Конфликт интересов на государственной гражданской службе: понятие, сущность, механизмы урегулирования

Понятие «конфликт интересов» является ключевым дискуссионным вопросом во всем мире, и не только в частном секторе, но также и во все больших масштабах в государственном секторе.

Понятие «конфликт» (от лат. conflictus - столкновение) в психологии рассматривается как столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия. В основе любого конфликта специфическая ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний, влечений оппонентов и. [4] Специфическим видом конфликтов, возникающих на государственной службе, является конфликт интересов.

В целом конфликт интересов это ситуация, в которой кто-то, облеченный доверием, сталкивается с разнонаправленностью профессиональных или личных интересов. Эта разнонаправленность интересов может мешать ему объективно выполнять свои обязанности беспристрастно. Даже в отсутствии противоправных действий, сама ситуация конфликта интересов может создавать видимость противоправности, которая может подрывать веру в способности этого человека действовать должным образом в его/ее положении.[5]

В европейской юридической практике довольно распространенным является характеристика конфликта интересов как конфликта между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами государственного должностного лица, при котором его частные интересы (вытекающие из положения государственного должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций. ^[6]

В научной литературе проблема конфликта интересов первоначально стала изучаться в сфере предпринимательской деятельности определяется как "противоречие между интересами, которые защищены правом и должны быть удовлетворены действиями другого уполномоченного принципалом лица (поверенного, агента, директора, доверительного управляющего) и личными интересами этого уполномоченного".[7]

В частности, в российском законодательстве понятие «конфликт интересов» впервые использовалось в законодательстве о предпринимательской деятельности. Так, термин «конфликт интересов» применяется в федеральных законах:

от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»;

от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»;

от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»;

от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»;

от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»;

от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах».

Для конфликта интересов в сфере предпринимательской деятельности характерно наличие (или возможность наличия) трех объективных компонентов: противоречие интересов, крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между ними[8].

Термин «конфликт интересов» в контексте деятельности государственных и муниципальных служащих стал применяться несколько позже, в основном в связи с вопросами коррупционного поведения.

Распространение данного института на сферу публичного управления вызвано необходимостью предотвращения влияния на публичного служащего каких-либо частных интересов, могущих повлиять на надлежащее выполнение им своих должностных обязанностей. В сфере профессиональной служебной деятельности государственных служащих термин «конфликт интересов» стал применяться сравнительно недавно. Формирование и развитие института конфликта интересов в системе государственного управления было вызвано необходимостью предотвращения явлений влияния на государственных служащих каких-либо частных интересов, способных оказать негативное воздействие на добросовестное выполнение ими своих должностных обязанностей.

Согласно принятому ОЭСР типовому определению под конфликтом интересов понимается конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами государственного должностного лица, при котором его частные интересы (вытекающие из положения государственного должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций.[9]

Согласно точке зрения профессора университета Рей Хуан Карлос (Мадрид, Испания) Мануэля Виллориа-Мендиеты в рамках концепции конфликта интересов следует рассматривать не только ситуацию, когда фактически существует неприемлемый конфликт между интересами государственного служащего как частного лица и его функциями как государственного служащего, но также и те ситуации, когда существует вероятный или потенциальный конфликты интересов.[10]

Вероятный конфликт интересов относится к ситуации, когда существующий у служащего личный интерес, ожидаемо может быть использован другими лицами в целях оказания влияния на функции государственного служащего, даже если фактически такое ненадлежащее влияние отсутствует. Основания для сомнения в отношении добросовестности служащего и/или добросовестности его организации приводят к необходимости рассматривать в обязательном порядке вероятный конфликт интересов как ситуацию, которую необходимо избежать. Потенциальный конфликт интересов, по мнению автора, может существовать, когда у чиновника есть личные интересы, которые когда-нибудь в будущем могут привести к конфликту интересов в ходе осуществления профессиональной служебной деятельности.

По мнению Вольфганга Тиде, термин «конфликт интересов» используется как синоним для таких понятий, как предвзятость, предубеждение и личная заинтересованность.^[11]

В российском законодательстве о государственной гражданской службе термин «конфликт интересов» определяется как ситуация, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей. При этом, под личной заинтересованностью понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи, родственников, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.[12]

В процессе развития института государственной гражданской службы, с одной стороны, необходимо повысить объективность и независимость чиновников и органов государственного управления в целом, а, с другой стороны, существует потребность в справедливых и непредвзятых решениях, которые бы повысили доверие к государственной гражданскойслужбе. Государственные служащие установили профессиональные процедуры контроля, гарантирующие доверие к их действиям. Одним из ключевых аспектов такого контроля является необходимость минимизации различных видов рисков и потерь, которые они могут повлечь за собой. Самый важный риск в системе государственного управления заключается в невозможности одинакового рассмотрения отдельных дел из-за предвзятого отношения со стороны соответствующего чиновника. Один из способов предотвращения такой предвзятости состоит в принятии процессуальных норм, позволяющих отстранить такого чиновника от рассмотрения дел или принятия решений. Важным вопросом при определении таких процессуальных норм является то, как сформулированы критерии дисквалификации, и на каких чиновников государственного аппарата они фактически распространяются.

Более того, когда происходит конфликт интересов, и чиновники пренебрегают общественными интересами в пользу личной выгоды, под угрозой стоят финансовые интересы государства. Это может оказаться делом первостепенной важности, например, в области государственных закупок и заключении подрядных контрактов. Руководствуясь личными финансовыми интересами, чиновники могут отдать контракт компаниям, с которыми они тесно связаны, даже если это будет не выгодно для государственного бюджета.[13]

По мнению некоторых исследователей, одна из трудностей в разграничении конфликта интересов и коррупции состоит в том, что между этими понятиями нельзя провести четкую черту, которая отделяла бы их друг от друга. Существует большая «серая зона» между основными случаями коррупции, когда чиновник принимает предложенное вознаграждение и соглашается действовать в нарушение своих служебных обязанностей, и более широкими случаями злоупотребления служебным положением, которые обычно не относят к коррупции.^[14] Эти «серые зоны» возникают, главным образом, потому, что при разграничении коррупции и конфликта интересов используются разные критерии.

При этом, несмотря на то, что механизмы урегулирования конфликтов интересов на государственной службе рассматриваются в контексте антикоррупционных мероприятий, представляется важным подчеркнуть, что ситуации конфликта интересов нельзя приравнивать к коррупции, поскольку возникновение конфликта интересов необязательно предполагает совершение впоследствии коррупционного действия, и служащий даже при наличии личной заинтересованности может действовать справедливо и в рамках закона.

По этой же причине сложность урегулирования конфликта интересов многократно увеличивается в силу того, что даже абсолютно правильные (с этических и правовых позиций) поступки государственного гражданского служащего, находящегося в ситуации конфликта интересов, могут расцениваться диаметрально противоположно третьими лицами. К примеру, гипотетическая ситуация, когда государственный служащий в процессе проверки не находит состава правонарушения и по объективным причинам не привлекает к ответственности субъекта, являющегося коллегой, родственником или другом данного должностного лица, вероятнее всего со стороны будет выглядеть как проявление необъективности, снисхождения, фаворитизма, попустительства и, в целом, в глазах окружающих может прибрести явно коррупционную окраску.

Таким образом, представляется, что ущерб от возникновения ситуаций конфликта интересов в деятельности государственных гражданских служащих носит не только материальный характер, но и во многом определяется степенью моральных убытков, т.е. ущерба репутации конкретного служащего или авторитету государственного органа и государственной власти в целом.

Вместе с тем, следует признать, что в большинстве случаев коррупция возникает, когда предшествовавший личный интерес оказывал ненадлежащее влияние на результат работы государственного служащего. В этом смысле вопрос о предупреждении конфликтов интересов может и должен рассматриваться в качестве составляющей общей политики по противодействию коррупции. По этой причине политика в отношении конфликтов интересов является составной частью выявления и расследования коррупционных преступлений, поскольку определенные документы из этой политики – как декларация о доходах или декларация об имуществе членов семьи – могут оказать существенную помощь в выявлении коррупционных нарушений.

К основным характеристикам конфликта интересов можно отнести:

противоречие между личной заинтересованностью служащего и интересами других субъектов;

угроза объективности служащего при реализации им должностных обязанностей;

возможное причинение вреда законным интересам иных субъектов;

возможность причинения ущерба престижу, государства, государственной службы, государственного органа и конкретного государственного служащего;

риск причинения имущественного ущерба государству (в том числе в виде упущенной выгоды) причинение имущественного ущерба третьим лицам, в том числе в результате создания односторонних преимуществ, нарушения равных условий конкуренции или доступа к государственным услугам.

Таким, образом, хотя конфликт интересов и коррупция теоретически отличаются друг от друга, политика в отношении конфликтов интересов является частью более обширной стратегии или политики по предупреждению и борьбе с коррупцией.

Представляется рассмотреть общие подходы зарубежных стран к решению проблемы конфликта интересов на публичной службе.

Подход Великобритании отличается от подходов других стран поскольку конфликт интересов рассматривается как аспект этических стандартов в государственном секторе. Хотя нет ни единого правила, регулирующего конфликт интересов на государственной службе, существуют "Семь принципов" общественной жизни, которые были одобрены последующими правительствами и в настоящее время стали ориентиром для оценки стандартов общественной жизни:

Преданность

Лица, занимающие государственные должности, должны принимать решения исключительно в государственных интересах. Они не должны использовать их в целях получения финансовой или иной выгоды для самих себя, своих семей или друзей.

Целостность

Лица, занимающие государственные должности, не должны брать на себя какие-либо финансовые или иные обязательства перед внешними лицами или организациями, которые могут оказать влияние на выполнение ими служебных обязанностей.

Объективность

При осуществлении государственной деятельности, включая назначение на государственные должности, присуждение контрактов или рекомендация лиц для присуждения наград или льгот, лица, занимающие государственные должности, должны делать выбор на основе заслуг.

Подотчетность

Лица, занимающие государственные должности, отвечают за свои решения и действия перед общественностью и должны содействовать своей любой необходимой тщательной проверке, которая уместна для их агентства.

Открытость

Лица, занимающие государственные должности, должны быть максимально открытыми в отношении всех принимаемых ими решений и осуществляемых ими действий. Они должны обосновывать свои решения и ограничивать информацию только в случаях, когда этого явно требуют государственные интересы.

Честность

Лица, занимающие государственные должности, обязаны декларировать любую личную заинтересованность, относящуюся к их служебным обязанностям, и предпринимать шаги по разрешению любых конфликтов, возникающих в процессе защиты государственных интересов.

Лидерство

Лица, занимающие государственные должности, должны продвигать и поддерживать эти принципы посредством лидерства и личного примера.[15]

Особенностью португальского подхода является роль Конституционного суда в процессе мониторинга и выявления конфликтов интересов на государственной службе. Общий контроль за отсутствием совмещаемых должностей и препятствий в отношении любого лица, занимающего государственную должность, содержит в качестве основного элемента декларацию такого лица, подаваемую в Конституционный суд. В этой декларации должностное лицо должно указать на наличие совмещаемых должностей или препятствий, которые явно относятся ко всем занимаемым должностям, обязанностям и профессиональной деятельности, а также на наличие у него/нее любых акций. Причиной для такого жесткого требования является общественная неудовлетворенность случаями коррупции, которые были выявлены в Португалии в последние годы, и недостаточное общественное доверие к способности администрации и судебных органов действовать эффективно.

Отличительной чертой французского подхода является озабоченность относительно деятельности гражданских служащих после увольнения со службы. Во Франции, возможно, существуют самые строгие правила, регулирующие деятельность гражданских служащих после увольнения со службы. Также существует очень строгая система о запрете на совмещение должностей на гражданской службе. Контроль и выявление нарушений указанных правил о деятельности гражданских служащих после увольнения со службы и правил о запрете на совмещение должностей осуществляется через инстанции. Однако, существуют три комиссии по профессиональной этике (одна для центральной гражданской службы, одна для региональной и местной гражданской службы и одна для национальной службы здравоохранения), с которыми необходимо проводить консультации до того, как гражданский служащий уволится с государственной службы и примет предложение о работе в частном секторе.

Другой интересной особенностью французского подхода является существование особого вида преступления, относящегося к конфликтам интересов, именуемого “незаконный поиск интересов”. Любой гражданский служащий или государственный работник может быть обвинен в совершении данного преступления, если он/она принимает должность в компании, которая находилась под его/ее контролем в течение последних пяти лет. Преступлением для любого государственного должностного лица (включая выборное должностное лицо) также является владение, получение или наличие заинтересованности в компании, которая в настоящее время находится под его/ее контролем. Тем не менее, положение о конфликтах интересов и запрете на совмещение должностей для выборных должностных лиц и назначенных политических деятелей является достаточно либеральным, а система контроля и выявления нарушений нуждается в ряде улучшений.[16]

В Венгрии существует полная система правил и положений, запрещающих совмещение должностей, но отсутствуют положения о конфликтах интересов, а также независимый орган, который должен выявлять и расследовать конфликты интересов на основе беспристрастности.

Немецкая модель является лучшим примером добросовестного судебного подхода к решению проблемы конфликтов интересов. Немецкий подход прост, основан в значительной степени на идее о том, что каждое лицо, занимающее государственную должность, в особенности, когда действует в рамках административной процедуры, должно декларировать или сообщать о любой личной заинтересованности (финансовой или даже нефинансовой), которая в разумной степени может быть рассмотрена другими, как влияющая на его действия. Только руководитель департамента или вышестоящий орган может решить, нужно ли исключать лицо, которое заявило о своей предвзятости, или нет. В случае, если лицо исключается из административной процедуры, оно не может участвовать в какой-либо деятельности, которая может повлиять на решение, касающееся данной процедуры.

Также следует отметить, что в Германии, как и в Великобритании, важно не только избегать любых реальных конфликтов интересов, но также избегать ощущения о наличии нарушения. Государственное должностное лицо обязано воздерживаться от любой деятельности, которая может создать ощущение того, что он/она готовы нарушить обязанности и закон.

Чтобы гарантировать принцип равенства и избежать ощущения нарушения, немецкая модель выработала детализированную систему дисквалификации и воздержания. В Германии выявление конфликтов интересов основано на инстанционном контроле и праве граждан на обжалование. Если затрагиваемое лицо считает, что в процедуре участвовало небеспристрастное государственное должностное лицо, он/она может обжаловать решение. И если окажется, что это лицо было право, то решение или результат процедуры является незаконным или недействительным. Наконец, к такому государственному должностному лицу могут быть применены уголовные или дисциплинарные меры, если нарушение правил о конфликтах интересов было совершено умышленно или по неосторожности.

Испания предприняла серьезные усилия по урегулированию конфликтов интересов. Испанские правила, за малым исключением, предусматривают ограничения для государственных должностных лиц в отношении доступа к процессу заключения контрактов, и т.д. С другой стороны, высшие должностные лица должны декларировать свою деятельность и заинтересованность, а также заполнять подробные формы, указывая свои материальные блага и имущество, не только когда они вступают в должность, а на ежегодной основе и в момент ухода с государственной должности. Также они обязаны сообщать о предполагаемой частной деятельности после прекращения выполнения государственных функций. Наконец, вышеупомянутый новый закон требует, чтобы высшие должностные лица подавали декларации о предыдущих местах работы, включая работу в качестве консультанта, или об иной занятости. Это требование также относится к их супругам и любому иному лицу, с которым они проживали в схожих личных отношениях, к родственникам во втором колене (например, братьям и сестрам), в течение двух лет до их назначения в качестве высших должностных лиц.[17]

Правила о дисквалификации и воздержании в Испанском законодательстве хорошо сформулированы и очень подробные. Когда в административной процедуре возникает конфликт между государственными и личными интересами государственного должностного лица, участвующее государственное должностное лицо должно заявить об этом и попросить разрешения воздержаться от участия в такой процедуре. Только руководитель департамента или вышестоящий орган может решить, нужно ли исключать лицо, которое заявило о своей предвзятости, или нет. Тем не менее, к вовлеченным государственным должностным лицам могут быть применены дисциплинарные меры, если они не заявят о своей личной заинтересованности.

Обобщая различные подходы к урегулированию проблем, связанных с возникновением конфликта интересов, можно сделать вывод, что, аналогично комплексной модели выработки антикоррупционной политики, согласованные, системные усилия по разрешению ситуаций конфликта интересов укладываются в рамки 3-х стратегий:

выявление (потенциального) конфликта интересов;

предупреждение возникновения конфликта интересов;

предотвращение негативных последствий конфликта интересов.[18]

Выявление конфликта интересов на государственной службе может осуществляться посредством:

- анализа информации, предоставляемой государственным служащим о себе в соответствии с требованиями законодательства о государственной службе;

- личных заявлений государственного служащего о возможном конфликте интересов в соответствии с требованиями законодательства;

- заявлений третьих лиц, в том числе считающих себя пострадавшими от неправомерных действий государственного служащего, связанных с конфликтом интересов.

Предупреждение возникновения конфликта интересов может быть реализовано путем установления:

- запрета заниматься определенными видами деятельности или осуществлять определенные действия;

- разрешительного порядка занятия определенными видами деятельности или осуществления определенных действий;

- обязательного уведомления о занятии определенными видами деятельности.

Предотвращение негативных последствий конфликта интересов может быть связано с такими решениями как:

- отстранение (временное или постоянное) государственного служащего от выполнения обязанностей (реализации функций), в ходе выполнения которых возникает конфликт интересов;

- усиление контроля за выполнением государственным служащим обязанностей, в ходе выполнения которых возникает конфликт интересов;

- коллегиальное принятие решений по вопросам, с которым связан конфликт интересов.

Наиболее важными и распространенными в мировой практике мерами по предотвращению и предупреждению конфликтов интересов являются:

- Ограничения по дополнительной занятости;

- Декларирование личных доходов;

- Декларирование семейных доходов;

- Декларирование личного имущества;

- Декларирование семейного имущества;

- Декларирование подарков;

- Безопасность и контроль доступа к внутренней информации;

- Публичное раскрытие деклараций о доходах и имуществе;

- Ограничения и контроль за коммерческой деятельностью после ухода с работы или деятельностью НПО;

- Ограничения и контроль за подарками и иными формами льгот;

- Ограничения и контроль за внешними параллельными назначениями (например, в НПО, политической организации или государственной корпорации);

- Дисквалификация и обычное увольнение государственных должностных лиц с государственной должности, когда участие в переговорах или принятии конкретного решения поставит их в конфликтную позицию).[19]

Служащий, в свою очередь, обязан самостоятельно оценивать условия и действия, которые потенциально могут повлиять на объективность его служебной деятельности. Важным представляется, в данном контексте, знание государственным гражданским служащим не только своих прав, обязанностей, ограничений и запретов, но требований, предъявляемых к служебному поведению.