Состав региональных финансовых ресурсов

Структура региональных финансов:

- территориальные бюджеты (региональный бюджет и муниципальные бюджеты);

- финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения региональных потребностей;

- внебюджетные фонды.

Главная составная часть региональных финансов - территориальные бюджеты.

Территориальные бюджеты (бюджет субъекта РФ и муниципальные бюджеты) - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через эти бюджеты общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Так из территориальных бюджетов выделяется:

- на образование и профессиональную подготовку кадров более 60% консолидированного бюджета РФ;

- на здравоохранение - более 55%;

- на социальное обеспечение - более 70%;

- на ЖКХ - более 90%.

Доходы территориальных бюджетов.

Исходя из принципов построения бюджетной системы РФ территориальные бюджеты формируются за счет:

* собственных доходов;

* регулирующих доходов;

* финансовой помощи, поступающей из вышестоящих бюджетов.

Через собственные доходы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов реализуется принцип самостоятельности бюджетов.

Под собственными доходами понимаются такие виды доходов, которые за креплены на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации. Одна из существенных характеристик собственных доходов бюджетов со стоит в том, что они закрепляются за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это позволяет отличать собственные доходы бюджетов от регулирующих доходов.

К собственным доходам бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов относятся:

1) налоговые доходы, закрепленные законодательством за соответствующими бюджетами (например, собственными доходами территориальных бюджетов является сумма налога на прибыль, исчисленная по налоговой ставке в размере 14,5%, зачисляемая в бюджеты субъектов РФ, сумма налога на прибыль, исчисленная по налоговой ставке в размере 2%, зачисляемая в местные бюджеты);

2) неналоговые доходы, а именно:

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного само управления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

- иные неналоговые доходы;

3) безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств.

Регулирующие доходы бюджетов – это виды доходов, получаемые бюджетами в форме отчислений в собственных доходов бюджетов других уровней бюджетной системы в соответствии с нормативными отчислениями, установленными на определенный срок. Ими являются, как правило, федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты.

Соответствующие нормативы устанавливаются обычно в процентах и закрепляются либо ежегодно - на очередной финансовый год, либо на долговременной основе - не менее чем на 3 года по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений могут закрепляться в БК РФ, законе о бюджете того уровня бюджетной системы, который передает регулирующие доходы, или в законе о бюджете того уровня бюджетной системы, который распределяет переданные ему регулирующие доходы. В настоящее время приложением к Федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год устанавливаются нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, по которому легко прослеживаются регулирующие доходы.

Особое внимание в системе регулирующих доходов отводится проблеме распределения поступлений от налога на добычу полезных ископаемых между бюджетами разных уровней, что объясняется особым фискальным значением данного налога.

В современных условиях значительная часть доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов формируется за счет средств, поступающих в порядке перераспределения из вышестоящих бюджетов. Эти средства поступают в форме финансовой помощи.

Под финансовой помощью понимаются денежные средства, предоставляемые вышестоящим бюджетом нижестоящему. В зависимости от условий пре доставления таких средств выделяется несколько форм финансовой помощи:

- дотация;

- субвенция;

- субсидия;

- бюджетная ссуда;

- бюджетный кредит.

Рассмотрим основные элементы системы оказания финансовой помощи бюджету субъекта РФ из федерального бюджета.

1. Целью предоставления дотаций является выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Под минимальной бюджетной обеспеченностью субъектов РФ понимается минимально допусти мая стоимость государственных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти субъектов РФ в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. Дотации бюджетам субъектов РФ предоставляются на безвозвратной и безвозмездной основе.

Дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта РФ может быть предоставлена только при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство. Кроме этого субъект РФ - получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:

1) ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств субъекта РФ, в лучшие условия (оплата труда о и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

2) предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;

3) предоставлять государственные гарантии субъекта РФ в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ.

Указанные ограничения обеспечивают целенаправленность и эффективность использования средств федерального бюджета, предоставленных в качестве финансовой помощи для выравнивания уровня минимальной бюджет ной обеспеченности бюджета соответствующего субъекта РФ.

2. Для реализации целевых программ бюджетам субъектов РФ могут предоставляться субвенции и субсидии. Отличие субсидии от субвенции состоит в том, что субвенция предоставляется на безвозвратной и безвозмездной основе, а субсидия предполагает долевое участие федерального бюджета в целевых расходах бюджетов субъектов РФ.

Субсидии и субвенции бюджетам субъектов РФ могут предоставляться для финансирования:

- расходов по федеральным целевым программам;

- капитальных расходов;

- расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- иных целевых расходов.

3. Если дотации, субвенции и субсидии предоставляются бюджетам субъектов РФ на безвозвратной основе, бюджетные кредиты и бюджетные ссуды выделяются им из федерального бюджета на условиях возвратности.

Бюджетные кредиты за счет средств федерального бюджета могут предоставляться бюджетам субъектов РФ для покрытия как текущих, так и капитальных расходов. Бюджетные кредиты нижестоящим бюджетам могут предоставляться как на условиях платности, так и в безвозмездном порядке.

Бюджетная ссуда от бюджетного кредита отличается тем, что, во-первых, она может предоставляться из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ только на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении таких бюджетов; во-вторых, тем, что она предоставляется только в безвозмездном порядке; в-третьих, тем, что она носит краткосрочный характер, поскольку предоставляется на срок не более 6 месяцев.

Бюджетные ссуды субъектам РФ предоставляются на финансирование кассовых разрывов. Кассовыми разрывами в бюджете называется временная нехватка бюджетных средств, обусловленная сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов. Примером сезонных затрат в большинстве субъектов РФ могут служить расходы на подготовку к отопительному сезону. Примером же временной нехватки бюджетных средств, обусловленной сезонным характером поступлений доходов, может служить недополучение налоговых и неналоговых доходов в период массовых отпусков.

Бюджетные ссуды предоставляются на возвратной основе. В случае, когда пре доставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта РФ.

С 1994 года в системе взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ используется механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором их стал выступать целевой Фонд финансовой поддержки регионов. Ежегодно Законом “О федеральном бюджете” устанавливаются источники ФФПР и его распределение. Фонд формируется за счет отчислений от общего размера налоговых поступлений, поступающих в федеральный бюджет за исключением отдельных налогов (система формирования ФФПР ежегодно подвергается корректировке). Из этого фонда помощь оказывается тем субъектам, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по России, и у которых собственных доходов и дополнительных средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих потребностей. Трансферты регионам перечисляются ежемесячно исходя из фактических поступлений налогов в федеральный бюджет и с учетом удельного веса каждого региона в зависимости от статуса в Фонде. В1996 году трансферты предоставлялись 60 регионам из 89, в 2002 г. – 72 субъектам.

Расчет трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов проводится в следующей последовательности (методика 1999 года).

Первый этап. Определение душевого дохода собственных доходов и отчислений от регулирующих доходных источников консолидированного бюджета каждого субъекта РФ по формуле:

Ддуш.i = Дi /Чнi,

где Дi – объем доходов консолидированного бюджета субъекта;

Чнi – численность населения i-го субъекта РФ по состоянию на 1 января 1998 г.

При расчете трансфертов на 1999 год за базу доходов регионов приняты согласованные с субъектами показатели, исчисленные исходя из отчетных данных за 1997 г. с корректировкой.

Второй этап. Определение индекса бюджетных расходов. Расход определяется для регионов или их групп по единой методике на основе объективных параметров, позволяющих привести удельные бюджетные доходы субъектов РФ к сопоставимым условиям: прожиточный минимум, бюджетная обеспеченность, соотношение расчетных доходов и расходов и т.д.

После утверждения Правительством РФ комплекса бюджетных нормативов для оценки расходных полномочий бюджетов субъектов Российской Федерации по основным направлениям бюджетного финансирования расчет индексов бюджетных расходов будет основываться на интегрированном учете бюджетных нормативов.

Третий этап. Приведение с помощью индекса бюджетных расходов доходных показателей бюджетов субъектов РФ к сопоставимым условиям. Для каждого субъекта Федерации рассчитывается приведенный душевой бюджетный доход:

Дпр.i = Ддуш.i /ИБРi,

где Ддуш.i – фактический душевой доход по i-му региону в базовом году, скорректированный с учетом условий планируемого года;

ИБРi – индекс бюджетных расходов по группе регионов, в которую входит i-тый субъект РФ.

Четвертый этап. Расчет трансфертов и долей регионов в ФФПР.

Право на получение трансферта имеют субъекты Российской Федерации, доля которых в Фонде финансовой поддержки регионов, определенная в результате расчетов оказывается больше нуля. Трансферты распределяются таким образом, чтобы довести показатель приведенного бюджетного дохода на душу населения регионов, получающих трансферты, до максимально возможного при проектируемом объеме ФФПР уровня.

Расчеты проводятся по рейтинговой системе. В начале фиксируется регион с минимальным душевым доходом и регион, следующий за ним по этому показателю. Затем определяется сумма недостающих бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душевого бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Полученная сумма умножается на индекс бюджетных расходов, рассчитанный для первого региона, и на численность населения этого региона. Полученная величина вычитается из проектируемого объема ФФПР. Таким образом, после первой интерации для региона с минимальным приведенным душевым доходом определяется часть трансферта, с учетом которой его приведенный душевой доход становится равным аналогичному показателю второго региона, участвующего в расчете.

В дальнейшем происходит выравнивание по тому же принципу. В каждой последующей интерации участвует количество регионов, на единицу большее, чем в предыдущей. Процесс распределения Фонда финансовой поддержки субъектов РФ происходит до тех пор, пока его объем с учетом уже распределенных сумм не станет равным нулю.

Далее определяются доли регионов ФФПР. Доля региона рассчитывается как отношение суммы финансовой помощи, определенной в результате расчетов, к общему объему проектируемого ФФПР.

С 2001 года начинается новый этап реформирования межбюджетных отношений. В настоящее время межбюджетные отношения реализуются с использование не одного, а 5 фондов, краткая характеристика которых представлена в таблице 13.1.

Таблица 13.1

Сравнительная характеристика целевых бюджетных фондов федерального бюджета РФ, используемых для финансирования субъектов РФ

№п/п	Название фонда	Источник формирования	Назначение фонда
	Фонд финансовой поддержки субъектов РФ	Отчисления от налоговых доходов федерального бюджета за исключением отдельных налогов	Распределяется в виде дотация для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ
	Фонд регионального развития	Средства федерального бюджета в абсолютном выражении	Финансирование федеральных программ развития регионов на конкурсной основе, оказание финансовой помощи высокодотационным субъектам РФ
	Фонд реформирования региональных финансов	Кредит международного банка Реконструкции и развития	Содействие реформированию системы региональных финансов, стимулированию экономических реформ. Финансирование на конкурсной основе
	Фонд компенсаций	Отчисления от НДС	Распределяется для целевого финансирования законов социального характера “О ветеранах”, “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей” и пр.
	Фонд софинансирования социальных расходов	Средства федерального бюджета в абсолютном выражении	Распределяется на целевой основе в качестве возмещения расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ направленных на финансирование субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг, повышение заработной платы работников организаций бюджетной сферы

Подобный механизм используется и при оказании финансовой помощи субъектами РФ муниципальным бюджетам. Так в бюджетах субъектов РФ может создаваться Фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

Право на получение финансовой помощи из средств рассматриваемого фонда имеют те муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых ниже среднего уровня в целом по муниципальным образованиям соответствующего субъекта РФ. Средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ.

Распределение средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень обеспеченности бюджетными средствами на душу населения, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта РФ.

Примером такой формулы может служить формула расчета доли (Дi) муниципальных образований в фонде финансовой поддержки муниципальных образований Тюменской области:

(У-Уi) * Чi

Дi =-----------------------------------

∑ (У-Уi)* Чi

где: У - уровень среднеобластной бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя области,

Уi - уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя i-го муниципального образования,

Чi - численность жителей i-го муниципального образования,

∑(У-Уi)хЧi - сумма минусовых отклонений душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципальных образований от среднеобластной величины.

Доля каждого муниципального образования в Фонде финансовой поддержки муниципальных образований Тюменской области ежегодно корректируется с помощью коэффициентов предлагаемых администрацией области и в последующем утверждаемых Тюменской областной думой.

Существующая система формирования территориальных бюджетов имеет как преимущества, так и недостатки.

Таблица 13.2

Характеристика действующей системы формирования

доходной базы бюджетов территорий

Преимущества	Недостатки
Регионы обеспечиваются финансовыми ресурсами независимо от производительности местных источников	Субъективный подход при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов
Происходит выравнивание развития отдельных территориальных единиц	Дотация и субвенция как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов
Стимулирует территориальные органы к выполнению планов мобилизации как региональных, так и федеральных налогов	несовершенны, так как лишены стимулирующих средств, создают у территориальных органов власти иждивенческое настроение

Устранение недостатков:

1. Через введение в практику бюджетного планирования государственных муниципальных социальных и финансовых норм в финансировании все регионы будут равны. Утверждение норм минимальной обеспеченности каждого жителя набором социальных благ с учетом климатических, исторических и этнических особенностей позволит упорядочить предоставление субъектам РФ дополнительных финансовых ресурсов в виде регулирующих доходов.

2. Ограничение использования дотаций. Их применение только для территорий, которые не в состоянии расширить экономический потенциал до размеров, обеспечивающих полное формирование доходов территории (пр. поселки-курорты, исторические и архитектурные заповедники).

Расходы территориальных бюджетов. Структура расходов существенно различается по регионам России и определяется объемом местного хозяйства, а также бюджетной самодостаточностью регионов.

В таблице 13.3 произведена типология отдельных субъектов РФ по степени обеспеченности финансовыми ресурсами.

Таблица 13.3

Типология автономных субъектов РФ по степени их бюджетной самостоятельности

Тип Региона	Регионы	Доля поступлений из федерального бюджета в доходах региона, %	Обеспеченность расходов региона налоговым потенциалом	Условный баланс межбюджетных потоков расчете на одного человека, тыс. руб.
Доноры	Ханты-Ман-сийский, Ямало-Ненецкий АО, Республика Коми	3 – 20	1.2 – 1.8	250 – 1400
Проблемные доноры	Удмуртия, Чувашия, Хакасия, Карелия, Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия)	25 – 35	1.0 – 1.4	0 – 150
Умеренно дотационные	Марий Эл, Мордовия, Бурятия, Еврейская АО	45 – 55	0.65 - 0.8	-180 - (-80)
Высоко дотационные реципиенты	Адыгея, Калмыкия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Северная Осетия, Республика Алтай, Тува, Ингушетия	60 – 90	0.1 - 0.7	-1000 -(-180)

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются следующие функциональные виды расходов:

- обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- обслуживание и погашение государственного долга субъектов Российской Федерации;

- проведение выборов и референдумов субъектов Российской Федерации; обеспечение реализации региональных целевых программ; формирование государственной собственности субъектов Российской Федерации;

- осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации;

- содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Российской Федерации;

- оказание финансовой помощи местным бюджетам;

- обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

- компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов;

- прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов Российской Федерации.

Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:

- содержание органов местного самоуправления;

- формирование муниципальной собственности и управление ею; организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

- содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

- организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

- благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

- содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

- организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

- обеспечение противопожарной безопасности;

- охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

- реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

- обслуживание и погашение муниципального долга;

- целевое дотирование населения;

- содержание муниципальных архивов;

- проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

- финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Важную роль в системе региональных финансов играют финансовые средства предприятий. Их роль показывают следующие данные:

- финансирование жилищного строительства - 75%;

- финансирование коммунального хозяйства - 25%;

- финансирование здравоохранения и физ. культуры - 24%;

- финансирование подготовки кадров - 33%.

Главным источником средств предприятий, направляемых на развитие социально-культурной инфраструктуры является прибыль. Особенно велика роль средств предприятий в постсоциалистических странах, где до недавнего времени большая часть объектов инфраструктуры финансировалась за счет предприятий.

После преодоления кризиса расходы предприятий на социально-культурную инфраструктуру возрастут, так как существует необходимость увеличения социальной защищенности работников предприятий.

Перспективная форма мобилизации финансовых ресурсов территории - образование внебюджетных фондов экономического и социального развития.

Эти фонды создаются на основании решений представительных органов власти субъекта РФ или муниципалитета и могут быть использованы:

- на строительство объектов социально-бытового назначения;

- на увеличение текущих расходов бюджета.