Категории земель, правила отнесения земель к категориям

Отнесение земель к категориям осуществляется:

o в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством РФ;

o в отношении земель, находящихся в собственности субъектов РФ, - органами исполнительной власти субъектов РФ;

o в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, - органами местного самоуправления;

o в отношении земель, находящихся в частной собственности, - органами местного самоуправления (п. 1 ст. 8).

До разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к землям населенных пунктов, границы которых установлены до 05.01.2005, осуществляется органами местного самоуправления без согласования с правообладателями земельных участков (п. 3 ст. 15 Закона о переводе земель). В иных случаях до разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель осуществляется органами государственной власти субъектов РФ или в случаях, установленных законами субъектов РФ, органами местного самоуправления (п. 4 ст. 15 Закона о переводе земель). ЗК РФ не содержит норм относительно оснований и порядка отнесения земельных участков к определенной категории земель. Более того, по этим вопросам ЗК РФ не содержит даже отсылочных (бланкетных) норм. Однако земельное законодательство, понимаемое в соответствии с п. 1 ст. 2 ЗК РФ, содержит ряд положений по этому вопросу.

До рассмотрения вопросов отнесения земельных участков к определенной категории необходимо разграничить такие разные по содержанию, но схожие по форме понятия, как «отнесение земельных участков к определенной категории» и «установление категории земель для определенного земельного участка». Под отнесением земельного участка к определенной категории понимается деятельность уполномоченных органов по установлению фактической цели использования земельного участка, изучению природных, социальных, экономических и иных факторов использования земельного участка, направленному на выбор того целевого назначения, которое бы соответствовало эффективному и рациональному использованию земельного участка, а также издание индивидуального правового акта об отнесении земельного участка к определенной категории. В отличие от отнесения земельного участка к определенной категории, установление категории земель необходимо рассматривать как уточнение и надлежащее документальное закрепление существующего целевого назначения земельного участка в соответствии со сложившейся системой категорий земель. Таким образом, определить категорию земель возможно двумя путями: путем установления категории земель и путем отнесения земельного участка к той или иной категории земель.

Именно об установлении категории земель идет речь в п. 2, 3 ст. 14 Закона о переводе земель. В случае, если категория земель указана не в документах государственного кадастра недвижимости, а в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, внесение изменений в документы государственного кадастра недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в части назначения имущества - категории земель) осуществляется на основании правоустанавливающих документов на земельные участки или документов, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков. В случае наличия противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанным в документах государственного кадастра недвижимости, и данными, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, если такие документы получены до вступления в силу Закона о переводе земель, определение категории земельных участков осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков. Закона о переводе земель, определение категории земельных участков осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.

В соответствии с п. 9 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» [18] признаются действительными и имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним после введения в действие Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав по форме, утвержденной постановлением Правительства РФ от 18.02.1998 № 219 "Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним", государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками, праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по формам, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 17.09.1991 № 493 "Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей", свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 19.03.1992 № 177 "Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения". Указанные выше документы являются действительными, но при этом не имеют прямого указания на категорию земель, однако содержат указание на «целевое назначение использования земли».

Для установления категории земель на земельные участки, правообладатели которых получили указанные выше документы на землю, в случае необходимости в качестве дополнительного способа установления категории земель применяется следующее правило. Так, для земельных участков, учтенных в государственном земельном кадастре до вступления в силу Закона о государственном земельном кадастре, категория земель которых не указана в оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документах, она определяется на основании сведений, содержащихся в земельно-кадастровой документации, в соответствии с которой был составлен и утвержден по состоянию на 01.01.2001 отчет о наличии земель и распределении их по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям [19]. Отдельно следует отметить, что при рассмотрении в судах вопросов о принадлежности земельного участка к той или иной категории земель во внимание принимаются и иные документы, помимо названных выше, содержащие информацию о целевом назначении спорного земельного участка. Например, судами принимаются в качестве надлежащего доказательства государственные акты на вечное пользование, выдававшиеся в соответствии со ст. 19 Земельного кодекса РСФСР 1970 г. и Постановлением Совета Министров СССР от 06.03.1975 [20]. от 21.07.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" до начала выдачи о государственной регистрации прав по форме, утвержденной Правительства РФ от 18.02.1998 № 219 "Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним", государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками, праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по , утвержденным Совета Министров РСФСР от 17.09.1991 № 493 "Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей", о праве собственности на землю по форме, утвержденной Правительства РФ от 19.03.1992 № 177 "Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения".

Для установления категории земель на земельные участки, правообладатели которых получили указанные выше документы на землю, в случае необходимости в качестве дополнительного способа установления категории земель применяется следующее правило. Так, для земельных участков, учтенных в государственном земельном кадастре до вступления в силу Закона о государственном земельном кадастре, категория земель которых не указана в оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документах, она определяется на основании сведений, содержащихся в земельно-кадастровой документации, в соответствии с которой был составлен и утвержден по состоянию на 01.01.2001 отчет о наличии земель и распределении их по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям [19]. Отдельно следует отметить, что при рассмотрении в судах вопросов о принадлежности земельного участка к той или иной категории земель во внимание принимаются и иные документы, помимо названных выше, содержащие информацию о целевом назначении спорного земельного участка. Например, судами принимаются в качестве надлежащего доказательства государственные акты на вечное пользование, выдававшиеся в соответствии со ст. 19 Земельного кодекса РСФСР 1970 г. и Постановлением Совета Министров СССР от 06.03.1975 [20].

Таким образом, при установлении категории земель органами власти не принимается правовой акт, как в случае отнесения земельного участка к определенной категории. Представляется, что процедура отнесения земельного участка к определенной категории должна применяться только при невозможности установления категории земель для этого земельного участка. Одним из таких примеров является случай, когда категория земель не указана в документах государственного кадастра недвижимости, правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права землю, а также ее невозможно определить на основании отчета по состоянию на 01.01.2001 о наличии земель и распределении их по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям. В соответствии с п. 4 ст. 14 Закона о переводе земель в этом случае принимается нормативный правовой акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлен. Трудно согласиться с тем, что указанный правовой акт будет носить нормативный характер. Под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм; под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение [21]. Акт об отнесении земельного участка к определенной категории земель по своей юридической природе является индивидуальным актом, актом применения права, т.к. не содержит норм права, распространяется на конкретный земельный участок, адресован определенному кругу субъектов и подлежит однократному применению; не является источником права, а представляет собой юридический факт [22]. Следовательно, необходимо внести соответствующие изменения в Закон о переводе земель. Указанная выше норма Закона о переводе земель называет в качестве условия отнесения земельного участка к какой-либо категории определение цели, для которой этот земельный участок был предоставлен. Действительно, ранее действовавшее законодательство предусматривало указание цели использования в решениях о предоставлении земли [23]. Но на практике это исполнялось не всегда точно и корректно. Поэтому встречаются случаи, когда цель предоставления в решениях о предоставлении либо отсутствует, либо сформулирована таким образом, что не позволяет однозначно определить, к какой категории земель следует отнести земельный участок. В таких случаях надлежит руководствоваться п. 5 ст. 14 Закона о переводе земель: земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка. Данная норма, с одной стороны, представляется логичной и имеющей право на существование, но, с другой стороны, является незаконченной и содержащей в себе возможность для злоупотребления правом со стороны землепользователя. В случае осуществления обладателем земельного участка пользования этим участком способами, оказывающими влияние (создающими возможность оказания такого влияния) на права и обязанности обладателей соседних земельных участков, например, которые повлекут ограничения в использовании указанных соседних земельных участков, необходимо предусмотреть в Законе о переводе земель следующие дополнительные меры: закрепить обязанность землепользователя получать согласие обладателей соседних земельных участков на отнесение земельного участка к определенной категории и дальнейшее его использование в соответствии с целевым назначением этой категории земель; либо обязанность представить доказательства отсутствия существующего или возможного воздействия на соседние земельные участки. Например, абсолютно недопустимо принятие решения об отнесении земельного участка к землям промышленности, исходя из фактического использования земельного участка - строительство (с целью последующей эксплуатации) какого-либо промышленного предприятия, в случае, если его работа приведет к невозможности использовать либо существенного затруднить использование соседних земельных участков, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, по прямому назначению. Таким образом, в связи с тем, что категория земель определяет правовой режим земельного участка, который, в свою очередь, влияет на правовой режим смежных и соседних земельных участков,при принятии решения об отнесении земельного участка к определенной категории необходимо учитывать возможные изменения правовых режимов соседних земельных участков.