Тема: Исполнение бюджетов

Существует банковское и казначейское исполнение бюджетов, в РФ применяется казначейское. При этом соответствующая ст.215 БК утратила силу. В эту ловушку вы также не должны попасть: статья утратила силу, а способ исполнения бюджетов остался. На сегодняшний день, анализируя главу 24 БК, которая как раз содержит основные правила исполнения бюджетов, можно увидеть 7 принципов. Именно эти положения определяют суть исполнения бюджетов по доходам. Самое главное - исполнение бюджетов - это властно-распорядительная деятельность. Соответственно у нас есть уполномоченные органы или должностные лица, наделенные властными полномочиями, а также субъекты, которые обязаны эти властно-распорядительные указания исполнять. Содержание этой деятельности – с одной стороны, учет доходов, их аккумулирование в бюджете, с другой стороны – расходование. Нужно различать исполнение бюджетов и кассовое обслуживание исполнения бюджетов. Исполнение – властная деятельность, кассовое обслуживание – невластная, техническая, организационная. Кто осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов? Федеральное казначейство. У него есть полномочия, относящиеся к федеральному бюджету – они властные, ФК –участник, относящийся к исполнению бюджетов, но у него есть полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, которое властным не является.

Принцип казначейского исполнения бюджета предполагает, что все платежи, которые адресованы бюджетам, зачисляются на единый счет и с этого единого счета осуществляются все расходы. Особенность казначейского исполнения бюджета заключается в том, что уполномоченный орган выступает кассиром от имени получателя бюджетных средств. Предполагается существование специальных органов (не обязательно казначейские), которые будут выступать кассирами от имени получателей. Альтернативный принцип – банковский. Там фигурируют банки, которые на основании правил осуществления банковских операций будут осуществлять исполнение бюджетов. До 1992 г. в России был банковский способ исполнения бюджетов, но перешли на казначейский, поскольку он единственно возможен в нашей ситуации. Другие страны в настоящее время используют и банковский, т.е. сам по себе он вполне жизнеспособен.

Принцип исполнения бюджетов уполномоченными органами, здесь проявляется действие принципа самостоятельности бюджетов (ст.31 БК) – только собственные органы могут исполнять бюджет, т.е. те органы, которые относятся к соответствующему уровню власти. Здесь еще реализуется принцип фискального суверенитета: каждый субъект РФ обладает фискальным суверенитетом, только их органы могут осуществлять эту деятельность. Что касается МСУ, которое у нас не государственноподобное, то там действует Конституция, которая гарантирует органам МСУ право на местный бюджет. Поэтому только собственные органы могут исполнять бюджет – и по доходам, и по расходам. Об отклонении от этого мы уже поговорили – когда администратором доходов выступают налоговые органы не только по отношению к федеральному уровню, но и к МСУ и субъектам. Но это узаконенное полномочие, поэтому нужно с ним считаться.

Есть еще одно учреждение, глава 19.1 БК предполагает введение временной финансовой администрации в ситуациях банкротства публично-правового образования – действуют совершенно другие правила и органы (там появятся арбитражные суды). Но глава 19.1 ни разу не применялась в РФ, поэтому она остается как глава, которая имеет превентивную функцию.

Принцип распределенной компетенции. На соответствующем уровне есть разные органы, и они действуют в исполнении бюджета на основании принципа распределенной компетенции. В БК есть указание на то, что органы исполнительной власти общей компетенции (Правительство, местная администрация) обеспечивают исполнение бюджета, а финансовые органы на каждом уровне организуют исполнение бюджета. Исполняют бюджет ГАД, ГРБС в той части, которая относится к сфере их деятельности. Поэтому вопрос «какой орган исполняет бюджет?» - неправильный. Нет одного органа, исполняющего бюджет. Действует система органов, в ней применяется принцип распределенной компетенции. У каждого из этих органов есть своя компетенция в вопросе исполнения бюджетов.

Принципы единства кассы и подведомственности расходов (ст.38.2, 38.1 БК). Эти принципы записаны как принципы бюджетной системы, но работают они только в части, относящейся к исполнению бюджетов.

Принцип единства кассы означает запрет целевых налогов. Не м.б. целевых налогов или целевых доходных источников, т.к. д.б. обеспечены все расходы. В силу данного принципа все поступающие в бюджет налоговые, неналоговые и иные безвозмездные поступления смешиваются, и за счет общих поступлений осуществляются расходы. Проблема целевых налогов в том, что если цель уплаты налога кажется плательщику важной, он платит налоги более охотно. Готовы платить за здравоохранение и образование, не готовы за оборону. Чтобы избежать нестыковок, был реализован этот принцип. (В учебнике принцип единства кассы: предполагает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета).

Принцип подведомственности расходов предполагает, что все получатели, которые внесены в специальные реестры, привязаны к ГРБС. Этим принципом обеспечивается, с одной стороны, правомерность осуществления расходов, с другой стороны, обеспечивается контроль, поскольку контроль осуществляется и ГРБС, и финансовым органом во время первичного распределения бюджетных ассигнований по ГРБС.

Принцип исполнения бюджетов на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. На первом этапе бюджетного процесса произошло распределение средств по ГРБС. ГРБС тоже не случайные – те органы, которые опосредуют исполнение функций публичного субъекта (они закреплены в бюджетной классификации, их перечень – в ст.21 БК, они порождают орган или несколько органов). Первое, что делает финансовый орган – распределяет по ГРБС. Все публичные функции, которые финансово обеспечены, таким образом получают бюджетные ассигнования, которые закрепляются за ГРБС. Далее ГРБС с учетом подведомственных им получателей составляют бюджетную роспись. Коды бюджетной классификации, по которым доводятся деньги, состоят из 17 знаков, и каждый знак имеет свое значение. Таким образом, у нас бюджет не в виде закона о бюджете, а виде сводной бюджетной росписи расписывается до каждого рубля, и каждый рубль имеет своего адресата. Сводная бюджетная роспись – ГРБС, бюджетная роспись – Минфин и финансовые органы.

8 марта 2015 г. был принят закон, приостановивший действие некоторых положений БК, в т.ч. в части исполнения бюджетов. Это правило носит антикризисный характер, будем надеяться, что оно долго не продержится.

Кассовый план – роспись тех расходов, которые именуются в БК денежными обязательствами и имеют адресатов – третьих лиц, которые выступают конечными получателями бюджетных средств. Там, где требуется банковское осуществление операций, возникают кассовые расходы. Ранее понятие кассовых разрывов было очень острым моментом. Кассовый разрыв означал, что наступило время выплаты заработной платы бюджетникам, а налоги или иные доходные источники еще к этому времени не поступили. Этот разрыв в поступлении доходов и сроках выплаты как раз приводили к социальным протестам – перекрытие федеральных трасс, чтобы привлечь внимание соответствующих органов к тому, что ЗП бюджетникам не выплачивается. В последнее время этого нет именно из-за действия жестких правил в части исполнения бюджетов. Когда журналисты пишут, что в какой-то организации ЗП не выплачивается 3 месяца, это – не бюджетное учреждение, где работают бюджетники, это, как правило, коммерческая организация или казенное предприятие, но это та структура, которая должна сама себе заработать, в т.ч. на ЗП. В бюджетной сфере такого не может быть. Кассовый план позволяет состыковать поступление доходов в бюджет и выплаты из бюджета, которые по срокам совершенно необходимы. Вы знаете, что ЗП бюджетникам по ТК д.б. выплачена не менее двух раз в месяц.

В БК были внесены изменения, расширяющие полномочия Минфина по внесению изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон о бюджете. Уникальное полномочие Минфина и финансового органа любого уровня – изменить доход без внесения изменений в доход. Конечно, пределы устанавливаются БК. 2013 г. – расширение этих полномочий.

Принцип единого счета бюджета. Единый счет бюджета открывается исключительно Федеральному казначейству по каждому бюджету в Центральном банке. Несмотря на принцип самостоятельности бюджетов, любой единый счет бюджета находится в ведении ФК и открыт он м.б. только в ЦБ, ни в какой иной кредитной организации. Это обеспечивает 100% контроль за состоянием счета и позволяет обеспечить предварительный контроль, который должен исключить нецелевое использование бюджетных средств. Конечно, соответствующий финансовый орган в любом МО должен иметь доступ к этому единому счету, но прямого доступа не имеет. Прямой имеет только ФК. Но ФК создает лицевой счет бюджета, и уже этот лицевой счет администрирует соответствующий финансовый орган. Таким образом, казначейское исполнение бюджетов в российском варианте дополняется еще и тем, что все возможности по планированию финансовых потоков, по борьбе со злоупотреблениями находятся в руках федерального органа – ФК. Попытка в КС доказать неконституционность этого единого счета оказалась безуспешной, КС признал правомерность такого состояния.

Последний принцип – принцип иммунитета бюджетов. Он направлен на сохранность бюджетных средств, на предотвращение злоупотреблений. Появился в 1999 г., когда разрабатывался БК. Содержание: обращение взыскания на бюджетные средства возможно только на основании судебного акта. Следствие: ФССП обращение взыскания на бюджетные средства не осуществляет, существуют специальные правила в главе 24.1 БК, которые заменяют в бюджетной сфере ФССП. Из этого принципа иммунитета есть изъятия - перечислены в ст.239 БК. Изъятия принцип не колеблют. Эта норма существует с 2001 г., однако ФССП ее до сих пор не прочитала и в 2014 г. было принято решение. Суть: судебный пристав-исполнитель в Мурманской области принимает решение обратить взыскание на средства Комитета по агропромышленному комплексу, взыскание выражается в том, что Комитет обязан был перечислить Птицефабрике Мурманска субсидию в размере 39 млн. руб. Приставы решили, что нужно применить меру принудительного перечисления этой субсидии и вынесли решение – обязать Комитет перечислить субсидию. Комитет – в суд, дело дошло до ВАС, он со ссылкой на ст.239 БК сказал, что это невозможно, не предусмотрено БК – отменить.

Принцип транспарентности. В ст.241 БК предусмотрен портал бюджетной системы, на котором можно увидеть процесс исполнения бюджета по расходам, в т.ч. как осуществляется финансирование публичных нормативных обязательств.

Еще раз: кассовое исполнение бюджетов – проведение и учет операций. Казначейство не принимает решение – дать или не дать, кому и сколько. Это решение принимает уполномоченный орган – ГРБС: выделить КУ по бюджетной смете столько-то, предоставить субсидию коммерческой организации в таком-то размере – это властная деятельность. Распорядительство денежными средствами – властное. А вот исполнение решения осуществляет ФК, поэтому оно не отвечает за правомерность самой операции, оно осуществляет эту операцию. ФК не может сказать: «Не буду осуществлять операцию, потому что считаю, что слишком много вы этому КУ денег даете». А вот ЛБО – это другое дело, это проверяет уже ФК. Также ФК устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов, эта его нормотворческая функция предусмотрена БК.

Исполнение бюджета по доходам и расходам - ст.218, 219 БК. Все остальное – мелочи, которые только дополняют эти две основные процедуры.
По доходам – ст.218 БК. Главные органы: ГАД и ФК, т.к. оно осуществляет саму операцию по зачислению дохода на соответствующий единый счет бюджета. Первый этап – зачисление в бюджет – осуществляется через счет 401.01, который ведет ФК. Через него проходят все платежи в бюджетную систему. Потом можно распределять по бюджетам различных уровней. Также зачисление на этот счет позволяет доказать плательщику, что платеж состоялся. К этому же этапу относится зачет, возврат, уточнение платежа, которые осуществляет АД. Последнее – перечисление средств, которые необходимы для возврата излишне уплаченного или взысканного.

По доходам. Наступил срок уплаты налога за транспортное средство – физлицо идет в Сбербанк и со своего счета перечисляет налог в бюджетную систему, он зачисляется, отражается – все в порядке. А если плательщик переплатил и имеет право на возврат? Разве это не расход бюджета? Может подать заявление, когда финансовый год уже истек, но он имеет право. Эти излишне уплаченные суммы бюджету не принадлежат, поэтому они не м.б. признаны его доходом. Не возникает правовой режим дохода. Возврат д.б. осуществлен на этапе исполнения бюджета по доходам как корректировка, исправление ошибок, которые произошли на этом этапе. Это – упрощение процедуры, т.к. если возвращать как расход, это более трудоемко и затратно. Нужно правильно написать заявление администратору, он принимает решение, ФК исполняет. Только у АД есть информация о том, сколько мы обязаны были заплатить, сколько заплатили, сколько нужно вернуть. Есть НДФЛ, который распределяется между региональным, различными местными бюджетами, а налогоплательщик обратился год спустя, как ему будем возвращать? Ему вернут со счета 401.01 – за счет следующих поступлений. Потом ФК в рамках кассового обслуживания исполнения бюджетов проведет нужные операции: с того бюджета, в который излишне попала сумма, эта сумма будет удержана, но не путем изъятия, а путем корректировки следующих поступлений – уменьшат на сумму, которую нужно вернуть. Эта технология скрыта и никакого отношения к третьему лицу не имеет, что очень правильно. Процедура ст.218 БК соответствует защите прав плательщиков, но, с другой стороны, она не нарушает интересы публичного субъекта, поскольку эти средства публичному субъекту изначально не принадлежат. Здесь возникает очень любопытный вопрос: когда налогоплательщик переплатил, у публичного субъекта возникло неосновательное обогащение, и когда плательщик просит назад деньги, он хочет получить % по 395? Есть совместное постановление ВС и ВАС, в котором сказано, что ст.395 ГК к публичным отношениям (включая бюджетные) не применяется. Эта позиция закреплена в НК: две статьи регулируют вопрос возврата излишне уплаченных налогов, из них видно, что законодатель понимает, что на самом деле неосновательное обогащение есть и % там предусмотрены, но они не гражданско-правовые, а из публичного регулирования. Применяются к неосновательному взысканию – идет возврат с %. Если просто излишне уплаченные средства, то в течение месяца с момента подачи заявления % не начисляются, потом – да.

По расходам – ст.219 БК. 4 этапа, каждый из них сформулирован как некая загадка, которую надо разгадать.

1. Принятие КУ бюджетных обязательств. В каких случаях КУ их принимают? КУ действует не самостоятельно, а от имени публичного образования, и принимает обязательства от его имени. В ст.219 видим указание на госстандарты и иные договоры, прежде всего, трудовой договор. Когда КУ в лице руководителя подписывает ведомость на заработную плату, это есть не что иное, как принятие бюджетных обязательств. Когда подписывает соответствующий гос/мун контракт в соответствии с 44-ФЗ, это тоже принятие бюджетных обязательств. Оно для КУ ограничивается бюджетной сметой, потому что там указано, что вообще можно потратить. Бюджетная смета – это коды бюджетной классификации, и там цель очень конкретно описана.

2. Подтверждение КУ бюджетных обязательств - составление платежных поручений и расчетных документов по правилам, установленным ЦБ. Само составление платежных поручений – второй этап.

3. Санкционирование. Его осуществляет тот орган, в котором открыт лицевой счет. Если федеральное КУ – ФК, если иное КУ – финансовый орган соответствующего уровня. Санкционирование заключается в проверке представленных платежных поручений и в принятии решения: разрешить платеж либо отказать, если есть вопросы. Здесь как раз осуществляется предварительный контроль, т.к. финансовый орган проверяет платежное поручение, смотрит цель и размер (не м.б. больше, чем объем ЛБО). Лимиты записаны в бюджетной смете, поэтому идет проверка на соответствие бюджетной смете. Если платеж разрешен, четвертый этап:

4. Подтверждение исполнения денежных обязательств. Осуществление непосредственно операций в режиме кассового обслуживания исполнения бюджетов и перечисление денежных средств адресатам. Если ЗП – перечисление работнику учреждения на его карточку. Счет адресату будет открыт не в ФК, а в кредитной организации - операция вышла за пределы бюджетной системы. Но учет этой операции, ее отражение на лицевом счете, едином счете бюджета будет осуществлять ФК.

Далее на слайде полномочия ФК, Минфина относящиеся к исполнению федерального бюджета.

В КС была попытка оспорить ст.217 БК относительно бюджетной росписи, но безуспешно

Далее схемы.

1) Исполнение бюджета по доходам. Налогоплательщик к определенному сроку должен заплатить налог на прибыль. Он составляет платежное поручение, несет его в банк, с открытого ему расчетного счета списывается сумма налога, зачисляется на корреспондентский счет этого банка, оттуда – на счет 401.01 – счет ФК. ФК в соответствии с нормативом распределения налога на прибыль распределяет сумму между федеральным и региональным бюджетом и зачисляет ее на единые счета соответствующих бюджетов. При этом в ведении ФК находится счет местного бюджета. Важно, что есть зона Центрального банка (корр счет) – все, что находится в его технологическом ведении. ФК – не банковская организация, оно осуществляет учет операций по зачислению, а сами операции - ЦБ. Если ФК ошиблось и налог на прибыль ушел на счет местного бюджета, у налогоплательщика возникнет недоимка, потому что исполнение налоговой обязанности происходит только тогда, когда налог поступит в правильный бюджет, а у нас поступил в другой бюджет. Поэтому налогоплательщик должен написать заявление АД (федеральному налоговому органу). Плательщик может потребовать возврата, зачета или уточнения – возможны варианты. Здесь возникает второй вопрос: где заканчиваются налоговые отношения и начинаются бюджетные? Однозначного ответа нет, НК содержит варианты. Налогоплательщик может принести платежное поручение, а денег на счете нет либо списали не ту сумму, либо принес, а потом отозвал. Когда списали с расчетного счета и произошло изъятие его имущества, средства пошли на корр счет, единый счет бюджета и дальше –здесь налогоплательщик ничего не может сделать, здесь уже бюджетные отношения. Есть еще неналоговые платежи – про них нигде ни одного слова не сказано. Арендная плата – ГК, но он не регулирует эти отношения! Плата за загрязнение окружающей среды или штрафы – нет регулировавния. Осложняется это еще тем, что списание осуществляет кредитная организация, и она перечисляет на корр счет. А кредитная организация участником бюджетного процесса не является. Но на нее возложены обязанности по перечислению платежей, причитающихся бюджету. Цивилисты считают, что это банковские отношения.

2) Исполнение по расходам. 4 участника (берем только федеральный уровень): Минфин, ГРБС, КУ и ФК. Минфин до начала текущего финансового года на основании уже утвержденного закона о бюджете составляет сводную бюджетную роспись. Далее показатели сводной бюджетной росписи доводятся до каждого ГРБС, и доводятся они через такие показатели, как бюджетные ассигнования и ЛБО. Одновременно эти показатели доводятся до ФК, которое контролирует. Далее ГРБС утверждает бюджетную роспись и возвращает ее Минфину. Возможны корректировки, но они д.б. приняты обеими сторонами. На основании утвержденной бюджетной росписи ГРБС доводит до КУ те же показатели – бюджетные ассигнования и ЛБО. КУ составляет бюджетную смету, смета утверждается в порядке, установленным ГРБС. После утверждения сметы КУ получает право принимать на себя бюджетные обязательства, только с этого момента начинает действовать ст.219 БК. КУ подписывает ведомость на ЗП, составляет платежное поручение и несет его в ФК (туда стекает вся информация). ФК, получив платежное поручение, осуществляет санкционирование и последний этап – подтверждение денежных обязательств, осуществляет выплаты – списывает с единого счета бюджета, отражает на едином счете: «ЗП такого-то гражданина». В этой части исполнение бюджета состоялось.

Лекция 7. Шевелева. 09.04.2015