Формирование и исполнение местных бюджетов как фактор организационного проектирования управления социальными и экономическими процессами в муниципальном образовании
В основе проектирования организационных структур управления социальными и экономическими процессами в муниципальном образовании лежат определенные законодательством принципы построения бюджетного процесса. Схемы формирования и исполнения бюджета в системе органов местного самоуправления являются отправной точкой для создания организационных структур управления социальными и экономическими процессами, определяют распределение полномочий ответственности, плановых, прогнозных и контрольных функций между структурными подразделениями администрации муниципального образования. Актуальность учета этого фактора при проектировании организационных структур муниципального управления обусловливается также в связи с распространившейся в муниципалитетах практикой перехода на систему бюджетирования по результатам.
Для прогнозирования и обоснования финансовой целесообразности того или иного плана развития муниципального образования важную роль играет разработка сбалансированных бюджетов и совокупного финансового плана, основанного на системе бюджетирования. В основе формирования бюджета лежат процессы межбюджетного выравнивания.
Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Статья 14 Бюджетного кодекса РФ определяет бюджет муниципального образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ определил сферу собственных полномочий местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения. По данному закону за муниципальными образованиями закрепляются большое количество полномочий, в том, числе государственных, поэтому важно изучить механизмы бюджетного выравнивания с помощью, которых возможно выполнение всех полномочий муниципальными образованиями с различным уровнем социально-экономического развития.
В Российской Федерации выделяют два механизма бюджетного выравнивания: механизм вертикального бюджетного выравнивания и механизм горизонтального бюджетного выравнивания[6].
Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами и муниципальными образованиями. Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной системы определенные функциональные расходы, четко распределив при этом ответственность за их финансирование по уровням государственной власти[7].
Несмотря на тенденцию к повышению доли федерального центра в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации, вызванную главным образом проведением налоговой реформы, бюджетная система Российской Федерации характеризуется достаточно высокой децентрализацией бюджетных ресурсов. «На уровне территориальных бюджетов сосредоточено 43,4% доходов (без учета социального налога) и 48,5% расходов консолидированного бюджета Российской Федерации. В тоже время органы государственной власти субъектов Федерации и особенно органы местного самоуправления наделены крайне ограниченными формальными (законодательно установленными) полномочиями по формированию своих доходов и расходов».[8]
Бюджетным кодексом РФ к числу основных принципов организации бюджетной системы отнесены принцип разграничения доходов и расходов и принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации.[9]
Указанные принципы требуют четкого разграничения полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления за формирование и исполнение соответствующих бюджетов в рамках законодательно установленных для каждого уровня бюджетной системы доходных источников и расходных обязательств.
Такое разграничение полномочий и ответственности можно выделить в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, в федеральных законах № 184-ФЗ и № 131-ФЗ, касающихся общих принципов организации региональных и местных органов власти, и к ним всем имеются замечания и предложения со стороны финорганов субъектов РФ и со стороны финансовых органов местного самоуправления.
В законе 184-ФЗ при наличии перечня предметов ведения, финансируемых за счет средств регионального бюджета, по существу отсутствует перечень предметов ведения субъектов РФ. Есть претензии органов местного самоуправления по-поводу того, что в Законе 131-ФЗ для городских округов не предусмотрено расходное полномочие по сбору и вывозу мусора, оказывающих влияние на окружающую среду.[10]
Если сравнить новую редакцию Бюджетного кодекса РФ с редакцией, действовавшей по 2004 г., то в числе важных новаций можно, в первую очередь назвать положения о разграничении между уровнями бюджетной системы доходных источников как полностью, так и частично (в процентах долях на постоянной основе). В тоже время отступлением представляется отсутствие в ней разграничения расходных полномочий, что имелось в прежней редакции, но требовало существенной доработки. Между тем, логично, чтобы в Бюджетном кодексе разграничению доходных источников по уровням бюджетной системы предшествовало в нем расходных полномочий, подлежащих финансированию соответственно из федерального, региональных, местных бюджетов, в том числе по типам муниципальных образований.[11]
Таким образом, проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной стороны, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, т.е. выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закрепленного за ними набора обязательных государственных услуг (видов общественного товара), а с другой - выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровне власти путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны.
Основные направления действий по разграничению доходных и расходных полномочий или, иначе говоря, закрепление бюджетных полномочий определены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584.
Принятые в 2003 г. Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ( от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) определяют сферу собственных полномочий региональных и местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения.[12]
Принцип участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны не удовлетворяет в полной мере всех бюджетных потребностей, как на региональном, так и на местном уровне. Это, прежде всего, связано с большими расходными функциями местных и региональных бюджетов, закрепленных за ними законодательством, и низкими нормативами отчислений от федеральных налогов. Так, например, резко сужен перечень собственных региональных и местных налогов. Продолжается сужение собственной финансовой базы местных бюджетов. За ними закреплено всего два налога: земельный и на имущество физических лиц. Ликвидировано зачисление в местный бюджет налога на прибыль по ставке 2%. Не закреплены на постоянной основе доходы от большинства федеральных налогов. И хотя в Бюджетом кодексе РФ есть норма , позволяющая региональным законодательным органам утверждать нормативы отчислений от федеральных налогов, подлежащие зачислению в местный бюджеты, но она носит рекомендательный характер. В целом все это свидетельствует о несовершенстве законодательства РФ в отношении бюджетного выравнивания и налоговых отчислений.[13]
Целью горизонтального выравнивания является обеспечение стандартного единого уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения финансовой помощи нижестоящим бюджетам.[14] К формализованным методам финансовой помощи относятся:
- установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта Российской Федерации или муниципального района). Установление данных нормативов строится в соответствии с Налоговым и Бюджетным кодексом РФ;
- дотации (безвозмездное выделение средств для покрытия дефицита нижестоящего бюджета) местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другая финансовая помощь;
- субвенции из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты («отрицательные трансферты») из бюджетов наиболее обеспеченных доходами муниципальных образований;
- бюджетные кредиты;
-иные безвозмездные и безвозвратные перечисления.
Вопросы установления порядка применения названных инструментов в отношении муниципальных образований отнесены к компетенции региональных властей.[15]
Соответственно механизм горизонтального бюджетного выравнивания также ориентирован на решение двуединой задачи. С одной стороны – это выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям, а с другой – выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти.[16]
Таким образом, механизм вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности бюджетов различных уровней регулируют полноту доставления государственных услуг населению в нашем государстве, и способствует передачи на различные уровни власти необходимых ресурсов для исполнения соответствующих полномочий.
Для решения задач регулирования межбюджетных отношений и обеспечения финансовой поддержки муниципальных образований в ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» предусмотрено формирование следующих специальных фондов:
- региональные фонды финансовой поддержки поселений;
- районные фонды финансовой поддержки поселений;
- региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов;
- фонды муниципального развития субъектов РФ
- региональные фонды сбалансирования социальных расходов;
- региональные фонды компенсаций.
Согласно ФЗ № 131 и Бюджетному кодексу, Фонд муниципального развития может быть образован в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований.
Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации[17].
В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов. Целевое назначение, условия и порядок предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законами субъекта Российской Федерации[18].
Схема взаимодействия бюджета субъекта РФ и местных бюджетов через специализированные финансовые фонды представлена на Рис. 14[19].
Рис Схема взаимодействия бюджета субъекта РФ и местных бюджетов. (ФФП - фонд финансовой поддержки)
Вся система межбюджетного выравнивания, в том числе и через Фонды финансовой поддержки может служить финансовой базой для разработки и реализации планов социально-экономического развития муниципальных образований. Но управление этими средствами невозможно без предварительной оценки финансового и социально-экономического развития муниципальных образований.
В статьях 14-16 Федерального закона № 131 первым из вопросов местного значения поселения, муниципального района, и городского округа определено формирование, утверждение и контроль за исполнением бюджета муниципального образования. Выше говорилось о том, что согласно Бюджетному кодексу в соответствии со статьей 182 одновременно с проектом бюджета составляется сводный финансовый баланс.
Прогнозные финансовые балансы в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса разрабатываются экономическими службами регионов и муниципалитетов. При этом в методиках расчета имеются существенные различия. Госкомстат РФ в качестве информационной базы использует данные годовой финансовой, бухгалтерской, статистической, банковской отчетности. Экономические министерства и комитеты, составляющие прогнозный финансовый план, ориентируются на оперативные данные налоговой, финансовой, статистической отчетности (месячная, квартальная отчетность) и не могут использовать методы, применяемые Госкомстатом РФ. Поэтому даже квалифицированно сделанные, прогнозные сводные финансовые балансы могут существенно расходиться с отчетными финансовыми балансами.
Финансовый баланс представляет собой свод доходов органов власти и организаций всех форм собственности, расположенных на соответствующей территории, и расходов этих органов власти и организаций на данной территории. Доходы и расходы населения в эту схему сводного финансового баланса не включаются.
Отсутствие доходов и расходов населения в схеме финансового баланса не является единственным ее недостатком. В доходной части регионального финансового баланса доходы хозяйствующих организаций (статьи «прибыль предприятия» и «амортизация») фиксируются как полученные доходы. В расходной части им противостоят расходы предприятий за счет чистой прибыли и амортизации, т.е. не все расходы, которые могут осуществлять предприятия. Не учитываются расходы предприятий за счет заемных средств. Поэтому может недоучитываться и общий объем инвестиций на территории. Такое положение, вероятно вызвано тем, что в расходной части баланса специально подбирался показатель, балансирующий с доходной частью. Также важно отметить, что прибыль, полученная предприятием на определенной территории, необязательно на этой же территории и расходуется[20].
Все перечисленные обстоятельства не позволяют использовать финансовый баланс территории в его сегодняшнем состоянии в качестве инструмента разработки стратегии социально-экономического развития и управления ее реализации, как для муниципальных образований, так и для субъектов Российской Федерации.
Похожая ситуация сложилась в настоящее время и в практике корпоративного управления. традиционная финансовая модель бухгалтерского учета является крайне неудобным инструментом для управления стратегией развития современных предприятий. Ограниченные возможности использования традиционных моделей финансовой отчетности для оценки стратегического развития организаций привели к разработке новых моделей, содержащих оценку «систему оценок перспектив»[21]. При разработке стратегических планов развития муниципальных образований возникает необходимость в переходе к современной системе оценки социального и экономического развития. Одна из наиболее известных методик, применяемых в корпоративном управлении, - сбалансированная система показателей эффективности (ССП)
Одним из существенных факторов повышения эффективности использования финансовых ресурсов для реализации планов социально-экономического развития муниципальных образований является создание организационных структур, управления финансовыми потоками в границах бюджетов различных уровней и внебюджетных источников финансирования программ и проектов.
Исследователи предлагают различные модели формирования корпоративных структур (социально-финансовые группы, финансовые производственно-социальные корпорации, социально-финансовые корпорации)
В число основных задач СФК входят:
- формирование рациональных технологических и кооперативных связей в производстве и сбыт конкурентоспособной продукции, создание и использовании объектов инфраструктуры;
- проведение активной согласованной инвестиционной политики, направленной на приоритетное развитие территориальных «полюсов» экономического роста, решение наиболее острых проблем социального характера;
- обеспечение безрисковых условий производства, движение товаров, финансовых ресурсов, коллективный выход на рынок на основе корпоративной поддержки предпринимателей.
В составе СФК наряду с местными производственными предприятиями, торгово-сервисными организациями, предприятиями службы быта могут входить акционерные коммерческие банки, залоговые фонды, другие финансовые институты. Учредителями СФК могут стать заинтересованные субъекты управления и хозяйствования, главные из которых – муниципалитет и структрообразующие предприятия, вносящие (вместе с другими учредителями) денежные средства, другие виды собственности, в т. ч. интеллектуальную, в уставной капитал.
Муниципальные органы власти могут инициировать создание СФК как инструмента решения стоящих перед ними задач. При этом муниципалитет, управляющий муниципальной собственностью от имени местных жителей в их интересах, должен стремиться к обладанию контрольным пакетом акций корпорации, что гарантирует соблюдение интересов местного сообщества в хозяйственной деятельности этой структуры.
Заметим, что на практике во многих муниципальных образованиях уже неявно существует СФК. Это выражается, например, в практике предоставления муниципальных ссуд под сезонные затраты предприятия (путина, посевная). Однако юридически оформленных СФК в настоящее время очень мало. Сказывается недостаток юридической и экономической подготовки муниципальных менеджеров. Налоговое окружение также нельзя назвать благоприятным для развития таких структур управления. В качестве одного из немногих примеров СФК можно назвать создаваемую на территории Пушкиногорского района Псковской области социально- финансовую корпорацию «Интеграция». Таким образом, при создании корпоративных структур управления совокупностью ресурсов, расположенных на муниципальном социально-экономическом пространстве (а часто и без образования корпоративных структур управления) целесообразно использовать передовые управленческие технологии, разработанные и активно внедряющиеся в корпоративном секторе. Одним из наиболее известных и популярных в настоящее время инструментов корпоративного управления является сбалансированная система показателей (ССП). Основные подходы к разработке ССП, предназначенные для управления стратегией развития муниципальных образований, будут рассмотрены далее.
4. Муниципальные программы как механизм ресурсного обеспечения реализации стратегического плана
Опыт реализации разработки и реализации стратегии в муниципальных образованиях демонстрирует, что детализация стратегических документов является главным основанием для стратегических организационных изменений на функциональном уровне. В Санкт-Петербурге Пример Питера, Вологды. Кода на базе отраслевых структурных подразделений администрации создаются стратегические группы по разработке программ и проектов, детализирующих основной стратегический документ.
Вторым функциональным Детализация идет также и по разработке принципов оценки эффективности на уровне результативности (эффективность и достижение цели – это предыдущие уровни разработки стратегии Департамент экономического развития и группы общественности. В Самаре в рамках разработки стратегии каждый департамент проводит работу по созданию показателей результативности своего сектора муниципального управления.
Однако детализация стратегии должна происходить не только на этапе разработки, но и на этапе ее реализации. Эта детализация предполагает передачу структурным подразделениям администрации больше полномочий по распоряжению ресурсами в рамках выполнения стратегических программ и проектов. Однако в настоящее время организационные структуры администраций муниципальных образований не готовы к децентрализации на функциональном уровне реализации стратегий. Речь здесь идет, прежде всего, в процессе обеспечения ресурсами стратегических программ и проектов.
Целевые программы муниципалитетов, по сути, являются программами содействия экономическому развитию. Они включают 2 раздела, объединяющих 2 типа проектов.
Раздел 1. Улучшение "мягкой" среды производства, формирование благоприятного хозяйственного климата.
В этот раздел включаются проекты, нацеленные на создание благоприятных организационных и институциональных условий для хозяйственной, в частности, инвестиционной деятельности. Среди возможных проектов:
организация удобного интерфейса для общения бизнеса и власти, в том числе, организация постоянно действующих советов, круглых столов власти бизнеса,
создание Агентства городского развития,
реорганизация структуры управления экономическим развитием, выделение специализированных отделов, целевая подготовка или набор кадров,
создание инкубаторов, технологических центров, центров поддержки и т.п.,
развитие льготного консультирования для предпринимателей,
содействие в оценке проектов,
создание системы муниципальных гарантий по общественно значимым проектам,
ускорение и облегчение процессов регистрации и лицензирования, дерегулирование, снятие избыточного контроля,
улучшение информирования потенциальных инвесторов об условиях ведения бизнеса и городских проектах – выпуск справочников "Как инвестировать в городе N", "Как вести бизнес в городе N", создание геоинформационных систем с указанием расположения предлагаемых к развитию участков и зон,
проведение градостроительного зонирования, межевания, выделения зон, предназначенных для хозяйственной деятельности,
содействие созданию самоорганизующихся структур бизнеса, развитию внутригородской кооперации, городской бизнес этики,
создание списков общественно значимых проектов, предлагаемых спонсорам или инвесторам,
создание выставки городских проектов, публикация каталогов инвестиционных проектов,
организация участия городских предприятий в выставках, проведение торговых миссий, открытие представительств городского бизнеса в регионах, перспективных для продвижения производимой в городе продукции,
развитие отношений с городами-побратимами для продвижения бизнеса,
вхождение в сети городов, нацеленные на обмен опытом и продвижение бизнеса,
разработка и реализация комплексных программ маркетинга города как места для хозяйственной деятельности, создание и продвижение инвестиционного имиджа города,
разработка программы нормативно-правовой деятельности по принятию необходимых НПА муниципального уровня.