Конституционный порядок досрочного прекращения полномочий Президента РФ
В обычном порядке Президент РФ прекращает осуществление своих полномочий с истечением срока, на который он был избран, в момент принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Согласно Конституции РФ полномочия Президента РФ могут быть прекращены досрочно:
1) по инициативе самого Президента РФ - в случае его отставки;
2) по не зависящим от воли Президента РФ причинам - в случае стойкой неспособности Президента РФ по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;
3) по инициативе Федерального Собрания - в случае принятия им решения об отрешении Президента РФ от должности.
Во всех указанных случаях обязанности Президента временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Однако исполняющий обязанности не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Выборы Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.
Отставка.
Под отставкой принято понимать уход с государственной должности занимающего ее лица по личному желанию или смещением его с этой должности по причинам субъективного характера. В конституционном праве это основная форма политической ответственности. Используемый в части 2 статьи 92 Конституции России термин «отставка» предполагает добровольное сложение Президентом России своих полномочий. Этим правом Президент может воспользоваться как любой государственный служащий. Для отставки Президента формально необходимо соблюдение одного условия - письменного заявления Президента об отставке. Акт самоотречения от должности намеревающийся досрочно прекратить исполнение своих полномочий Президент объявляет своим указом. В частности, Указом от 31 декабря 1999 г. № 1761 первый Президент РФ объявил о прекращении исполнения полномочий главы государства. Этим же Указом было объявлено о том, что полномочия Президента РФ временно исполняет Председатель Правительства РФ. Указом № 1762 от 31 декабря 1999 г. исполняющий обязанности Президента РФ В.В. Путин объявил о том, что в связи с отставкой Президента РФ Б.Н. Ельцина в соответствии с ч. 1 ст. 92 Конституции он приступил к временному исполнению полномочий Президента РФ.
Отрешение от должности. Конституции (ст.93).
Отрешение от должности Президента Российской Федерации - принудительный акт смещения Президента РФ с должности на основании обвинения его в государственной измене или в совершении иного тяжкого преступления. Отрешение от должности относят к мерам конституционной ответственности (конституционно-правовой санкции), применяемой к главе государства. В то же время отрешение Президента РФ от должности не является и мерой уголовного воздействия, оно, таким образом, не может быть отнесено ни к конституционной, ни к уголовной ответственности.
В зарубежном конституционном праве институт отрешения главы государства от должности именуется импичментом.
Состав деяний, служащих основаниями импичмента, в большинстве стран носит смешанный, комбинированный характер, сочетая как конституционные деликты (нарушение конституции, присяги и законов), так и уголовные преступления. Что касается России, то ныне действующая Конституция предусматривает регламентацию только тех оснований отрешения Президента от должности, которые непосредственно можно отнести к уголовному праву - государственная измена (ст.275 УК) или совершение иного тяжкого преступления (ч.4 ст.15.). Понятие «иное тяжкое преступление» было закреплено еще в УК РСФСР 1964 г. В действующем УК классификация преступлений изменилась, в связи с чем возникли трудности при толковании положений ст.93 Конституции РФ. Формально - юридически получается, что Президент РФ может быть отрешен только за совершение тяжких преступлений, а при совершении преступлений небольшой, средней тяжести и особо тяжких преступлений может оставаться на своем посту.
В соответствии со ст.91 Конституции Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью. Это означает, что его нельзя задержать, обыскать, арестовать, привлечь к любому виду правовой ответственности пока он состоит в должности Президента.
Интересен и тот факт, что привлечь Президента к уголовной ответственности невозможно даже после отрешения его от должности. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнения своих полномочий, и членам его семьи» бывший Президент тоже обладает неприкосновенностью и не может быть привлечен к уголовной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента. На основании ч. 2 ст. 92 Конституции РФ Президент может в любое время прекратить свои полномочия, подав в отставку, сделав себя тем самым неподсудным. Получается, что здесь налицо явный пробел в законодательстве. По нашему мнению, на президента, совершившего преступление, не должно распространяться положение о неприкосновенности личности: в противном случае это явится нарушением принципов равноправия граждан и неотвратимости наказания за совершённое преступление.
Если основанием импичмента выступают уголовные преступления, то естественно, что глава государства, отрешенный от должности, должен подлежать уголовному преследованию. В виду этого предлагается в статье 93 Конституции РФ указать, что в отношении лица, лишенного должности Президента Российской Федерации, возбуждается уголовное дело, в противном случае отрешение Президента от должности не имеет смысла.
Отрешение Президента от должности осложнено ныне и по своему процедурному оформлению. Ч.1 ст. 93 Конституции РФ устанавливает, что отрешение Президента осуществляется при участии сразу 4 органов государственной власти: 2 палат Федерального Собрания (Государственной Думы и Совета Федерации), а также 2 высших органов федеральной судебной власти - Конституционного и Верховного Судов. Данный факт позволят нам говорить о чрезмерной зависимости осуществления указанного института от достаточно широкого круга субъектов, что в свою очередь создает определенную волокиту и усложнение процесса отрешения. Сложность еще и в том, что каждый из указанных в Конституции субъектов рассмотрения вопроса об отрешении может своим решением прекратить процесс, аннулировав действия других участников.
Эти акты определяют следующий порядок привлечения Президента Российской Федерации к ответственности, который можно условно представить в виде трех отдельных этапов.
ПЕРВЫЙ ЭТАП: выдвижение обвинения.
Выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации, как следует из ч.1 ст.93
В предложении о выдвижении обвинения должны быть указаны признаки преступления, однако, Государственная Дума не обладает оперативно-розыскными полномочиями, что усложняет ее работу по установлению признаков преступления - это одна из возможных проблем, которая может возникнуть при осуществлении отрешения Президента РФ от должности.
Государственная Дума образует специальную комиссию, которая оценивает соблюдение процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, имеющих сведения о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента. Обвинение выдвигается по инициативе не менее 1/3 депутатов Государственной Думы. Предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. Государственная Дума принимает решение о выдвижении обвинения 2/3 голосов от общего числа депутатов. Постановление Государственной Думы в 5-дневный срок направляется в Совет Федерации. Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации направляется в Верховный Суд Российской Федерации для дачи заключения о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления.
Следует иметь в виду, что Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации (часть четвертая ст.109 Конституции Российской Федерации).
ВТОРОЙ ЭТАП: судебные заключения.
Верховный Суд Российской Федерации рассматривает предложение о выдвижении обвинения и дает заключение о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления.
По запросу Совета Федерации Конституционный суд Российской Федерации дает заключение: либо о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения либо о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения и направляет заключение в Совет Федерации.
ТРЕТИЙ ЭТАП: принятие решения об импичменте.
Совет Федерации в течение трех месяцев рассматривает материалы обвинения, которые выдвинуты Государственной Думой в отношении Президента России и соответствующим заключением Верховного Суда и Конституционного Суда Российской Федерации, и принимает двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты решение об отрешении Президента Российской Федерации от должности. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, то, согласно части третьей статьи 93 Конституции Российской Федерации обвинение против Президента считается отклоненным. Если решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности не набрало необходимого количества голосов, рассмотрение обвинения против Президента РФ прекращается, что оформляется постановлением Совета Федерации.
Постановление Совета Федерации незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения.
Такова уникальная процедура импичмента в России.
Вышеизложенное убеждает нас в необходимости совершенствования как оснований отрешения Президента Российской Федерации от должности, так и процедуры привлечения его к конституционно-правовой ответственности. Возможность отрешения Президента от должности следует рассматривать не как средство для решения политических задач, а как способ повышения его конституционно-правовой ответственности в решении законодательно закрепленных за ним функциональных задач.
Стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия.
Президент РФ прекращает исполнение полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия (ч. 2 ст. 92 Конституции РФ).
К сожалению, и это основание для прекращения полномочий Президента должным образом не регламентировано и вызывает много вопросов: прекращение полномочий Президента по данному основанию осуществляется по личной воле или же вопреки ее; кто и каким образом устанавливает факт наличия стойкой неспособности; каковы ее критерии; как обеспечить такого рода решение, кто его обнародует и т.д.
В любом случае должны быть созданы правовые гарантии, предупреждающие злоупотребления в процессе реализации этой конституционной нормы. В связи с этим Конституционный Суд РФ 11 июля 2000 г. принял Постановление по делу о толковании положений ст. 91 и ч. 2 ст. 92 Конституции РФ о досрочном прекращении полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанных конституционных положений.
В своем Постановлении Конституционный Суд РФ указал, что, исходя из занимаемого Президентом РФ места в системе органов государственной власти, а также его конституционного статуса, Конституция РФ закрепляет неприкосновенность Президента РФ, а также другие правовые средства, которые обеспечивают свободное и ответственное осуществление Президентом РФ принадлежащих ему конституционных полномочий и непрерывность функционирования института главы государства. Конституционный Суд РФ постановил, что досрочное освобождение Президента от должности при отсутствии его волеизъявления не нарушает установленную ст. 91 Конституции неприкосновенность Президента.
Досрочное прекращение исполнения Президентом РФ своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента РФ в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий либо иным образом осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиями Конституции РФ. В таком случае волеизъявление Президента РФ может не являться обязательной предпосылкой досрочного прекращения его полномочий. Можно утверждать, что формулировка ч.3 ст.92 Конституции рассчитана на экстраординарные ситуации.
Порядок досрочного прекращения полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента. В особых случаях временной неспособности Президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия Президент, как показала практика, издает Указ «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации» Примером может служить Указ № 1378 «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации» от 19 сентября 1996 г., изданный Президентом РФ Б.Н. Ельциным в связи с предстоящей ему хирургической операцией и действовавший до подписания Президентом Указа о прекращении временного исполнения Председателем Правительства обязанностей Президента РФ.
Досрочное прекращение полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия является элементом конституционного статуса Президента РФ и в силу этого правовое регулирование порядка (процедуры) прекращения полномочий Президента РФ по указанному основанию имеет конституционный характер. По этой причине в ряде зарубежных стран соответствующее полномочие возложено на судебные органы конституционного контроля (Азербайджан, Армения, Молдова, Литовская Республика). При реализации данного полномочия органы конституционного контроля, не подвергая сомнению медицинский диагноз, сформулированный специальной комиссией, основываясь на нем, констатируют необходимые юридические факты, с наличием которых Конституция соответствующего государства связывает возможность досрочного прекращения полномочий Президента.
Инициатором проведения медицинского обследования главы государства может быть Государственная Дума либо Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Основанием к этому может являться факт длительной болезни, неисполнение полномочий Президента полностью или частично в течение длительного периода времени. Достаточным основанием, по нашему мнению, являлось бы неисполнение обязанностей президентом в течение определенного, указанного в Конституции, срока.
Представляется, что заключение Государственной медицинской комиссии должно направляется в Конституционный Суд Российской Федерации, который выносит окончательное решение по вопросу досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, с учетом соблюдения всех конституционных требований, установленных законом для данного основания досрочной президентской вакансии. Участие Конституционного Суда в рассматриваемой процедуре будет обеспечивать соблюдение установленного порядка признания Президента РФ недееспособным, гарантировать объективность и законность процесса.
Конституция РФ (ст. 92) предусматривает несколько оснований прекращения полномочий Президента РФ.В обычном порядке Президент РФ прекращает осуществление своих полномочий с истечением срока, на который он был избран, в момент принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Полномочия Президента РФ могут быть прекращены досрочно:
1) по инициативе самого Президента РФ - в случае его отставки;
2) по не зависящим от воли Президента РФ причинам - в случае.стойкой неспособности Президента РФ по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;
3) по инициативе Федерального Собрания - в случае принятия им решения об отрешении Президента РФ от должности.
Под отставкой согласно общепринятой государственно-правовой практике понимается добровольный уход главы государства со своего поста. Механизм отставки Президента РФ Конституцией РФ не урегулирован, поэтому необходимо принятие специального федерального закона. Процедура прекращения полномочий Президента РФ в результате стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия также требует детальной правовой регламентации в федеральном законе, где необходимо указать: какой орган и каким образом устанавливает факт наличия стойкой неспособности, каковы ее критерии и т. д. Отрешение Президента от должности - это процедура привлечения к юридической ответственности главы государства. Впервые такая процедура под названием «импичмент» была установлена Конституцией США, * а затем и конституциями многих других государств. Конституция РФ предусматривает основания и порядок отрешения Президента РФ от должности. Основаниями для отрешения Президента РФ от должности являются совершение Президентом РФ государственной измены или иного тяжкого преступления. Перечень тяжких преступлений определяется в УК Российской Федерации. Процедура отрешения Президента РФ от должности складывается из трех этапов.
1. Выдвижение Государственной Думой обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Инициатива в принятии такого решения должна исходить не менее чем от одной трети депутатов Государственной Думы. Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ должно содержать конкретные указания на признаки тяжкого преступления, которое вменяется в вину Президенту РФ. Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключение специальной комиссии рассматривается на заседании Государственной Думы. По итогам обсуждения Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд для дачи заключения. Если предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ не получило поддержки большинства в две трети голосов от общего числа депутатов палаты, Государственная Дума оформляет постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента РФ.
2. Подтверждение решения Государственной Думы заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
3. Принятие Советом Федерации решения об отрешении Президента РФ от должности.Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против главы государства. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента РФ считается отклоненным.Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, и оформляется постановлением Совета Федерации .Если решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности не набрало необходимого количества голосов, рассмотрение обвинения против Президента РФ прекращается, что оформляется постановлением Совета Федерации.Постановление Совета Федерации незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения.С момента досрочного прекращения полномочий Президента РФ по рассмотренным выше основаниям до избрания нового главы государства соответствующие государственные функции временно исполняет Председатель Правительства РФ. Исполняющий обязанности Президента РФ не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.