Глава V. Организация банковского бизнеса в Америке: децентрализация в отсутствие свободы
Как мы видели, опыт Шотландии служит убедительным аргументом в пользу правоты школы свободного банковского бизнеса. Этого нельзя сказать об американской истории. Ее пример приводился в качестве аргумента обеими сторонами спора; однако американская система как целое не может служить поддержкой ни для одной из них. Это была децентрализованная система, характеризующаяся отсутствием свободы; ей недоставало существенных признаков как централизованной, так и свободной системы.
Разделение власти между федеральным правительством и штатами поставило банковскую сферу под законодательный контроль обеих ветвей власти. Для Америки с самого начала были характерны неприятие центральных органов власти и ревностная защита индивидуальных прав штатов. Как бы то ни было, но нужда в средствах в годы Войны за независимость все же заставила федеральное правительство сделать первые шаги в банковской деятельности и содействовать в создании Банка Северной Америки (Bank of North America). В этот период всего лишь зарождалась американская промышленность, и нехватка реальной экономической необходимости в банках сделала исключительно сложным делом привлечение частного капитала. Государство в этих условиях было вынуждено стать крупным пайщиком Банка. Банк разделял бремя непопулярности всех центральных институтов власти, и по окончании войны его чартер был признан недействительным.
Вскоре после этого банки стали появляться в наиболее развитых штатах страны, находясь, таким образом, в рамках изолированных друг от друга законодательных систем разных штатов. В самом начале обычным делом было претендовать на чартер, приобретение которого давало бы банку преимущества ограниченной ответственности.
В большинстве случаев такой чартер содержал статьи, ограничивающие совокупные пассивы банка огромной суммой, кратной капиталу акционеров. [Наиболее распространенным правилом было ограничение количества выпускаемых в обращение банкнот двумя капиталами банка. Однако подобные правила были, как правило, номинальными; установленные границы всегда оказывались недостижимыми. См. Gallatin " Considerations on the Currency and Banking System in the United States", 1831, p. 65.] Иногда закон устанавливал минимальный уровень номинала банкнот. Лишь в очень немногих штатах учреждались банки без чартера, которые несли неограниченную ответственность. [Акционерные компании несли неограниченную ответственность лишь в Англии и Шотландии. Америке же, как и в странах континентальной Европы, принцип ограниченной ответственности стал общим правилом с самого начала.] Как только возникала вероятность того, что какое-либо частное лицо либо неинкорпорированная ассоциация лиц могут пожелать учредить банк без чартера, на пути их вступления в рынок возводились законодательные препятствия. Большинство восточных штатов взяли на вооружение законы, подобные тому, что был принят в 1818 г. в штате Нью-Йорк, который разрешал депозитный бизнес и эмиссионную деятельность банков только при наличии специального разрешения. Большинство западных штатов также последовали схожей политике. Однако реальный результат этого закона различался от штата к штату в зависимости от степени легкости, с которой можно было получить чартер. Наименьшие сложности были на востоке, где потребность в банковских структурах была самой насущной. Особенно либеральная политика практиковалась в Новой Англии и, особенно в штатах Массачусетс и Род-Айленд, где чартеры предоставлялись почти всем, кто на них претендовал. [См. Carey, "The Credit System of France, Great Britan and United States", 1838, p. 68.] В штате Нью-Йорк уже учрежденные банки, похоже, использовали свое мощное влияние на законодательные структуры с тем, чтобы убедить тех отказывать в выдаче чартеров новым конкурентам. Ограничительные тенденции росли по мере продвижения на юг и на запад.
Одновременно с этим была предпринята вторая попытка организовать центральный банк. Им стал федеральный институт, известный под названием Первого Банка Соединенных Штатов (First Bank of the United States). [Когда он был основан в 1791 г., федеральное правительство подписалось на часть его уставного капитала и пообещало в течение следующих 20 лет не выдавать чартер на учреждение никакому другому банку.] Эта компания сразу же приступила к созданию отделений родительского банка, находившегося в Филадельфии, что вызывало немало беспокойства у законодательных структур и банков штатов. Когда в 1811 г. возникла нужда в продлении срока действия его чартера, оппозиция со стороны Республиканской партии оказалась достаточно мощной, чтобы обеспечить полное прекращение деятельности Банка.
Вслед за ликвидацией Первого Банка и его отделений число банков в штатах стало быстро расти. В 1811 г. их было 88, а всего лишь за три последующих года было выдано 120 чартеров на учреждение новых банков. Когда в 1812 г. разразилась война, большинство из них оказались вовлеченными в интенсивное кредитование федерального правительства. Избыточная эмиссия банков заставила три четверти из них обратиться в 1814 г. в правительства своих штатов за разрешением на приостановку денежных выплат. [Банкам Новой Англии удалось выполнить свои обязательства, в то время как все банки к югу и западу не смогли этого сделать. См. Gallatin, "Considerations on the Currency and Banking System in the United States", p. 42. Большая часть банкротств в эти, а также в последующие годы, имела место там, где создание новых банков было в наибольшей степени ограничено. Кэри (Сагеу) приводит такие цифры банкротств в период 1811-1830 гг. В Новой Англии на 97 банков (в среднегодовом исчислении) пришлось всего 16 банкротств; в штате Нью-Йорк в среднем было 26 банков, а число банкротств составило 11; в Пенсильвании на 26 банков пришлось уже 19 банкротств, и доля обанкротившихся банков росла по мере продвижения на юг и запад.] Впоследствии эмиссия банков еще больше расширилась, а банкноты стали приниматься с дисконтом от 10 до 30 процентов. [Гэллатин подсчитал, что в течение первых пятнадцати месяцев с момента приостановки денежных выплат эмиссия увеличилась на 50 %. Ор. cit., p. 45.] Формально денежные выплаты были возобновлены в 1817 г., однако уже в 1819 г. последовала новая приостановка, растянувшаяся еще на два года.
Учреждение этих первых банков часто происходило в результате политических процессов, а не реальной коммерческой необходимости. Их образование сопровождалось злоупотреблениями при формировании уставных капиталов, часто напрямую финансировавшихся государственными органами. В случае Первого Банка Соединенных Штатов 200-миллионная подписка правительства Соединенных Штатов была не более чем фиктивной бухгалтерской проводкой. Некоторые банки не имели практически никакого капитала, и почти у всех капитал был меньше той цифры, на которую формально была произведена подписка. Поскольку ответственность акционеров была ограничена, вкладчики в этих условиях оказывались практически беззащитными. Когда же законодательные органы штатов, в конце концов, решили противостоять недобросовестной практике, формирование соответствующего законодательства оказалось для них неимоверно тяжелой задачей.
Другой особенностью этих первых банковских структур была их тесная связь с казначействами штатов. Обычной практикой было требовать от банка, чтобы тот в случае необходимости предоставил кредиты штату, выдавшему ему чартер. Специально оговоренные статьи об этом заносились в чартеры банков, и, кроме того, время от времени штатом принимались акты с распоряжением о предоставлении займов на те или иные нужды. Результатом этого часто становились столь крупные объемы кредитования правительств штатов, что для обеспечения коммерческого спроса в распоряжении банков практически не оставалось реальных средств. Вероятно, именно этот фактор в значительной степени спровоцировал первоначально избыточную эмиссию банков.
Вследствие автономности небольших по территории, малонаселенных районов страны, банковская система стала тяготеть к фрагментарной структуре. Банк штата имел право вести бизнес только в границах того штата, в котором он получил свой чартер. Это означало то, что Америка не имела возможности развивать систему банковских отделений. Скорее всего, именно этот факт и стал главным поводом к созданию институтов, подобных Первому Банку Соединенных Штатов. Секретарь казначейства Гэллэтин некоторое время спустя выразил мнение о том, что, существуй в 1814 г. Первый Банк, произошедших тогда беспорядков в банковской сфере удалось бы избежать ["Considerations on the Currency and Banking System in the United States", p. 46]. Как известно, наиболее важным условием предотвращения избыточной эмиссии банкнот является их предъявление к погашению через небольшие промежутки времени. Чрезвычайно серьезной проблемой на всем протяжении истории американского банковского бизнеса было отсутствие отлаженной системы взаимного погашения (клиринга) банкнот различных банков. Как правило, банкноты перемещались на значительные расстояния; поскольку же банки из одного штата обычно не имели в других штатах ни отделений, ни корреспондентов, никакой системы аккумуляции банкнот конкурирующих банков с последующим их предъявлением к платежу не существовало. Эту функцию стал успешно выполнять Первый Банк Соединенных Штатов. Очевидным результатом его работы стало обуздание тенденции к сверхэмиссии банкнот.
Следующий эксперимент в области централизованных банковских институтов был проведен в 1816 г. с учреждением Второго Банка Соединенных Штатов (Second Bank of the United States). Как и в случае с Первым Банком, на часть его капитала подписалось правительство, и Банк предполагалось использовать для хранения на его счетах средств федерального казначейства, от выплаты процентов, по которым Банк был освобожден. Более того, он имел право на учреждение своих отделений в штатах без согласования с их правительствами. Новой особенностью чартера Банка стала статья, направленная на сведение к минимуму возможности приостановки денежных выплат - она предполагала уплату Банком штрафа в случае его неспособности выполнить свои обязательства в форме 12% налога на сумму, которую Банк был не в состоянии уплатить.
По мнению Гэллэтина, лишь учреждение Второго Банка убедило банки штатов возобновить денежные выплаты, поскольку именно он предложил конвенцию, с которой те, в конце концов, согласились.
Интересно заметить, что одним из условий, выдвинутых банками штатов, было то, что Банк Соединенных Штатов должен был предоставлять в разумных пределах свои ресурсы для поддержки этих банков в экстремальных случаях, когда доверие к ним могло оказаться под угрозой. Это явилось ранним проявлением взгляда, согласно которому центральный банк должен являться кредитором в последней инстанции.
Второй Банк Соединенных Штатов и его 25 филиалов вскоре вошли в конфликт с защитниками прав штатов, и излишне говорить, что банки штатов оказались на стороне оппозиции. Их главным обвинением против Банка было то, что тот "копил векселя, а затем предъявлял их для обмена на золото". Когда Джексон занял пост Президента страны в 1829 г., он объявил Банку "войну". Первый удар был нанесен им в 1833 г., когда он распорядился изъять из Банка вклады правительства, взамен разместив их в специально отобранных банках штатов. Вскоре после этого на обновление чартера Банка было наложено вето. Это событие ознаменовало прекращение всех попыток по созданию в Америке центрального банка на многие десятилетия.
Новая эпидемия массового прекращения денежных выплат имела место в 1836 г. Лишь в Новой Англии банкам вновь удалось удержаться на плаву. Вероятно, худшей чертой тогдашней американской системы, на которой, вместе с невозможностью вхождения на рынок новых фирм, лежит изрядная часть вины за хаос тех лет, было чрезвычайное добродушие при применении принципа банкротства к неплатежеспособным банкам. Возьмем для примера штат Нью-Йорк. Чартеры, выданные здесь до 1828 г., предусматривали прекращение операций банка, задерживавшего свои выплаты на некоторый срок, чаще всего три месяца. Исключение составляли те случаи, когда банк, после изучения его текущего положения, получал разрешение на продолжение деятельности от Канцлера Судебного Округа (Chancellor of the Circuit). Если же банк был не в состоянии вернуться к выплатам до конца года, он лишался всех своих прав. Чартеры, выданные после 1828 г., сократили разрешенный срок приостановки выплат до 10 дней. Однако в 1837 г. эти правила лишились всякой действенности, поскольку законодательные органы штата приняли Закон о Приостановке Выплат (Suspension Act), разрешавший банкам в течение одного года после остановки выплат продолжать свою деятельность, не обращаясь при этом за разрешением к должностному лицу. Другие штаты последовали примеру Нью-Йорка, приняв схожие или даже худшие по своему пагубному эффекту Законы о Приостановке Выплат. [См. Gallatin, "Suggestions on the Banks and Currency of the Several United States", p.36.]
В следующий раз выплаты были приостановлены в 1839 г. На сей раз это коснулось лишь Пенсильвании и штатов к югу и западу от нее. Банки Бостона и восточных штатов не прекращали выплат. Пенсильвания приняла закон, разрешавший банкам приостанавливать выплаты в обмен на предоставление штату кредита; денежные выплаты по этому закону должны были возобновиться в январе 1841 г. Естественно, что взятые банками кредитные обязательства поставили возможность возобновления выплат под большое сомнение, в результате чего первоначально намеченная дата была перенесена. Для этого понадобился еще один закон, который, в обмен на дальнейшую подписку на правительственный займ, позволил банкам не выплачивать деньги в течение всего периода погашения этого займа. Этот срок мог официально растянуться еще на пять лет [Gallatin, "Suggestions on the Banks and Currency of the Several United States", p. 49].
Убытки, понесенные федеральным казначейством в результате приостановки выплат в 1836 г. и 1839 г., вызвали появление предложений о независимости казначейства от банков.
Начиная с 40-х годов, в функционировании банковского бизнеса на уровне штатов наблюдались признаки улучшения. Большинство штатов уже преуспело к тому времени в выработке законодательства, обеспечившего уплату учредителями уставных капиталов банков. Более трудной задачей было успешно противостоять экспансионистским тенденциям, а также защитить владельцев банкнот от возможных потерь в случае прекращения банками выплат по ним. Главным недостатком американской банковской системы в целом было то, что банкноты возвращались к своим эмитентам для погашения через очень большие промежутки времени. Одной из первых и наиболее успешных попыток сделать погашение банкнот более частым стала добровольная система, созданная в Массачусетсе под началом Саффолк Бэнк (Suffolk Bank of Massachusetts). Банкноты циркулировали на значительном расстоянии от выпускавших их банков с дисконтом, который зависел от степени сложности их доставки для погашения. Чем меньше был шанс того, что они будут выставлены к оплате, тем больше была масса банкнот, которую банк мог выпустить в обращение без риска для собственного положения. Из-за отсутствия какого бы то ни было механизма сбора банкнот банки стали сознательно располагаться вдали от важнейших центров бизнеса. В Массачусетсе ситуация была именно такой.
Неожиданно бостонские банки обнаружили в своем положении существенные изъяны, потому что провинциальным банкам удалось поставить под свой контроль практически все обращение ценных бумаг в штате, включая и сам Бостон. Значительное число провинциальных банкнот так никогда и не возвращалось в выпустившие их банки, продолжая беспрепятственно циркулировать в Бостоне с определенным дисконтом. Бостонские банки предприняли несколько попыток упорядочения доставки банкнот в банки-эмитенты для погашения. Наиболее успешной из них оказалась система Саффолк Бэнк [создана в 1819 г.]. Провинциальные банки Новой Англии должны были положить на свои счета в Саффолк Бэнк постоянный депозит в размере 5 тыс. долл. плюс сумму, достаточную для погашения банкнот, попадавших в Бостон. Саффолк обязался принимать по номиналу банкноты этих банков, в то время как банкноты банков, не пожелавших войти в систему, должны были доставляться для погашения непосредственно в банк-эмитент. Более того, Саффолк Бэнк отказывал во вступлении в его клиринговое агентство тем банкам, чья добросовестность вызывала хоть малейшие сомнения. Эта система привела к желаемому результату - уменьшению масштабов циркуляции провинциальных банков.
Кроме того, в 1843 г. законодательные органы Массачусетса приняли закон, направленный на стимулирование более частого возврата банкнот. Он запрещал банкам выдавать из своей кассы какие бы то ни было банкноты, за исключением своих собственных. Схожий закон был принят и в штате Луизиана. Остальные штаты установили штрафы в случае неспособности банка оплачивать банкноты металлическими деньгами по первому требованию. Штрафы взимались либо в форме пропорционального налога с суммы невыплаченных платежей, либо через вменение банку-нарушителю ответственности за нарушение чартера. Последняя мера была бы наиболее эффективна, если бы ее применяли последовательно. Во многих штатах также начали законодательно регулировать минимум резервов. Наиболее жесткими были нормативы Луизианы, предусматривавшие поддержание банками денежного резерва в размере одной трети от суммы выпущенных банкнот и депозитов.
В других случаях усилия были направлены не столько на предотвращение самой избыточной эмиссии н обеспечение приема банкнот по первому требованию, сколько на гарантии защиты владельцев банкнот в случае приостановки выплат в результате такой избыточной эмиссии. Ряд штатов ввели в практику предварительный залог имущества банков. Другой мерой было установление двойной ответственности, при которой акционеры банка отвечали за его долга в пределах суммы, равной стоимости принадлежащих им акций, после вычета их реального вклада в капитал банка. Наиболее амбициозной схемой стала система Нью-йоркского Фонда Страхования (New York Safety-Fund) [учрежден в 1829]. Это была система принудительного страхования банков на случай отсутствия у тех возможностей выполнить свои обязательства. Банки вносили свои вклады в фонд, средства которого шли на покрытие долгов неплатежеспособных банков в той мере, в которой сумма ж обязательств превосходила величину активов. Разумеется, в рамках этой системы существовала тенденция субсидирования слабых институтов за счет сильных и расчетливо управляемых банков. Это усиливалось тем обстоятельством, что размеры страховых взносов определялись не на основе реального риска деятельности того или иного банка, а рассчитывалась просто как процент от его уставного капитала. Другим нежелательным эффектом было ослабление общественного контроля за деятельностью банков, что провоцировало многие из них идти на риск более крупных эмиссий. В 1841-1842 гг. 11 банков из числа входивших в фонд страхования разорились, фонд был опустошен, а платежеспособным банкам пришлось увеличить взносы. Кроме того, будущие вклады в кассу фонда были отданы в залог под новый выпуск, средства от которого тоже использовались для пополнения фонда. После банкротства фонда в 1842 г. он стал служить в качестве инструмента страхования одних только банкнот, не покрывая более депозитную сферу, но и в этом качестве оказался неэффективен. [Фонд был окончательно закрыт в 1866 г.]
Мы видели, что на протяжении первых 50 лет своего развития банковская сфера Соединенных Штатов, или, по крайней мере, большая ее часть, не была открыта для доступа в нее новых банков. Однако, начиная с 1838 г., в политике ряда штатов произошли изменения, сделавшие возможным учреждение банков без чартера. Начало новой политики ознаменовалось принятием штатом Нью-Йорк в 1838 г. так называемого Закона о Свободном Банковском Режиме (Free-Banking Law). В соответствии с этим законом, любому человеку либо ассоциации людей предоставлялись эмиссионные права при условии депонирования в офисе Контроллера (Контроллер [Comptroller] - высшее финансовое должностное лицо Соединенных Штатов... - прим. перев.) ценных бумаг определенного вида на сумму эмиссии.
Для депонирования могли быть использованы любые акции Соединенных Штатов и отдельных штатов, утвержденные Контроллером. Сюда же относились некоторые виды облигаций и закладных под недвижимость. В случае если банк оказывался не в состоянии платить по своим банкнотам, Контроллер продавал заложенные ценные бумаги и погашал банкноты. Первым результатом дарованной свободы стал огромный наплыв желающих немедленно учредить свой банк.
Сразу после принятия этого закона были сделаны необходимые приготовления для учреждения свыше 130 банков. Примерно половина этого количества открылась через год, и каждый второй из открывшихся банков разорился еще три года спустя. Похоже, учредители банков решили, что, коль скоро банкноты были обеспечены, никто не будет предъявлять их для погашения. Многие из этих банков были учреждены для одних только эмиссионных целей, однако в 1848 г. штат принял закон, требовавший от банков заниматься также кредитной и депозитной деятельностью.
Система депонирования облигаций привела к закреплению банковских инвестиций за определенными их видами. Таковыми, как правило, являлись облигации федерального уровня либо уровня штата. Вскоре стало ясно, что закладные и прочие виды кредитов под залог недвижимости недостаточно ликвидны, чтобы служить средством обеспечения векселей. Другим неожиданным результатом стало то, что объем вексельного обращения попал в зависимость oт цен на облигации штатов и федерального правительства. Это, ко всему прочему, означало то, что банки, использовавшие для обеспечения своих банкнот депонированные облигации, не могли, в отличие от остальных банков, в случае возникновения нужды в средствах, для погашения ли банкнот или же для уменьшения их числа в обращении свободно реализовывать свои активы.
Дело в том, что капитал этих банков был вложен в государственные ценные бумаги, которые они могли продавать, только если это сопровождалось снижением объема эмиссии. Это ставило банки без чартеров в весьма невыгодное положение по сравнению с банками, чартерами обладавшими. Более того, такая система ни в коей мере не гарантировала погашения банкнот: зачастую, когда банк оказывался неплатежеспособным, оказывалось, что многие акции штатов могли быть реализованы лишь со скидкой.
Параллельно с возникновением тенденций в пользу большей конкуренции в ряде штатов возникли местные монополии. С начала XIX в. учреждение банков в Индиане (Indiana) и Иллинойсе (Illinois), за исключением тех случаев, когда правительство штата считало целесообразным образование банка на базе собственных средств, было поставлено под запрет. Банк Индианы (Bank of Indiana) и Банк Охайо (Bank of Ohio), учрежденные соответственно в 1834 и 1845 г., были монополиями штатов. Иллинойс последовал примеру Нью-йоркской системы свободного банковского бизнеса в 1851 г., а Индиана и Висконсин (Wisconsin) сделали это чуть позже.
Улучшения в банковском бизнесе Америки за 20 лет, предшествовавших Гражданской Войне, были особенно ощутимы в восточных районах страны. Хотя банковская система того времени ни в коей мере не была совершенной, ситуация все же была гораздо более устойчивой, чем когда бы то ни было до этого. Исключение составил только международный кризис 1857 г., когда приостановки денежных выплат охватили всю Америку. [Кризис послужил и очередным доказательством того, что наказание за приостановку выплат в форме ликвидации банкнот было всего лишь пшиком. По Конституции штата Нью-Йорк 1846 г., правительству запрещалось принятие любого закона, прямым либо косвенным образом санкционировавшего приостановку денежных выплат. Тем не менее, во время кризиса 1857 г. власти не решились на распродажу акций, депонированных банками, остановившими платежи, и на изъятие из обращения их банкнот. Суды Нью-Йорка разграничивали так называемую кратковременную приостановку выплат и фактическую неплатежеспособность.] Весьма возможно, что это улучшение не было в сколько-нибудь значительной степени связано с системой регулирования обращения банкнот штатами через депонирование облигаций. На практике власти штатов, похоже, становились со временем все более уступчивыми в вопросах соблюдения этого закона: Контроллеру штата, как правило, было достаточно видеть, что банк имеет в своем распоряжении необходимые активы и готов предъявить их для проверки в заранее намеченный день его визита в банк. Это давало простор системе махинаций, посредством которой один и тот же пакет ценных бумаг циркулировал по разным банкам, появляясь в каждом из них в назначенный день. Закон, таким образом, был неэффективен. Гораздо лучше дело обстояло в части более жесткого контроля за осуществлением межбанковских платежей в результате частого обмена банкнотами; в значительной мере это было результатом распространения Саффолкской системы, а также следствием учреждения Нью-йоркского клиринг-хауза (New York clearing house) [создан в 1855 г.].
Гражданская Война дала толчок радикальным изменениям в банковской системе всей страны. Банки Юга поддержали раскольническую политику, прекратив денежные сообщения с Севером. Поскольку же южные банки имели большие денежные обязательства перед северными, последние понесли в результате этого тяжелые убытки, но все же смогли удержаться на плаву за счет сокращения своих кредитных операций. При этом положение банков Севера с точки зрения их денежных резервов было вполне устойчивым. Однако вскоре нужда правительства в деньгах все же дала себя знать. Чейз (Chase), бывший тогда Секретарем Казначейства, испытывал серьезные трудности с размещением государственных займов среди населения. Это в какой-то степени объяснялось тяжелым состоянием, в котором пребывали финансы в годы правления предыдущей администрации.
Чейз созвал конференцию банков Нью-Йорка, Бостона и Филадельфии, на которой совместными усилиями был разработан план помощи правительству через предоставление ему 50-миллионного займа. По настоянию Чейза, кредит был выдан металлическими деньгами, и одновременно с его предоставлением Чейз приступил к эмиссии банкнот Соединенных Штатов до востребования. Этот шаг привел к еще большему ослаблению банков, поскольку если они принимали к оплате банкноты правительства, то должны были платить по ним металлом.
В результате в канун 1862 г. банки Нью-Йорка, Бостона и Филадельфии приостановили выплаты. Казначейство прибегло к тем же мерам в отношении собственных банкнот. Вслед за этим вышел билль об эмиссии законного средства платежа - непогашаемой ценной бумага (irredeemable paper) [Эти банкноты были легальными деньгами и законным средством платежа в отношении всех видов долговых выплат, производимых в границах Соединенных Штатов, как между частными лицами, так и между общественными институтами. Исключение составляла уплата импортных пошлин и процента по государственному долгу, на которые распространялся особый порядок платежей - в металлических деньгах.] на сумму в 150 млн. долларов. Это событие вызвало волну протестов, в том числе и со стороны банков. Одной из ключевых целей объявления банкнот правительства законным средством платежа было его стремление заставить банки принимать их. В течение следующих 12 месяцев были произведены еще две эмиссии по 150 млн. долларов каждая. После чего эмиссия бумажных денег (greenbacks) была прекращена, а Чейз обратился к новой схеме привлечения средств путем продажи государственных ценных бумаг через систему национального банка.
Этот шаг стал логическим продолжением системы депонирования облигаций, на сей раз уже не на уровне штата, а на федеральном, или национальном, уровне. По Закону 1864 г. (Act of 1864), было разрешено учреждение банков с количеством пайщиков не менее пяти и капиталом не ниже 50 тыс. долларов. Условием создания таких банков было обеспечение ими своих эмиссии через депонирование зарегистрированных облигаций США в Казначействе Соединенных Штатов. Сумма эмиссии не должна была превышать 90% рыночной стоимости депонированных облигаций и 100% их номинальной стоимости.
В случае если банк прекращал платить по своим банкнотам, Казначейство должно было продать облигации и произвести выплаты самостоятельно. Кроме того, Казначейство обладало преимущественным правом на все активы обанкротившегося банка для выплат по всем претензиям, не удовлетворенным через продажу облигаций. Более того, акционеры банка несли двойную ответственность. Банки должны были держать определенный процент от суммы своей эмиссии и депозитов в виде законных средств обращения, а таковыми в то время являлись банкноты Казначейства и металлические деньги.
Главным мотивом для организации подобной системы было, разумеется, стремление создать обширный рынок облигаций правительства. Однако с самого начала новые национальные банки задумывались как будущая замена банкам штатов, а особый упор делался на преимуществах единой валюты.
Законом предусматривалось, что банки штатов должны будут предпринять определенные шаги для того, чтобы вписаться в эту схему. Поскольку же темпы, с которыми этот процесс проходил добровольно, оказались ниже тех, на которые правительство надеялось вначале, то в 1865 г. был принят закон, предусматривавший штрафование банков, не подчинившихся новой системе, на сумму в размере 10% от их эмиссии. Это оказалось практически смертельным ударом для многих банков штатов, которые в большой степени зависели от эмиссионной деятельности.
В первые годы после своего выпуска банкноты национальных банков обращались, по сути, в качестве законного средства платежа: хотя их хождение и не было принудительным, банкноты были обязательны к приему по номинальной стоимости для любых налоговых целей, за исключением внесения таможенной пошлины. Кроме того, посредством этих банкнот правительство должно было производить все выплаты, связанные с оплатой труда и возвратом кредитов, кроме уплаты процентов по государственному долгу и погашения собственных банкнот. Более того, поскольку легальными средствами уплаты по банкнотам, наряду с драгоценными металлами, служили бумажные деньги, выпущенные Казначейством, в распоряжении национальных банков находился чрезвычайно большой объем резервов для расширения эмиссий. Несмотря на все это, к 1867 г. значительная часть банкнот национальных банков стоила дешевле бумажных денег, а многие из этих банков уже успели обанкротиться.
Складывается впечатление, что люди поначалу проявили неоправданную веру в надежность новых бумаг, вероятно, считая их неподвластными сверхэмиссии. По этой причине бумаги, как правило, надолго задерживались в обороте, не возвращаясь для погашения в свой банк. Это, в свою очередь, делало затруднительным сколько-нибудь эффективный контроль за объемом эмиссии каждого конкретного банка. Наконец, стало ясно, что было ошибкой считать обеспечение эмиссии ценными бумагами столь же надежным, как и драгоценными металлами.
Властям так и не удалось реализовать тот по-настоящему колоссальный потенциал в части формирования сети банковских отделений, что был заложен в общенациональном законе о банковской деятельности (National Banking Law). Напротив, за исключением особых случаев, национальным банкам было запрещено учреждать свои филиалы.
Говоря о свободной банковской системе штата Нью-Йорк, мы уже упомянули о некоторых особенностях системы депонирования облигаций как способа регулирования эмиссионной деятельности. Нам предоставится возможность вновь обратиться к этой проблеме в одной из последующих глав, повествующей о тех эпизодах американской истории, которые привели к принятию Закона о Федеральной Резервной Системе (Federal Reserve Act).