воспринимать идеи правового государства, так же, как и их интерпретацию. Однако одно остается бесспорным. Теория правового государства в целом, равно как и ее основные положения, всегда отражала общечеловеческие ценности и интересы. Что же касается их интерпретации и применения на практике, то в них неизменно на первый план выступали интересы, взгляды и суждения власть имущих.
Вопрос № 2. Формирование права и правотворчество. Их понятие и соотношение. Разновидности правотворчества. Принципы правотворчества.
Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.
По своей социальной сути правотворчество выступает как процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам поведения - государственным велениям общеобязательного характера. Оно охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению или дополнению нормативно-правовых актов.
Правотворчество является важнейшей составной частью всего процесса правообразования. Последний включает в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Необходимость существования последнего обусловливается постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов. Оно зависит не столько от уровня самой собственно правотворческой деятельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ. Для того чтобы принимаемый акт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества и был эффективен, весьма важно заранее разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативно-правовых актов. Важно также определить круг факторов, способствующих и, наоборот, препятствующих подготовке и принятию того или иного нормативно-правового акта. Необходимо четко спрогнозировать позитивные и возможные негативные (побочные) последствия реализации требований и установок, содержащихся в различных нормативно-правовых актах. Среди факторов, оказывающих решающее воздействие на процесс подготовки и формирования права (правообразующие факторы), следует выделить в первую очередь материальные (экономические), политические, социальные, идеологические и иные. Уровень качества, а вместе с тем и эффективности нормативно-правовых актов в огромной степени зависит от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность. Каждый, в особенности фундаментальный нормативно-правовой, акт должен в максимальной степени отражать и учитывать наряду с материальными условиями жизни всего общества, уровнем развития экономики, различных форм собственности и уровнем жизни людей также соотношение различных социальных и политических сил, степень политической активности различных политических партий и движений, состояние отношений между различными нациями и народностями, характер взаимоотношений с другими странами и народами, место и роль государства в окружающей его международно-правовой среде.
Для решения этих и им подобных задач законодатель каждой страны при подготовке любого, сколько-нибудь социально значимого нормативного акта стоит перед необходимостью: исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании существующих общественных отношений; выявления и тщательного учета при формировании правовых норм многообразных интересов социальных и национальных образований, классов и общества в целом; проведения сравнительного анализа подготавливаемой правовой нормы не только с аналогичными установлениями прошлых лет и ныне действующих систем других государств, но и с другими регуляторами общественных отношений; постановки и проведения в случае необходимости социальных экспериментов для определения наиболее оптимального варианта регулирования рассматриваемых общественных отношений; определения характера взаимосвязи и взаимодействия проектируемой нормы с другими нормами данной правовой системы; проведения иных подготовительных действий.
ЕЩЕ РАЗ О СООТНОШЕНИИ ПОНЯТИЙ:
Формирование права представляет собой длящийся, многофакторный процесс. Можно сказать, что он обусловлен объективными потребностями экономического, социального, политического характера и т. п. Прежде чем субъект правотворчества примет нормативный правовой акт, в обществе должна возникнуть идея о необходимости правового урегулирования определенной сферы общественной жизни. Некоторые авторы предлагают использовать другой термин, обозначающий процесс объективации, вызревания правовых норм – правообразование. Так, например, С. Г. Дробязко, В. С. Козлов приходят к мнению, что под правообразованием имеются в виду объективные факторы, обусловливающие необходимость принятия в официальном порядке тех или иных норм, а правотворчество – есть субъективный процесс, который и завершается установлением правовых норм. Особую позицию занимает В. С. Нерсесянц, который отвергает понятие «правотворчество», предлагая использовать взамен термин «правоустановление». Автор считает, что право создается не государством, его волей, а представляет собой духовную форму выражения совокупных итогов сложного социально-исторического процесса общественной жизни людей. На наш взгляд, право-установление, сущностью которого является принятие норм, является завершающей, самостоятельной стадией правотворческого процесса.
Подводя итог, следует отметить, что формирование права как социально-юридическое понятие включает процесс возникновения, зарождения права и процедуру правотворчества. Правотворчество, в свою очередь, составляют такие понятия, как процесс создания правовых норм компетентными органами и процесс от правотворческого замысла до введения в действия юридических норм.
В понимании правотворчества сегодня обозначились два аспекта. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).
Теория права различает в этой связи два крупных социальных процесса: происхождение или возникновение права и развитие права, когда оно уже сформировалось как целостная нормативно-регулятивная система, как современный социальный институт.
В первом случае речь идет главным образом о самоорганизующемся начале в появлении права. На процесс влияли: переход от присваивающей к производящей экономике, становление раннеклассовых обществ, возникновение городов-государств и в параллель этому перерастание социальных норм первобытного общества в нормы раннеклассовых обществ, появление обычного права, судебных прецедентов, законов раннеклассовых обществ, их общесоциальных и классовых функций и т.п.
Во втором случае речь идет об организационном начале в развитии, совершенствовании уже существующего права, об активной, сознательной деятельности в правовой сфере общества: о формах осуществления государственной власти, специализированной деятельности государственных органов, процедурах создания правовых норм, словом, о творчестве в правовой сфере. Этот второй исторический процесс определяется теорией права как правотворчество.
Итак, правотворчество – это организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся, действующих в обществе правил поведения.
Несмотря на различие в подходах к пониманию правотворчества, это всегда деятельность управомоченных органов по разработке, переработке и изданию определенных нормативных актов. Правотворчество – одно из основных звеньев механизма правового регулирования общественных отношений. Их известная многоплановость предопределяет структурное содержание правотворческого процесса, который складывается из двух частей.
Первая – включает в себя организационные вопросы правотворчества, не связанные с юридически значимыми действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение в соответствующей государственной или общественной организации, трудовом коллективе и т.д.).
Вторая – в своей основе опирается на правовые начала, а точкой отсчета ее функционирования служит решение о подготовке проекта нормативного акта.
Обе эти части неразрывно связаны между собой и в общем контексте представляют целостную процедуру по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию правового документа. Соответственно этому в процессе правотворчества выделяют две основные стадии.
Первая – предусматривает предварительное формирование государственной воли при составлении проекта нормативного акта. Все действия на этой стадии носят подготовительный характер и не порождают правовых последствий.
Вторая - официальное закрепление государственной воли в нормах права которая превращает проект нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер.
Внутри этих стадий осуществляются различные процедурные операции формирования нормативных актов в зависимости от их юридической значимости в правотворческой иерархии. Система органов государственной власти и управления, составляющих ее сердцевину, образует юридическую субординацию издаваемых актов, основанную на всеобщности и дифференцировании их властных полномочий. Такая специализация предопределила и нынешний субъектный состав правотворческого механизма в Российском государстве, начиная с высших представительных органов власти и управления Федерации и входящих в нее республик, вплоть до низших его звеньев.
Правотворческий процесс основывается на определенных принципах, к числу которых можно отнести следующие: демократизм и гласность правотворчества; профессионализм; законность; научный характер; связь с правоприменительной практикой.