| Успешное развитие страны во многом зависит от оперативности доступа к достоверной информации о состоянии государственных финансовых ресурсов, а также возможности эффективного управления ими. Правительство Российской Федерации должно иметь актуальную отчетность об объемах поступивших доходов, объеме и целевом характере осуществления расходов. Основным поставщиком этой информации для Правительства Российской Федерации выступают органы Федерального казначейства. Консолидированная и обработанная Казначейством информация позволяет Правительству Российской Федерации эффективно оценивать работу органов государственного управления и получать четкое представление об экономических последствиях проводимой бюджетной политики. Таким образом, именно от деятельности казначейских органов зависит своевременное и полное получение информации, необходимой Правительству Российской Федерации для принятия соответствующих управленческих решений. Процесс организации исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации очень непрост. В нем достаточно много тонкостей и подводных рифов. Выбор наиболее целесообразной модели организации системы исполнения бюджета государства зависит от ряда факторов. На ее формирование влияют принципы бюджетирования и управления, технические системы и потребности в контроле. Одновременно это означает, что система исполнения не является статичной. Она должна все время развиваться и приспосабливаться к реформам государственного управления в целом. Исполнение бюджета — это процесс, в ходе которого осуществляется реализация утвержденного бюджета. Когда бюджет утверждается законодателем, он представляет собой просто набор документов, наполненных цифрами. Указанные документы, разумеется, являются законами, но в отсутствие эффективной системы исполнения бюджета они вряд ли представляют собой нечто большее, чем выражение пожеланий правительства. Хорошее исполнение бюджета обеспечивает гладкую и эффективную реализацию хорошо проработанного бюджета, в то время как плохое исполнение бюджета может подорвать или даже разрушить хороший бюджет. Существует симбиотическая связь между формированием бюджета и исполнением бюджета. Если формирование бюджета основано на нереалистичных цифрах или игнорирует макроэкономические реалии, то такой бюджет провалится независимо от того, насколько хорошими могут оказаться прочие элементы процесса. Однако даже реалистичный бюджет в значительной мере опирается на систему исполнения бюджета, с тем чтобы обеспечить такую реализацию, какую правительство имело в виду при составлении данного бюджета. Это означает, что система должна включать в себя механизмы, которые позволили бы ей справляться с непредвиденными обстоятельствами в течение текущего бюджетного года. Более того, система должна обеспечить наличие достаточных средств в любой момент времени, когда в них возникает необходимость, обеспечить, чтобы платежи осуществлялись правильным получателям и в срок и чтобы затраты на функционирование системы исполнения бюджета сводились к минимуму. Для того чтобы государственный сектор функционировал надлежащим образом, как формирование бюджета, так и исполнение бюджета должны быть эффективными и целесообразными. Бюджет должен быть представлен в виде бюджетных назначений для министерств, распределенных в рамках бюджетного года так, чтобы наилучшим образом удовлетворять потребности отраслевого министерства. Подобное распределение средств должно быть профинансировано с целью обеспечить гладкое осуществление операций правительства. Федеральное казначейство — федеральный орган исполнительной власти: задачи и функции. Система исполнения бюджета, следовательно, поддерживает бюджет, разработанный для реализации политики правительства. Данная система не должна определять развитие бюджета. Кроме того, система, избранная для исполнения бюджета, не должна ограничивать как состав, так и размеры бюджета. Хорошая система исполнения бюджета является гибкой и способна удовлетворить потребности правительства на всех уровнях бюджета. Федеральное казначейство — федеральный орган исполнительной власти (федеральная служба), осуществляющий в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Федеральная служба (Федеральное казначейство) находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и функционирует в соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 14 марта 2005 г. № 127. Структура Федерального казначейства представлена на рис. Б.М.2.4. Федеральное казначейство .....Г Центральный аппарат (ЦА ФК) Г Управления Федерального казначейства по субъектам РФ (УФК) I Отделения Федерального казначейства (ОФК) Рис. Б.М.2.4. Структура Федерального казначейства Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями. Все органы Казначейства — юридические лица. Они относятся к органам исполнительной власти и руководствуются в своей деятельности законодательными и нормативно-правовыми документами, утвержденными Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации или согласованными с ними. Любые документы других министерств и ведомств по вопросам исполнения федерального бюджета не являются руководящими для органов Казначейства. Таким образом, любые действия по исполнению федерального бюджета могут быть осуществлены органами Казначейства только на основании документов, принятых в рамках правоотношений по /и вопросам исполнения федерального бюджета уполномоченными органами. Принимать самостоятельные решения и руководствоваться ненадлежащими документами органы Казначейства не имеют права. Организационная структура Федерального казначейства представлена на рис. Б.М.2.5. помощник руководителя руководитель Федерального казначейства заместители руководителя Заместитель руководителя Операционное управление Управление финансового прогнозирования и управления единым казначейским счетом Заместитель руководителя Управление бюджетного учета и отчетности Заместитель руководителя Управление ведомственных программ Управления Юридическое управление Заместитель руководителя Управление внутреннего контроля и аудита Административное управление Финансовое управление Заместитель руководителя Управление информационных систем Управление режима секретности и безопасности информации Рис. Б.М.2.5. Организационная структура Федерального казначейства 7 1 Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность посредством решения определенных задач и выполнения функций. Задачи, стоящие перед Федеральным казначейством, определены положениями бюджетного законодательства Российской Федерации: • организация, осуществление и контроль за исполнением бюджетов различных уровней, управление доходами и расходами на счетах Казначейства в банках исходя из принципа единой кассы; • регулирование финансовых отношений между бюджетами и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств; • краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных государственных расходов; • сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам власти и управления отчетности о финансовых операциях, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы в целом; • управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации; • разработка методологических и инструктивных материалов о порядке ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции Казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций; подготовка проекта бюджетной классификации; ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации. Система органов Казначейства в рамках поставленных перед ней задач обеспечивает следующие функции: • финансовое исполнение федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов; • учет операций по движению государственных ресурсов, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации; • сбор, обработку и анализ данных о состоянии государственных ресурсов; • контроль за поступлением и целевым использованием государственных финансовых ресурсов; • ведение сводного реестра распорядителей государственных финансовых ресурсов; • краткосрочное прогнозирование объемов государственных ресурсов; • краткосрочное планирование государственных финансовых ресурсов; • распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; • учет взаимных расчетов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; • регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; • размещение на возвратной и платной основе государственных финансовых ресурсов; • взаимодействие с Центральным банком Российской Федерации и Федеральной налоговой службой Российской Федерации (ФНС России) и иными государственными органами власти и управления в целях улучшения исполнения федерального бюджета; • обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга и т.д. Одна из важнейших функций, возложенных на казначейские органы, — контрольно-ревизионная работа по контролю за расходованием бюджета на всех уровнях исполнения. Органы Казначейства в соответствии с этими функциями осуществляют предварительный и текущий контроль по операциям с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов. Федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления контрольных функций. Основными направлениями контрольной деятельности органов Казначейства являются: • проверка коммерческих банков и учреждений Банка России по своевременности зачисления и перечисления средств, поступивших в доход федерального бюджета или в доход государственных (федеральных) внебюджетных фондов, либо средств из федерального бюджета и государственных (федеральных) внебюджетных фондов на счета получателей; • предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета; • проверка территориальных органов Казначейства вышестоящими органами по соблюдению действующего законодательства и нормативных актов при исполнении федерального бюджета. Деятельность органов Федерального казначейства также является подконтрольной и может быть проверена со стороны других уполномоченных органов (Счетной палатой, Прокуратурой РФ и др.). Для выполнения указанных функций задействована сложная многоуровневая система с развитыми связями не только между иерархическими уровнями органов Казначейства, но и с банковской платежной системой, системой государственной налоговой службы, системой формирования и исполнения бюджетов всех уровней, получателями бюджетных средств и налогоплательщиками. Сложность этой системы усугубляется тем, что она развернута на значительных территориях и охватывает большое количество участников, принадлежащих разным ведомствам. Бюджетным кодексом Российской Федерации определены бюджетные полномочия Федерального казначейства, основные из них следующие: • производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений, возвратов излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ, законом (решением) о бюджете и иными муниципальными правовыми актами и их перечисление на единые счета соответствующих бюджетов в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации; • открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кассовое обслуживание исполнения которых в соответствии с Бюджетным кодексом РФ осуществляется Федеральным казначейством, и иные счета для учета средств, предусмотренных законодательством Российской Федерации, устанавливает режим этих счетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ; • устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; • осуществляет открытие и ведение лицевых счетов для учета операций главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, а также по поручению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации муниципального образования) в соответствии с заклю ченным соглашением открывает и ведет лицевые счета для учета операций финансовых органов, главных администраторов и администраторов доходов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов); ведет сводный реестр главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; доводит до главных распорядителей средств федерального бюджета представленные Министерством финансов Российской Федерации бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств; доводит до главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета представленные Министерством финансов Российской Федерации бюджетные ассигнования; доводит до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенные главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств; доводит до администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета распределенные главным администратором источников финансирования дефицита федерального бюджета бюджетные ассигнования; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации отчетность о кассовом исполнении федерального бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации; получает от главных распорядителей средств федерального бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных администраторов доходов федерального бюджета материалы, необходимые для составления отчета об исполнении федерального бюджета; составляет на основании бюджетной отчетности, представленной главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Министерство финансов Российской Федерации; • составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на основании отчета об исполнении федерального бюджета, отчетности и материалов, представленных органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации; • обеспечивает в пределах остатков средств на счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации проведение кассовых выплат из бюджетов от имени и по поручению администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицитов бюджета, финансовых органов или получателей средств бюджета, лицевые счета которых открыты в органах Федерального казначейства; • осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные Бюджетным кодексом РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Бюджетные отношения по всем этим направлениям регулируются субъектами Российской Федерации самостоятельно при соблюдении Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и других федеральных законов, устанавливающих общие принципы и основы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации. При этом субъекты Российской Федерации используют различные формы регулирования. Некоторые субъекты Российской Федерации наряду с общими законами о бюджетном устройстве и бюджетном процессе или независимо от них принимают специальные законы по отдельным вопросам бюджетных отношений. Органы исполнительной власти Российской Федерации вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов через Федеральное казначейство на основании соглашений. При этом полномочия органов Федерального казначейства распространяются на организации (включая кредитные организации), осуществляющие операции со средствами соответствующих бюджетов в объеме имеющихся полномочий применительно к средствам федерального бюджета. В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральное казначейство имеет право: • запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности; • давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности; • организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности; • привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов; • осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства; • создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы Федерального казначейства по согласованию с Министром финансов Российской Федерации; • применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений; • создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности. Федеральное казначейство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг. Развитие казначейской системы Российской Федерации. Стратегические направления развития казначейской системы определены в Проекте модернизации казначейской системы Российской Федерации, в процессе реализации которого за прошедшие годы проведен значительный комплекс мероприятий, направленных на развитие казначейской системы, необходимый для повышения эффективности управления государственными финансами и контроля за целевым использованием средств федерального бюджета. Целью проводимой модернизации казначейской системы Российской Федерации является создание условий для: • полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств; • эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доходы бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджета, а также субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам; • эффективного управления средствами федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства. Достижение этой цели обеспечивается решением следующих стратегических задач: • совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов; • упорядочение правовой основы деятельности органов Федерального казначейства в целях создания условий для выполнения возлагаемых на них функций; • организационное, материальное и техническое обеспечение органов Федерального казначейства; • развитие, полномасштабное внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов Федерального казначейства с учетом обеспечения безопасности информации. Для решения этих задач с 1999 г. и по настоящее время и в период до 2010 г. Министерством финансов РФ и Федеральным казначейством проводятся следующие мероприятия: (1) внесение изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, закрепляющих принцип казначейского учета государственных финансовых ресурсов, исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, а также местных бюджетов; (2) реализация Концепции функционирования единого счета Федерального казначейства; (3) централизация всех государственных финансовых средств на счетах органов Федерального казначейства; (4) обеспечение единства системы учета и отчетности для всех участников исполнения бюджетного процесса на основе единой системы бухгалтерского учета и единой бюджетной классификации Российской Федерации; (5) разработка и внедрение правил совершения операций и ведения учета внебюджетных средств, получаемых бюджетными учреждениями; (6) разработка и внедрение единой методологической основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; (7) составление и ведение единого реестра получателей и распорядителей средств федерального бюджета; (8) обеспечение информационно-технологической поддержки всего процесса кассового обслуживания исполнения бюджетов — развитие, внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов Федерального казначейства, а также организация ее взаимодействия с расчетной сетью Центрального банка Российской Федерации; (9) включение в форму банковских платежных документов ряда реквизитов, которые обеспечили бы возможность их автоматизированной обработки; (10) формализация и приведение к электронному документооборота с получателями бюджетных средств при осуществлении процедур санкционирования расходов; (11) построение системы внутреннего контроля в органах Федерального казначейства. Данный подход к развитию системы органов Федерального казначейства, необходимому для повышения эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами, был сформирован в рамках Программы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 1999 г. № 677. Программа закрыта в 2004 г., при этом в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе МБРР № 4662 RU, подписанным 31 июля 2002 г. и вступившим в силу 2 октября 2002 г., продолжается реализация Проекта. Общий срок действия Проекта составит 8 лет, т.е. продлится до октября 2010 г. Первый этап завершается 1 января 2008 г. В рамках первого этапа Проекта предполагалась разработка и внедрение новых процедур исполнения бюджета, которые обеспечили бы проведение через Казначейство всех федеральных выплат и поступлений, консолидацию всех средств федерального бюджета на счетах Казначейства, а также расширение сферы применения этих процедур за счет включения в бюджет целевых бюджетных фондов и внебюджетных средств. Кроме того, в рамках этого этапа необходимо завершить разработку законодательной и нормативной базы, формирующей правовые основы казначейской системы, проектирование автоматизированной системы, необходимой для внедрения новых процедур. Планировалось осуществить внедрение новой казначейской системы на нескольких выбранных пилотных площадках и распространение ее основных (первоочередных) функций в территориальных органах Федерального казначейства, с тем чтобы исполнение федерального бюджета обеспечивалось преимущественно с использованием основных казначейских технологий. В 2005 г. деятельность Федерального казначейства была направлена на реализацию комплекса мероприятий по созданию условий для полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств, эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доходы бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджета, субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам, а также эффективного управления средствами федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства. Достижение поставленных целей обеспечивалось совершенствованием механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов, упорядочением правовой основы деятельности органов Федерального казначейства, материально-техническим обеспечением органов Федерального казначейства, а также созданием и обеспечением эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы Федерального казначейства с учетом обеспечения безопасности информации. Совершенствование используемых в работе органов Федерального казначейства технологий, правового поля, а также создание необходимых условий для успешной реализации поставленных задач, включая комплексную автоматизацию всех функциональных процессов и безопасность совершаемых операций, — неотъемлемые элементы реформирования системы исполнения федерального бюджета. В настоящее время в Российской Федерации ведется работа, направленная на повышение эффективности использования бюджетных ресурсов государственными органами исполнительной власти. Правительство Российской Федерации предпринимает определенные шаги для реализации поставленных Президентом Российской Федерации задач по переходу от управления бюджетными затратами к управлению результатами и на этой основе реформированию бюджетного процесса по всем стадиям, а также повышению эффективности государственного управления. Реформирование бюджетного процесса и системы государственного управления в России — одно из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. Для реализации задач, поставленных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, Федеральному казначейству предстоит, используя имеющийся отечественный и зарубежный опыт, совершенствовать систему управления своей деятельностью. Процесс реформирования казначейской системы, учитывая значимость решаемых органами Федерального казначейства задач, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы. |
