Тема 12. Дефицит бюджета и методы его регулирования

В экономической теории принято выделять три основных состояния бюджета: дефицитное, профицитное и сбалансированное. Превышение расходов над доходами (отрицательное сальдо бюджета) составляет дефицит бюджета. Профицит представляет собой обратное соотношение, т.е. превышение доходов над расходами (положительное сальдо бюджета). Сбалансированный бюджет является следствием такой бюджетной политики, при которой расходы полностью обеспечиваются доходами.

Дефицит бюджета, рассчитываемый как разница между его доходами и расходами без учета процентных выплат по долгу, называется первичным. Положительное сальдо (профицит) бюджета, полученное как разница между его доходами и расходами без учета процентных выплат по государственному долгу, принято называть первичным профицитом.

Основные параметры уточненного из-за финансового кризиса федерального бюджета России на 2009 год составляют: доходы – чуть больше 6 трлн. руб., расходы – более 9 трлн. руб., дефицит - 3 трлн млрд. руб. Первоначально бюджет был принят с профицитом на 1,9 трлн руб. Дефицит бюджета будет покрываться за счет Резервного фонда. Областной бюджет РО на 2009 год также является дефицитным (3,5 млрд руб.). Основными источниками его покрытия служат остатки средств на счетах по учету средств бюджета области по итогам 2008 года и поступления от продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности.

Взгляды экономистов на бюджетный дефицит и бюджетное равновесие на различных этапах развития общества менялись кардинально. Финансовая наука до 30-х годов ХХ столетия считала основным принципом бюджета его бездефицитность, ежегодное равновесие доходов и расходов (принцип «здоровых финансов»). Сведение доходов с расходами при ежегодном принятии и исполнении бюджета считалось тогда символом благополучия государства и нации, первоочередной целью финансовой политики центральных и местных органов власти. Однако на практике очень сложно достичь бюджетного равновесия. Теория не дает готовых рецептов «здоровых финансов», поэтому до сих пор проблема установления «правильного» соотношения между доходами и расходами бюджетов всех уровней, покрытия их дефицита служит предметом научно-практических дискуссий не только в России, но и во всем мире.

Для большинства промышленно развитых стран типичным является, когда бюджет формируется с дефицитом. Во многих странах причиной дефицита послужили военные действия, стихийные бедствия и другие чрезвычайные обстоятельства. В России и в некоторых бывших союзных республиках рекордные уровни дефицита бюджетов (России - 32% к ВВП в 1991 г., Украины - 29,3% в 1992 г.) были достигнуты в условиях мирного времени, что отражает исключительно высокий уровень безответственности проводившейся в этих странах экономической политики. Естественным следствием острейшего бюджетного кризиса в них явилось существенное падение объемов производства. Таким образом, основными причинами дефицита бюджета являются: а) рост неэффективных государственных расходов; б) возникновение чрезвычайных обстоятельств (война в Афганистане, Чечне, землетрясения и др.); в) кризисные явления в экономике и на мировых рынках; г) снижение налоговых поступлений в бюджет.

С признанием дефицита бюджета и введением дополнительного блока в бюджетной классификации, отражающего источники его финансирования, в России стали устанавливать предельные размеры дефицитов бюджетов в ежегодно принимаемых законах о бюджете, т.е. стали планировать дефицит в целях контроля и управления им.

Предельные размеры дефицитов бюджетов разных уровней определены ст. 92 Бюджетного кодекса РФ. Так, размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать размер ненефтегазового дефицита бюджета.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не может превышать 4,7 процента прогнозируемого в соответствующем финансовом году валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета финансируется за счет нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Нефтегазовые доходы федерального бюджета используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

К нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы федерального бюджета от уплаты:

налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);

вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;

вывозных таможенных пошлин на газ природный;

вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15 процентов объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета (п.4). Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10 процентов объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ (п.5).

Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита, то может применяться механизм секвестра. Теоретические расчеты и мировая практика показывает, что максимально допустимым размером дефицита бюджета является 5% ВВП. Страны ЕС придерживаются предельного дефицита бюджета на уровне 3% ВВП. Превышение этого размера означает наличие кризисных явлений в экономике и в общественных финансах. Заимствование денежных средств на его покрытие может привести к негативным последствиям в общественной жизни (чрезвычайному росту государственного внутреннего и внешнего долга и расходов на его обслуживание, повышению налогового бремени и переложению его на будущие поколения, дестимулированию экономического развития и т.д.).

Бюджетный кодекс впервые в России в законодательном порядке определил источники финансирования дефицитов всех звеньев бюджетной системы страны (статьи 94-96).

Источники финансирования дефицита федерального бюджета делятся на внутренние (они образуют внутренний госдолг) и внешние (образуют внешний госдолг). Внутренние источники выступают в следующих формах:

кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;

государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;

изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета.

К внешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся:

государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте, привлеченные РФ (ст. 94).

В соответствии со ст. 103 Бюджетного кодекса государственные внешние заимствования РФ используются для покрытия дефицита только федерального бюджета. Для финансирования дефицитов нижестоящих бюджетов должны привлекаться исключительно внутренние источники. Так, источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут выступать в следующих формах:

государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

кредиты, полученные от кредитных организаций;

поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;

изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в следующих формах:

муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

кредиты, полученные от кредитных организаций;

бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается нормативная величина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 10 процентов прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Резервный фонд формируется за счет:

нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины;

доходов от управления средствами Резервного фонда.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период может быть предусмотрено использование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга Российской Федерации.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

2. Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается объем средств федерального бюджета, направляемых на цели, указанные в пункте 1 настоящей статьи.

3. Фонд национального благосостояния формируется за счет:

нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину;

доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.

Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации

Целями управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния являются обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе.

Средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:

долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;

долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;

депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях;

депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации.

Резервный фонд существует не только в России, но также во многих странах экспортерах нефти. Мировой опыт свидетельствует о том, что основной стратегической задачей стабфондов является стабилизация государственных финансов.

Фактическое выравнивание расходов бюджета в периоды благоприятной и неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры наряду с формированием фонда требует принятия дополнительных мер в области бюджетной политики, не допускающих ее ослабления. Как показывает проведенный анализ, страны, наращивающие стабфонды и увеличивающие расходы бюджета при высоких ценах на нефть, оказались не способными профинансировать возросший объем бюджетных обязательств. Как показывает мировой опыт, если не будут введены ограничения на расходование средств бюджета - преимущества фонда, стабилизирующего уровень поступающих в бюджет доходов, будут ограничены.

Стабилизация будет эффективной в том случае, если создание фонда приведет к снижению зависимости расходов бюджета от цен на нефть. Мировой опыт свидетельствует, что только те страны, которые наряду с созданием фондов ограничивали объем расходов бюджета, добились позитивных результатов в экономике. В Норвегии снизилась инфляция, уменьшились колебания внутреннего спроса. В Чили после создания фонда дефицитная бюджетная политика сменилась профицитом. Это способствовало снижению инфляции, обеспечению высоких темпов роста.

Создание фонда может не оказывать какого-либо значимого воздействия на расходы (Оман, Папуа-Новая Гвинея). В большинстве же стран реакция расходов бюджета на изменения доходов бюджета становится заметно слабее, чем до создания фондов, и этим странам удается снизить зависимость бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры.

Если говорить в целом об использовании стабфондов в мировой практике, погашение внешнего долга является самым распространенным способом расходования излишков средств фондов невозобновляемых природных ресурсов: кроме Чили и Венесуэлы по этому пути пошли также Оман, Папуа-Новая Гвинея, Нигерия. Несколько стран тратили средства фонда на науку и развитие отраслей, не связанных с добывающей промышленностью (Норвегия и Кувейт), и только Чили тратит средства на социальную сферу (в общем смысле не только на выплату пенсий). Однако объемы расходов по этим направлениям, как правило, не велики.

В заключение отмечу, что теория дефицитного финансирования требует сосредоточения дефицита в бюджете развития. В этом случае рост дефицитного финансирования приведет к инвестиционному, инновационному и предпринимательскому росту. Выпуск инвестиционных товаров, в отличие от текущих потребительских, приведет к наращению производственного потенциала страны, следовательно, и к расширению доходной базы бюджетов разных уровней. Если же рост бюджетных расходов происходит в связи с необходимостью поддержания текущих потребностей населения, то увеличение государственного долга перекладывает его бремя на будущие поколения.