Бюджетное устройство Российской Федерации

Бюджетное устройство представляет собой органи- зацию бюджетной системы, принципы ее построения. Как отмечалось, бюджетная система — это основанная на эконо- мических отношениях и государственном устройстве Россий- ской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджет- ных фондов.

В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты, находящиеся в ведении органов местного самоуправ- ления.

В федеративных государствах бюджетная система состоит из трех уровней:

· государственный бюджет, или федеральный бюджет, или

бюджет центрального правительства;

· бюджеты членов федерации (штатов — в США, провин- ций — в Канаде, субъектов Федерации — в России);

· местные бюджеты.

В унитарных государствах местные бюджеты своими до- ходами и расходами не входят в государственный бюджет, а в федеративных государствах — не включаются в бюджеты членов федерации, доходы и расходы которых не входят в фе- деральный бюджет.

Бюджетная система Российской Федерации согласно ст. 10 БК РФ включает:

· федеральный бюджет и бюджеты государственных вне- бюджетных фондов РФ;

· бюджеты субъектов РФ (21 республиканский бюджет в со-

ставе Российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 7 окружных бюджетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области) и бюджеты территориальных государственных вне- бюджетных фондов;

· местные бюджеты, представляющие собой бюджеты

муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения и бюджеты город- ских и сельских поселений.

Бюджеты нижестоящих органов самоуправления не вхо- дят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.

Бюджетное устройство в Российской Федерации основыва- ется на принципах единства, полноты, достоверности, прозрач- ности, самостоятельности бюджетов бюджетной системы РФ и ряде других принципов1.

Единство бюджетного устройства обеспечивается единой правовой базой формирования бюджета, использованием еди- ной бюджетной классификации и форм бюджетной документа- ции, согласованными принципами бюджетного процесса, единой социально-экономической и налоговой политикой. Принцип полноты означает, что в каждом звене бюджетной системы доходы и расходы должны отражаться в их полном объеме. Достоверность означает реалистичность бюджетных показате- лей. Принцип прозрачности (открытости) требует публикации утвержденных бюджетов, а также отчетов об их исполнении, открытости для общества и СМИ проекта бюджета, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, стабильности бюджетной классификации и сопоставимости отчетных показателей.

1 Подробнее — в гл. 5 БК РФ.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличи- ем собственных источников доходов и правом самостоятельно определять направления и эффективность их использования. К собственным источникам доходов относятся закрепленные законом доходные источники для каждого бюджета бюджетной системы РФ.

Свод федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов1) образует “консоли- дированный бюджет”. Этот бюджет используется для анализа и планирования показателей бюджетной системы. Консолидиро- ванный бюджет не утверждается законодательными органами власти.

Исполнительные органы субъектов Федерации также со- ставляют консолидированные бюджеты, представляющие собой свод бюджетов бюджетной системы на соответствующей терри- тории (без учета межбюджетных трансфертов и за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов).

Наиболее сложная проблема в бюджетном устройстве — бюджетный федерализм, т. е. бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В соответствии с законодательством РФ доходная часть бюджетов бюджетной системы Российской Фе- дерации должна состоять из налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных поступлений, кредитных ресурсов.

Налоговые доходы — это доходы, полностью поступающие в установленных размерах в соответствующие бюджеты от федеральных налогов и сборов, региональных и местных на- логов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам БК РФ (ст. 50, 56, 61, 611, 612). По действующему законодательству, например, к налогам субъек- тов Федерации (региональным) отнесены: налог на имущество организаций; налог на игорный бизнес; транспортный налог.

1 Межбюджетные трансферты — средства одного бюджета бюджет- ной системы РФ, предоставляемые другому бюджету бюджетной систе- мы РФ в форме дотаций, субсидий, субвенций, иных безвозмездных и безвозвратных перечислений.

К местным налогам относятся налог на имущество физических лиц; земельный налог1.

К неналоговым доходам бюджетовотносятся:

· доходы от использования имущества, находящегося в го- сударственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитар- ных предприятий, в том числе казенных;

· доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм

участия в капитале, государственных запасов драгоценных ме- таллов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сбо- ров, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

· доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными уч-

реждениями после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

· средства, полученные в результате применения мер

гражданско-правовой, административной и уголовной ответст- венности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненно- го Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

· средства самообложения граждан; платы за негативное

воздействие на окружающую среду; платежи за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древе- сину, отпускаемую на корню; платы за перевод лесных земель в нелесные и перевод лесного фонда в земли иных категорий;

1 В доходах бюджетов субъектов РФ и местных частично центра- лизованы также доходы соответственно от федеральных и региональных налогов.

платы за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям; таможенные пошлины и таможенные сборы; лицензионный сбор на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; прочие лицензионные сборы, консульские сборы, патентные пошлины; платы за предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделок с ним; иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениямотносятся:

· дотации из других бюджетов бюджетной системы Россий- ской Федерации;

· субсидии из других бюджетов бюджетной системы Рос-

сийской Федерации (межбюджетные субсидии);

· субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;

· иные межбюджетные трансферты из других бюджетов

бюджетной системы Российской Федерации;

· безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.

C 1 января 2005 г. в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ в БК РФ исключено понятие “регулирующие доходы”, что, на наш взгляд, не совсем логич- но. Согласно ст. 47 новой редакции Бюджетного кодекса РФ к собственным доходамбюджетов бюджетной системы отнесены доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством или законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципаль- ными правовыми актами представительных органов муници- пальных образований; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. При та- ком подходе вряд ли логично относить в разряд собственных до- ходов бюджета, исходя из их экономической природы, например, трансферты, поступающие в различных формах из бюджетов

бюджетной системы РФ, или поступления от федеральных или региональных налогов, по которым к тому же нередко меняются нормативы отчислений в бюджеты нижестоящего уровня.

В связи с этим для соблюдения логики в подходах к фор- мированию доходной части бюджетов регионов можно при этом пользоваться, на наш взгляд и прежним выражением “регули- рующие доходы”.

Так, в соответствии с действующим законодательством 100% федерального налога на доходы физических лиц поступа- ет в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; 100% НДС на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории РФ, направляется в федеральный бюджет; 2% налога на прибыль предприятий и организаций пос- тупает в федеральный бюджет, 18% — в бюджеты субъектов Федерации.

По данным Минфина РФ, в 2001–2004 гг. на долю регулиру- ющих доходов в консолидированных бюджетах субъектов РФ приходилось 55–60%.

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюдже- ту бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление оп- ределенных целевых расходов.

Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюд- жету бюджетной системы на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В федеральных бюджетах РФ разных лет предусматри- вались и предусматриваются ныне дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ; субсидии субъектам РФ на финансирование, строительство, реконструк- цию и ремонт автодорог общего пользования и искусственных сооружений на них; субвенции закрытым административно-тер-

риториальным образованиям (ЗАТО) на капитальные вложения и отселение и др.

В составе расходов федерального бюджета на 2006–2007 гг. были образованы фонд регионального развития, фонд компен- саций, фонд софинансирования социальных расходов и фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Субсидии и субвенции, выделяемые из этих фондов, направля- лись на обеспечение финансирования федеральных программ развития регионов, на финансирование текущих расходов по реализации федеральных законов по социальной защите инва- лидов, ветеранов, участников ликвидации последствий катас- трофы на Чернобыльской АЭС и других граждан; а также на активизацию процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, на развитие социальной инфраструктуры, поддержку экономических реформ.

Из фонда софинансирования социальных расходов выделя- емые средства направлялись на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с реше- ниями органов власти субъектов Федерации.

Механизм межбюджетных отношений, при котором ос- новным регулятором стал выступать целевой Фонд финансовой поддержки регионов, введен с 1994 г. Средства этого фонда рас- пределяются для всех регионов по единому принципу. В 1994 г. фонд формировался в размере 22% НДС (за счет его доли, по- ступавшей в федеральный бюджет), в 1995 г. — в размере 27% НДС. В 1996–1998 гг. фонд создавался за счет 15% общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением подоходного налога с физических лиц и ввозных таможенных пошлин. В 1999 и 2000 гг. он был образован в размере 14% налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от НДС и акцизов по товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации, таможенных пошлин и иных таможенных платежей.

В соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете с 2001 г. ежегодно образовывается Федеральный фонд

финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), основное предназначение которого — выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности1.

В действующем БК РФ предусмотрено, что дотации на вы- равнивание бюджетной обеспеченности предоставляются субъ- ектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обес- печенности субъектов Российской Федерации.

Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченно- сти субъектов РФ с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Пра- вительством РФ.

Использование при определении уровня расчетной бюд- жетной обеспеченности субъектов Российской Федерации показателей фактических доходов и расходов за отчетный пе- риод и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации не допускается.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структу- ры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, клима- тических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государ- ственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

1 В соответствии с действующим ныне БК РФ (п. 2 ст. 131) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Фе- деральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

В федеральных бюджетах на 2006–2007 гг. были утвержде- ны дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности на общую сумму соответственно 228,2 млрд руб. и 260,4 млрд руб.

Утвержденные суммы дотаций из Федерального фонда фи- нансовой поддержки субъектов РФ ежемесячно перечисляются бюджетам субъектов РФ в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в про- цессе исполнения бюджетов субъектов РФ.

В 2007 г. в основном завершен перевод субъектов РФ, полу- чающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспе- ченности из ФФПР, на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов органами Федерального казначейства.

Правительству РФ по согласованию с органами исполни- тельной власти субъектов РФ разрешается в целях сокращения встречных финансовых потоков в ходе исполнения федераль- ного бюджета осуществлять финансирование федеральных инвестиционных и федеральных целевых программ через территориальные органы Федерального казначейства за счет доходов, полученных на территориях соответствующих субъ- ектов Федерации.

В перспективе финансовую помощь из ФФПР предполага- ется определять на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг в це- лях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Последние должны выступать как гарантированные государством минимально до- пустимые уровни социальных услуг, предоставляемых на всей территории Российской Федерации гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов бюджетной системы РФ.

Однако, несмотря на постоянное совершенствование меж- бюджетных отношений, проблема расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и особенно местных органов самоуправления остается исключительно актуальной.

За последние годы на местные бюджеты были переложе- ны дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов. Однако их доходная база по сути не была расширена. Существующая практика, при которой до 60% суммы налогов, собранных в муниципальных образованиях, уходит в федеральный и региональные бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10–20%, как это имело место, например, в муниципальных образовани- ях в Республике Марий Эл, Удмуртии, Камчатской, Липецкой областях, превращает органы местного самоуправления в про- сителей. В последние годы доля органов местного самоуправле- ния в доходах консолидированного бюджета РФ сократилась до 21%, а доля расходов возросла до 32%. На местный уровень ныне приходится более 40% всех расходов, направляемых на социальную политику, около 60% расходов — на культуру и искусство, здравоохранение и физкультуру, почти 70% — на жилищно-коммунальное хозяйство и на образование. Эти цифры убедительно свидетельствовали о необходимости резкого укре- пления собственной доходной базы местных бюджетов.

В результате принятия второй части НК РФ и законов о федеральном бюджете на 2001–2007 гг. уровень финансово- бюджетной централизации не снизился. Соотношение доходов между федеральным и региональными бюджетами составляло в 2001 г. 59:41% вместо прежнего 53:47, а в 2002–2007 гг. это со- отношение было в среднем 60:40. При этом остающиеся в субъ- ектах РФ доходы распределяются в следующих соотношениях: примерно 24–25% доходов от консолидированного бюджета остаются в субъектах РФ и 19–20% — доходы органов местного самоуправления.

Подавляющее большинство регионов постоянно находится на дотации (около 70).

В целом на органы местного самоуправления в соответствии с федеральным и региональным законодательством падает 32% всех расходных обязательств страны, а собственных доходов они имеют, как отмечалось, только 19–20% от доходной части консолидированного бюджета России.

Для совершенствования межбюджетных отношений необ- ходимо:

· ускорить разработку и согласование в установленном

порядке новой методики оказания финансовой поддержки ре- гионам, имея в виду, чтобы поддержка выступала стимулом к развитию собственных доходных источников, учитывала эко- номический потенциал и природные условия регионов;

· повысить эффективность использования предоставляемых

инвестиций для выравнивания уровней социально-экономиче- ского развития регионов.

Что касается расходов отдельных звеньев бюджетной сис- темы, то основная их часть осуществляется из федерального бюджета. Из этого бюджета полностью финансируются расходы на оборону, значительная часть затрат на финансирование госу- дарственных программ и инвестиций, предоставляются дотации на развитие отдельных видов хозяйственной деятельности, а также крупные средства бюджетам территорий.

В бюджетах территорий главными выступают расходы на социальные цели. На народное образование и профессиональную подготовку кадров из территориальных бюджетов выделяется более 60% всех расходов консолидированного бюджета РФ, на здравоохранение — около 55, на социальное обеспечение — более 70, на жилищно-коммунальное хозяйство — свыше 90%.

Расходы бюджетов всех уровней можно подразделять на расходы текущие, обеспечивающие текущую деятельность ор- ганов государственной власти, оказание поддержки бюджетам бюджетной системы, и капитальные. В капитальные расходы входят ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством.

Бюджеты бюджетной системы должны быть сбалансирова- ны. При наличии дефицита бюджета первоочередному финан- сированию подлежат текущие расходы.

В целях сбалансированности бюджетов соответствующие представительные органы власти могут устанавливать предель- ные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения

бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходов бюджета, то вводится режим сокращения расходов в установленном законо- дательством порядке (при снижении объема поступления дохо- дов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита до 10% и свыше 10% режим вводится соответственно органами исполнительной власти и органами законодательной власти).

Покрытие дефицита бюджетов происходит путем выпуска государственных займов или использования кредитных ре- сурсов, поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 92) размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не должен был до 2008 г. пре- вышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствующем финансовом году. С 2008 г. дефицит федерального бюджета на очередной финансовый год (2008 г.) и плановый период (два фи- нансовых года, следующие за очередным финансовым годом, — 2009–2010 гг.) не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета, т. е. 4,7% ВВП, прогнозиру- емого (указываемого) в федеральном законе1. Размер дефицита бюджета субъекта РФ, утвержденный законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год, не должен превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета объема без- возмездных поступлений; размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не должен превышать 10% объема доходов местного бюджета

1 Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений (националь- ного благосостояния) и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.

без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.