Федеральные программы реформирования и развития государственной службы

Развитие государственной службы РФ, как и субъектов РФ, осуществляется посредством разработки и реализации соответствующих программ развития. Вместе с тем не всем этапам развития государственной службы в России был свойственен такой программный подход.

Вследствие сложного и противоречивого процесса реорганизации системы федеральных органов государственной власти в первой половине 1990-х гг. правовая основа государственной и муниципальной службы формировалась бессистемно. Это обусловило разобщенность правового регулирования видов государственной службы, неадекватную имплементацию правовых категорий, не свойственных отечественной правовой системе — проблемы, не преодоленные до настоящего времени.

Первая официальная Концепция реформирования государственной службы РФ была утверждена распоряжением Президента Российской Федерации 15 августа 2001 г. № Пр-1496. Разработанная на ее основе федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)»[268] была впоследствии продлена на 2006–2007 гг., и хотя стала идеологической основой принятых в 2003–2004 гг. основных федеральных законах, но не была полностью реализована.

Мероприятия программы не были соподчинены с другими параллельно реализуемыми проектами административных преобразований — административной реформой, реформой местного самоуправления, внедрением электронного правительства. Лоббирование интересов отдельных профессионально-служебных сообществ активно тормозило внед­рение инновационных кадровых технологий формирования и раз­вития кадрового состава государственных органов, вклю­чение отдельных видов служебной деятельности, осуществляемой в интересах общества и государства, в систему государственной службы.

В связи с завершением предыдущего этапа реформирования государственной службы 10 марта 2009 г. Президентом РФ был подписан указ № 261[269], обозначивший новые направления реформирования и развития системы государственной службы:

— формирование системы государственной службы РФ как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;

— внедрение на государственной службе РФ эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

— повышение эффективности государственной службы РФ и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Целью Программы стало создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики (целевые индикаторы программы представлены в табл. 9.1).

Таблица 9.1

Целевые индикаторы и показатели федеральной программы
«Реформирование и развитие системы
государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)»

Показатель	Значение показателя в конце первого этапа реализации Программы (2010)	Значение показателя в конце второго этапа реализации Программы (2013)
Индекс доверия граждан к государственным служащим	Не менее 110 % от базового значения	Не менее 130 % от базового значения
Количество должностей государствен­ной службы, для которых утверждены должностные регламенты соответствующие установленным требованиям	Не менее 70 % от числа должностей государственной службы	100 % должностей государственной службы
Доля государственных слу­жащих, дол­жностные регламенты которых со­дер­жат показатели резуль­тативности	Не менее 70 % от числа государственных служа­щих	100 % государственных служащих
Доля вакантных должностей государственной служ­бы, замещаемых на ос­нове назначения из кадрового резерва	Не менее 120 % от базового значения	Не менее 150 % от базового значения
Доля вакантных должностей государственной служ­бы, замещаемых на ос­нове конкурса	Не менее 110 % от базового значения	Не менее 130 % от базового значения
Доля специалистов в воз­расте до 30 лет, имеющих стаж государственной службы более 3 лет	Не менее 150 % от базового значения	Не менее 200 % от базового значения
Доля граждан, поступив­ших на государственную службу на основе договора на обучение с обязательством последующе­го прохождения государственной службы, в об­щем числе граждан, пос­тупивших на государственную службу	Не менее 120 % от базового значения	Не менее 140 % от базового значения
Число реализованных инновационных образовательных программ в области государственной службы	Не менее 112 % от базового значения	Не менее 125 % от базового значения
Число государственных служащих, принявших участие в инновационных программах профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих	Не менее 200 % от базового значения	Не менее 300 % от базового значения
Число государственных служащих, прошедших обучение в соответствии с государственным заказом на профессиональную переподготовку, по­вы­ше­ние квалификации и стажировку, в том числе за пределами территории РФ	Не менее 150 % от базового значения	Не менее 200 % от базового значения
Число государственных служащих, уволившихся с государственной служ­бы до достижения ими предельного возраста пребывания на государственной службе	Не более 85 % от базового значения	Не более 70 % от базового значения

Для достижения поставленной цели предполагалось решение следующих основных задач:

— обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;

— совершенствование правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы;

— создание системы управления государственной службой;

— совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;

— разработка антикоррупционных механизмов;

— формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

— внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности государственных служащих, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности;

— развитие системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных служащих;

— совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе;

— внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.

Разработка предложений по совершенствованию правового и организационного обеспечения государственной службы РФ возложена на постоянно действующий консультативный орган — Комиссию при Президенте РФ по вопросам реформирования и развития государственной службы[270].

В 2015 г. Министерством труда и социальной защиты подготовлен проект новой федеральной программы реформирования и развития государственной службы, реализация которого планируется в 2015-2018 гг.

В частности, целью программы предполагается обозначить создание системы эффективной и профессиональной государственной службы РФ, ориентированной на обеспечение потребностей гражданского общества и развитие экономики. Основными направлениями реализации планируемой программы:

- внедрение современных принципов организации государственной службы;

- формирование новой системы квалификационных требований к должностям государственной службы;

- повышение качества отбора для замещения должностей государственной службы;

- внедрение комплексной оценки государственных служащих;

- обеспечение непрерывного профессионального развития государственных служащих;

- развитие многофакторной системы мотивации государственных служащих;

- внедрение антикоррупционных кадровых технологий на государственной службе;

- обеспечение открытости государственной службы, расширение общественного участия.

Часть из планируемых мероприятий разработана федеральными государственными органами в рамках проведения экспериментов.

2. Развитие государственной гражданской службы и муниципальной службы
в субъектах Российской Федерации

Логичным продолжением реформирования и развития федеральной государственной службы является развитие государственной гражданской службы субъектов РФ и муниципальной службы в субъектах РФ, обеспечиваемое соответствующими программами развития.

В соответствии со ст. 18 федерального закона № 58-ФЗ и ст. 66 федерального закона № 79-ФЗ развитие государственной гражданской службы субъектов РФ обеспечивается программами развития. Эти программы должны соответствовать программам развития федеральной гражданской службы в части целей, задач, стратегических приоритетов, концептуальных направлений развития гражданской службы, а также обеспечивать взаимосвязь проводимых мероприятий, позволяющую обеспечить соблюдение принципа единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ.

Программа развития государственной гражданской службы должна быть утверждена актом высшего должностного лица субъекта РФ (либо коллегиальным высшим органом исполнительной власти), поскольку вопросы государственной службы касаются не только органов исполнительной власти субъекта РФ, но и законодательной и судебной. Еще один вариант — утверждение программы решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Рассмотрим программы развития гражданской службы субъектов РФ, входящих в Сибирский федеральный округ (принятых в 2009-2010 гг.). Из 12 субъектов РФ Сибирского федерального округа программы утверждены в 11 (кроме Красноярского края), при этом — в Республиках Бурятия[271], Хакасия[272], Алтай[273], Алтайском крае[274] и Новосибирской области[275] программы были утверждены в 2009 г., в Республике Тыва[276], Томской[277], Омской[278], Кемеровской[279], Иркутской[280] областях — в 2010 г.

NB

Определение сроков утверждения и действия региональных программ — полномочие субъекта РФ. Вместе с тем ориентиром для них служат сроки, определенные федеральной программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», что непосредственно отразилось в программах Республики Бурятия, Республики Хакасия, Алтайского края, Забайкальского края, Новосибирской области.

Однако установление срока начала действия программы (2009 г.) сомнительно для субъектов РФ, утвердивших соответствующие программы в октябре-ноябре 2009 г., поскольку никаких мероприятий в оставшийся период 2009 г. в рамках развития государственной гражданской службы субъекта РФ выполнить было невозможно: об этом свидетельствует (в частности для Новосибирской области) значение целевых показателей за 2009 г.

Вызывало сомнение утверждение программы Омской области на 2011–2015 гг., действие данной программы было отменено с 1 января 2014 года.

Все программы носили среднесрочный характер, несмотря на то, что программа Омской области заявлена как долгосрочная (табл. 9.2).

Таблица9.2

Сроки действия программ развития государственной
гражданской службы субъектов РФ, входящих
в Сибирский федеральный округ

Субъект РФ	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2015 г.
Республика Алтай
Республика Бурятия
Республика Тыва
Республика Хакасия
Алтайский край
Забайкальский край
Красноярский край
Иркутская область
Кемеровская область
Новосибирская область
Омская область
Томская область

Примечание. Затенение выделяет год действия программы.

Реализация программ была заявлена в один (Республика Алтай, Иркутская и Омская области) или два этапа (Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Забайкальский край, Кемеровская, Новосибирская и Томская области). Программные мероприятия были распределены по этапам.

Все программы содержали описание цели, задач, сроков реализации программ развития государственной гражданской службы.

Описание программных мероприятий было представлено, как правило, в текстовом (исключения — Республика Алтай, Республика Хакасия, Алтайский край, Иркутская и Омская области), и табличном (исключения — Забайкальский край, Кемеровская область и Новосибирская области) виде.

Ожидаемые результаты не были обозначены через целевые индикаторы в программах Республики Алтай, Алтайского края (при этом указывалось, что оценка осуществляется в соответствии с указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261), Кемеровской области.

Только в трех субъектах — Республике Бурятия, Республике Тыва и Забайкальском крае — реализация программы осуществлялась во всей системе государственных органов указанных субъектов РФ. Остальные субъекты РФ, по сути, предполагали реализацию программ развития государственной службы только в пределах системы органов исполнительной власти, как правило, без особого учета мнения и участия других государственных органов. При этом участие законодательного (представительного) органа в процессе развития государственной гражданской службы было описано исключительно как «пассивного» субъекта, который должен был утвердить соответствующие изменения в законах субъекта РФ по вопросам государственной службы.

Во всех программах, несмотря на разные «стартовые» условия их реализации, подтверждалось, что правовые основы государственной гражданской службы соответствующего субъекта РФ установлены, сформировано законодательство о государственной гражданской службе. Кроме того, везде говорится о полномасштабном внедрении конкурсных и иных кадровых технологий (хотя базовые показатели это не демонстрируют — количество должностей, замещенных на конкурсной основе, в ряде субъектов невелико: яркий пример — Республика Тыва; даже во вполне благополучных субъектах — Омская, Томская, Новосибирская области — этот показатель весьма низок).

Во всех программах планировалось совершенствование методик конкурсов, аттестации, квалификационного экзамена. Более того, в большинстве субъектов РФ предполагалось разработать не только методики, но и порядок реализации соответствующих кадровых технологий. Вместе с тем это противоречит действующему законодательству, поскольку порядок проведения конкурса, аттестации, квалификационного экзамена утверждается не актом субъекта РФ, а соответствующим указом Президента РФ.

Все субъекты признавали необходимость организации обучения государственных служащих, однако оценивают сложившуюся систему как не полностью соответствующую потребностям развития субъекта РФ, государственной службы или государственного органа. Наиболее широкий набор мероприятий был предусмотрен в Программе Томской области.

В Программах были предусмотрены мероприятия по профилактике и противодействию коррупции, предотвращению и урегулированию конфликта интересов, однако в большинстве случаев это касалось доработки нормативных правовых актов, а также реализации программ обучения антикоррупционной направленности.

Программы развития муниципальной службы были приняты только в нескольких субъектах РФ. За счет выделенных из регионального бюджета средств велась профессиональная переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих, в ряде субъектов РФ активную роль в развитии муниципальной службы играют ассоциации (советы) муниципальных образований.

В 2013-2015 гг. предполагалось принять соответствующую федеральную программу реформирования и развития системы государственной службы России и соответствующих региональных программ, однако на федеральном уровне такая программа не была утверждена вплоть до момента написания данного курса лекций.

Количество же субъектов Российской Федерации, реализующих программы развития гражданской и муниципальной службы, существенно сократилось, снижает эффективность государственной кадровой политики, создает предпосылки депрофессионализации региональной гражданской и муниципальной службы.

Контрольные вопросы

1. Укажите причины, не позволявшие развивать государственную службу в России в 1990-е гг. программным методом?

2. Охарактеризуйте полномочия государственных органов в связи с разработкой программ развития государственной службы на федеральном и региональном уровнях.

3. Охарактеризуйте основные направления реформирования и развития системы государственной службы в 2009–2013 гг.

4. Какие государственные органы и организации участвуют в реализации программ реформирования и развития государственной службы в качестве исполнителей? На какой основе привлекаются к реализации программы в качестве исполнителей организации?

5. Охарактеризуйте структуру региональной программы развития гражданской службы субъекта РФ, сравните ее со структурой федеральной программы реформирования и развития системы государственной службы.

6. Охарактеризуйте основные тенденции современного этапа развития государственной службы за рубежом.