Вопрос 1. Общая характеристика законодательства, регулирующего отношения в сфере образования

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Вопрос 1. Общая характеристика законодательства, регулирующего отношения в сфере образования

К основным источникам права, регламентирующим отношения в сфере образования выступают: Конституция РФ, Закон об образовании РФ, а также другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере образования (далее – образовательное законодательство).

Задачами образовательного законодательства являются:

− разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

− обеспечение и защита конституционного права на образование;

− создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования РФ;

− определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

Рис. 1. Иерархическая система источников образовательного права

Применительно к РФ как федеративному государству можно говорит о нескольких критериях дифференциации образовательного законодательства. По юридической силе, т.е. такому свойству нормативного правового акта, которое отражает место и роль данного акта в во всей иерархически системе законодательства, выделяются:

- международные нормы по вопросам образования;

- Конституция РФ;

- федеральные законы;

- законы субъектов РФ;

- подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти;

- подзаконные акты органов исполнительной власти субъектов РФ;

- нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам образования.

Нижнюю ступень в этой пирамиде занимают локальные акты образовательных организаций, входящие в общий нормативно-правовой образовательный массив (приказы, инструкции, договоры, положения, регламенты и т.п.).

Приоритет международного права по отношению к национальному является безусловным в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека. Ст. 17 Конституции РФ[1] предусматривает, что в нашей стране признаются и гарантируются права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, содержание которых может раскрываться в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений. Международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права выступают частью правовой системы нашей страны. В случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом об образовании в РФ, применяются правила международного договора.

Конституция РФ содержит ряд важных положений для развития законодательства об образовании. Так, в ст. 43 каждому гарантируется право на образование, общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Предусматривается также, что каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее профессиональное образование. Основное общее образование является обязательным. Родители или заменяющие их лица должны обеспечить достижение детьми данного образовательного ценза. В России устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования. Право на образование является неотъемлемым элементом государственных гарантий в области социальной защиты населения, и государство, провозгласившее себя социальным, обязано обеспечить его реализацию.

Следующий уровень нормативных актов в системе образовательного законодательства – это федеральные законы. Центральное место в системе федеральных законов в рассматриваемой сфере занимает Закон об образовании в РФ. Данный закон вступил в действие с 1 сентября 2013 г., в результате чего ряд ранее действовавших законов и подзаконных актов утратил свою силу.

Необходимость в принятии нового основополагающего нормативного правового акта, регулирующего сферу образования, появилась уже давно. В пояснительной записке к проекту федерального закона № 121965-6 «Об образовании в РФ»[2] отмечалось, что в последние годы возник явный разрыв между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением, обусловленный динамичным развитием и процессами модернизации системы образования. В частности, стали очевидны пробелы и правовая неопределенность законодательства в отношении статуса примерных образовательных программ, электронных образовательных ресурсов, деятельности негосударственных образовательных учреждений, порядка сетевого взаимодействия образовательных учреждений и иных организаций, оказания платных образовательных услуг, избыточные административные ограничения, связанные с типологией образовательных учреждений, и многое другое.

За минувшее десятилетие законодательство в области образования неоднократно обновлялось – в первую очередь путем внесения изменений в Закон РФ «Об образовании»[3] и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[4]. Эти меры позволяли решать отдельные вопросы, касающиеся функционирования системы образования, но в итоге привели к неустойчивости федеральных законодательных норм, их дублированию, порождая в некоторых случаях противоречия. Законодательство, регулирующее сферу образования, нуждалось в систематизации и модернизации. Данная задача могла быть решена путем принятия нового нормативного правового акта, в связи с чем в 2010 г. и была начата его разработка. Принятие в декабре 2012 г. Закона об образовании в РФ ознаменовало новый этап развития образовательных отношений.

Принципиальные отличия Федерального закона «Об образовании в РФ» от Закона РФ «Об образовании»:

- задача нового закона – не только описать систему образования, определить правила для всех участников образовательного процесса, но главное – создать нормы и правила, по которым можно двигаться по образовательной лестнице от уровня к уровню, предоставить каждому гражданину в любом возрасте возможности для образования и профессионального роста;

- новый закон учитывает все многообразие возможностей получения качественного образования, которые сегодня есть в Российской Федерации. При этом образование на всех уровнях – от дошкольного до высшего – остается бесплатным;

- цель нового закона – предоставить каждому максимальные условия для того, чтобы получить дошкольное и обязательное общее образование, выбирать действительно качественные образовательные организации для получения профессионального образования, работая, профессионально совершенствоваться, осваивать новые технологии;

- закон учитывает российский опыт развития образования, закрепляет все последние изменения, произошедшие в отечественной системе образования, и закладывает основы для ее развития в будущем;

- новый закон направлен на выстраивание отношений между гражданином и институтами образования. Во главу угла поставлены человек и создание условий для его самореализации;

- новый закон написан гражданами России. Фактически это первый законодательный акт в нашей истории, который прошел от начала до конца процедуру общественного обсуждения и в котором предложения граждан нашли реальное воплощение в положениях документа.

В образовательное законодательство можно включить также другие федеральные законы, регулирующие отдельные вопросы функционирования системы образования в целом либо ее отдельных элементов, в том числе кодексы, являющиеся основными источниками отраслей, нормы которых задействованы в правовом регулировании отношений в области образования (например, гражданский, трудовой, семейный и другие кодексы). Отношения в области образования регулируются и другими законодательными актами. В частности, гарантии права ребенка на образование регулируются Федеральным законом «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»[5]. Ряд норм, касающихся образовательного процесса, закреплен в Федеральном законе «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[6]. Некоторые особенности пенсионного обеспечения педагогических работников регулируются Федеральным законом «О трудовых пенсиях»[7].

Подзаконные нормативные акты, регулирующие отношения в области образования, представлены указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами Министерства образования и науки РФ и другими нормативными актами.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ образование относится к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. Это означает, что определенные отношения могут регулироваться как федеральными законами, так и законами субъектов РФ[8]. Федеральные законы призваны разграничивать компетенцию и ответственность федеральных и региональных органов государственной власти в области образования, регулировать в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами РФ, вводить общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов РФ и т.д. Законы субъектов РФ устанавливают некоторые региональные особенности правового регулирования отношений в сфере образования. Данные нормативные акты не могут противоречить федеральным законам или ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с ними.

Нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, правовых актах органов местного самоуправления, должны соответствовать Закону об образовании в РФ и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными этим законом.

К подзаконным нормативным актам субъектов РФ относятся указы глав регионов, постановления органов исполнительной власти (правительств, администраций), а также приказы органов управления образованием. Например, Комитет общего и профессионального образования Ленинградской Области ежегодно утверждает Инструктивно-методическое письмо «Об организации образовательного процесса в 1-2 классах общеобразовательных учреждений Ленинградской области в 2011-2012 учебном году, реализующих основную образовательную программу начального общего образования в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом начального общего образования» [9], в котором подробно регламентируются начало и окончание учебного года, организацию учебного процесса и внеурочной деятельности и т.п. Аналогичные нормативные акты принимаются и в других субъектах РФ.

Поскольку в структуре системы образования значительное место занимают муниципальные образовательные учреждения, органы местного самоуправления также обладают некоторыми нормотворческими полномочиями в этой сфере. Они могут принимать нормативные акты по вопросам, отнесенным к их компетенции (например, об организации питания детей в общеобразовательных муниципальных организациях, о развитии системы дополнительного образования и т.д.).

Действие законодательства об образовании распространяется на все организации, осуществляющие образовательную деятельность на территории Российской Федерации.

Законодательство об образовании в отношении Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, Санкт-Петербургского государственного университета[10], а также организаций, расположенных на территории инновационного центра «Сколково»[11] и осуществляющих образовательную деятельность, применяется с учетом особенностей, установленных специальными федеральными законами.

На граждан, проходящих федеральную государственную службу на должностях педагогических и научно-педагогических работников, а также на граждан, проходящих федеральную государственную службу и являющихся обучающимися, действие образовательного законодательства распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ о государственной службе[12].

Учет особенностей образовательных отношений, которые складываются в конкретных образовательных организациях, осуществляется путем принятия локальных нормативных актов, т.е. актов, которые принимаются непосредственно в данном учреждении (на общем собрании или конференции, на совете организации или его руководителем) и распространяются только на сотрудников данной организации и обучающихся в нем лиц. Примерами локальных нормативных актов образовательных организаций могут служить правила внутреннего распорядка, графики учебного процесса, учебные планы, положения о стипендиальном обеспечении, об общежитиях и другие. На локальном уровне заключаются также коллективные договоры, которые могут содержать нормы, непосредственно касающиеся образовательного процесса (например, о режиме работы преподавателей, о социальных гарантиях и прочих формах стимулирования их труда). Примером могут служить нормативные договоры, являющиеся источниками образовательного права. При разработке и принятии таких актов необходимо соблюдать пределы локального нормотворчества, не ухудшать положения субъектов образовательных отношений по сравнению с нормативными актами более высокого уровня.