Демократизация бюджетного процесса: первый опыт

За последние 10—15 лет в некоторых странах стала отчетливо проявляться тенденция к демократизации бюджетного процесса. Все больше и больше людей вовлекаются в бюджетный процесс. Они стремятся участвовать в обсуждении проектов бюджетов, контролировать, чтобы при составлении бюджета не ущемлялись интересы отдельных социальных групп, чтобы не выигрывали только одни социальные группы, а другие проигрывали. Граж­дане стараются контролировать исполнение бюджета, следить, чтобы государство использовало бюджетные деньги только на те цели и те расходы, которые утверждены парламентом. Но это не всегда удается.

В большинстве стран до сих пор широко распространено мне­ние, что бюджетный процесс — это удел профессионалов, где про­стому человеку не разобраться. Часто бюджетная информация под предлогом сохранности государственной тайны засекречивается.

349

Например, в России до сих пор сильны тенденции к сокрытию всей информации, которая касается бюджета. С одной стороны, это имеет свои исторические корни, когда в условиях царской России росписи доходов и расходов, а также отчеты об их испол­нении считались тайной и не подлежали обнародованию. Однако, с другой стороны, это является свидетельством низкого уровня развития бюджетной культуры, активности граждан.

Известно, что бюджетный процесс — это сложный процесс со­гласования самых разных интересов, представленных в обществе. Бюджет — это своего рода компромисс, которого удается достичь в ходе обсуждения и принятия бюджета. Но очень часто и прези­дент, и парламент, и исполнительная власть выражают интересы лишь отдельных социальных групп. Тогда и бюджет превращается в компромисс только для отдельных групп. Интересы же боль­шинства граждан либо совсем не учитываются, либо учитываются не в полном объеме.

Поэтому в последнее время развернулось много дискуссий о справедливости и равенстве при распределении благ через бюд­жет. Все чаще заостряется вопрос о том, насколько этот процесс является прозрачным, подотчетным и эффективным. При этом выдвигаются различные инициативы, связанные с демократиза­цией бюджетной политики, стремлением ориентировать бюджеты всех уровней на интересы людей. Эти процессы разворачиваются сегодня в самых разных странах, с разным уровнем жизни и бла­госостояния, с разным политическим строем и уровнем развития демократических традиций. Это такие страны, как Австралия, Замбия, Кения, Мозамбик, Великобритания, США, Филиппины, Швейцария, ЮАР и др.

В этих странах выдвигаются инициативы создания бюджетов, отвечающих интересам людей. Конечная цель таких бюджетных инициатив состоит в том, чтобы вывести на передний план соци­ально справедливые способы сбора и расходования средств госу­дарством. Причем одни инициативы ориентированы на федераль­ный уровень, другие на региональный и местный уровень. Но в любом случае цель этих инициатив состоит в том, чтобы изменить приоритеты как в расходах, так и в методах сбора доходов ради установления социальной справедливости. Хотя в большинстве бюджетных инициатив внимание сосредоточено на расходах, не­которые касаются как расходной, так и доходной части бюджета.

Демократизация бюджетного процесса может осуществляться в двух формах:

350

1) анализ и ревизия социальных последствий принятия бюд­жета. При этом проводится экспертиза существующих бюджетов с целью определить, в какой степени они либо решают, либо усу­губляют имеющиеся проблемы. Например, проблемы бедности, тендерного неравенства и т.п.;

2) подготовка бюджетов, ориентированных на людей. При этом может быть осуществлена разработка альтернативного бюджета или проведена экспертиза принимаемого бюджета с точки зрения того, как его реализация может повлиять на положение отдельных социальных групп, например женщин или детей. В любом случае при этой форме существенно расширяется число лиц, участвующих в бюджетном процессе.

В качестве примера демократизации бюджетного процесса в форме анализа социальных последствий можно привести деятель­ность Центра бюджетных и политических приоритетов в США (Center on Budget and Policy Priorities). Этот Центр был создан неправительственными организациями в середине 80-х гг., когда федеральное правительство подвело страну к бюджетному дефици­ту и развернуло работу по сокращению расходов. Первоначально Центр каждый год, сразу после выхода государственного бюджета, в день его опубликования начинал проверять, не урезаются ли программы помощи людям с низкими доходами больше, чем дру­гие составляющие бюджета. Позднее круг его деятельности стал расширяться. Он стал анализировать другие параметры бюджета. Например, оказалось, что за несколько лет в результате налоговой реформы для работающей семьи, находящейся на черте бедности, доля их доходов, забираемая в качестве налогов, выросла более чем в 2 раза, тогда как налоги для людей с высокими доходами сни­зились. Тогда Центр стал анализировать последствия различных бюджетных решений. Результатом работы этого Центра стала боль­шая информированность людей. В итоге во много раз повысилась активность граждан и расширились возможности использования социального диалога при принятии важных государственных ре­шений.

Опыт составления альтернативного проекта бюджета имеется в Канаде. С 1995 г. в этой стране составляется Канадский альтер­нативный федеральный бюджет (АФБ). Этот бюджет обнародует-ся одновременно в Оттаве и в ряде крупных городов за одну-две недели до правительственного варианта бюджета. В состав его разработчиков помимо непосредственных организаторов — Ка­надского центра альтернативных инициатив в области политики

У

и организации «CHOICES» - коалиции за социальную справед­ливость,входит целый ряд трудовых, общественных иобщинных организаций, другие группыгражданскою общества, атакже науч­ные работники и активисты во всей стране. Этотбюджет обращает особое внимание на проблемы мшисты, социального неравенства,экологические проблемы. В этом бюджете, в противовеснеолибе­ральной макроэкономической политике федерального правитель­ства,как правило, рассматриваются также иныемодели денежнойи налоговой политики.

Всемирно известным опытом демократизации бюджетного про­цессаявляется опыт бразильского города I [орту-Аллегри, столицыштата Риу-Гранди-ду-Сул,с населением 1 , 3 млн человек. С 1989 г. там проводится эксперимент по вовлечению граждан в бюджетныйпроцесс. В первые два года очень небольшое количество людей было реально вовлечено в бюджетный процесс. Для большинства простых людей это было новым и непривычным делом, поскольку они никогда не участвовали в принятии управленческих решений. Но постепенно ситуация менялась. И сегодня вбюджетном про­цессе вПорту-Аллегри участвует 240 тыс. человек.

Система «участия граждан вбюджетном процессе» на уровне го­рода осуществляется по вертикали — снизу вверх. Самыйнижний уровень — районные советыокругов, куда входят жители, прожива­ющие по соседству. От каждых 30 жителей избирается одинделегат в Народный совет.Народный совет это второй уровень. Весь город разделен на 16 округов и в каждом из округов избирается свой Народный совет. Каждый Народныйсовет делегирует двух человек в Совет представителей. Этотретий уровень, куда наряду спредставителями жителей входят и представители администрации города. Есть еще такой орган, как Палата советников— представи­тельный орган, который избирается на общегородскихвыборах.

Бюджетный процесс начинается снизу. Сначала на уровне районных советов жители составляютсписок требований и на­казов от лица населения своих кварталов (домов). В числе такихтребований могут быть, например, строительство школы,асфаль­тирование дороги, развитие центра здравоохранения и т.п. Эти •гребования направляются в Народный совет, который определяет приоритеты. Затем эти приоритеты направляются в Совет пред­ставителей, где делегаты совместно с сотрудниками городской администрации уточняют выбранные приоритеты с учетом фи­нансовых возможностей бюджета. Дело в том, что для каждою бюджетного цикла характерно наличие п р и м е р н о 1 , 5 тыс. наказов

352

граждан, а профинансировано же может быть немногим более 200 проектов.

При определении приоритетов учитывается, какой процент населения выиграет от его реализации, какое это будет иметь зна­чение для решения других задач, для будущего города и т.п. Напри­мер, в 1993 г. такой приоритетной задачей стало асфальтирование 23 км мостовых и тротуаров на улицах в районах трущоб. В 2001 г. приоритетами стали очистка территории, асфальтирование и стро­ительство жилья.

Окончательное решение о расходовании бюджетных средств принимается на трехсторонней встрече должностных лиц город­ской администрации, Совета представителей и Палаты советни­ков.

После того как приоритетные направления финансирования определены, представители микрорайонов начинают процесс мониторинга реализации каждого проекта, контролируют, как расходуются выделенные на него средства.

Все это позволило значительно активизировать граждан. Ситу­ация в городе улучшилась. Так, с 1989 по 1996 г. число домашних хозяйств, оснащенных водопроводом, возросло с 80 до 98%, а доля населения, обслуживаемая городской канализационной системой, возросла с 46 до 85%. Начиная с 1989 г. ежегодно асфальтиро­валось примерно по 30 км дорог. Удвоилось также число детей, обучающихся в государственных школах. Но самое интересное состояло в том, что при гласном распределении муниципальных расходов люди стали охотнее платить налоги. Число сокрытий доходов резко сократилось. Так, если в 1990 г. доля налогов на имущество в общем объеме муниципальных доходов составляла 5,8%, то к концу 90-х гг. она превысила 18%.

Сегодня эта система развивается дальше. Уже созданы тема­тические экспертные советы по обсуждению и формированию долгосрочной стратегии развития города. В сотрудничестве с му­ниципальными властями они разрабатывают долгосрочные цели и программы по ключевым направлениям развития, включая здра­воохранение, жилищное строительство, транспорт, сохранение исторического наследия и культуры. Таким образом, они фор­мируют развитие города на несколько лет вперед и учат граждан «жить будущим».

353

Вопросы для самопроверки

1. Какое место бюджетный контроль занимает в системе финан­сового контроля?

2. Какие формы финансового контроля вы знаете?

3. Каковы основные функции Счетной палатыРФ?

4. Что такое Федеральное казначейство и каковы его основные функции?

5. В чем принципиальное отличие казначейской системы ис­полнения бюджета от банковской системы исполнения бюд­жета?

6. Что такое единый казначейский счет (ЕКС)?

Список рекомендуемой литературы

Законодательные и нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации. — М: Юридическая лите­
ратура, 1993.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Официальный текст по состоянию на 1 февраля 2006 г.

3. Бюджетная классификация. Указания по применению. — М., 2001.

4. Новая бюджетная классификация Российской Федерации. При­каз Минфина России от 10 декабря 2004 года №114н. Указания о порядке применения бюджетной классификации РФ. — М.: КНО-РУС, 2005.

5. Федеральный закон «О введении в действие части второй Нало­гового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о на­логах» (принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 17 июля 2000 г.).

6. Налоговый кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая. Официальный текст по состоянию на 21 февраля 2006 г. — М.: Омега-Л, 2006.

7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая). Фе­деральный закон от 30 ноября 1994 г. № 14-ФЗ.

8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая). Фе­деральный закон от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ.

9. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья). Фе­деральный закон от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ.

10. Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного
процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. № 1734-1 (в редакции
от 18 декабря 1991 г.; 24 июня 1992 г.).

355

11. Закон РФ«Об основах бюджетных прав и прав по формиро­ванию ииспользованию внебюджетныхфондов органов госу­дарственнойвласти республик всоставе РФ, автономной об­ласти, автономныхокругов, краев, областей, городов Москвыи Санкт-Петербурга,органов местного самоуправления» от15 апреля 1993 г. №4807-1.

12. Федеральныйзакон «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации». Принят Государственной Думой16 сентября 2003 г. - М: Омега-Л,2004.

13. О финансовыхосновах местного самоуправления. Закон РФ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ.

14. О бюджетной политике на 2002 г. Бюджетноепослание Прези­дента РФ Федеральному собранию РФ от 24 апреля 2001 г.

15. О федеральной пелевой программе развития органов федераль­ногоказначейства на 2000—2004 годы. ПостановлениеПрави­тельства РФ от 23 июня 1999 г. № 677.

16. Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению государственно­го финансового контроля в Российской Федерации» от25 июля 1996 г. № 1095.

17. Указ Президента от9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральныхорганов исполнительной власти».

18. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 (с изменениями и до­полнениями)«Об основах налоговой системы в РФ».

19. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Рос­сийской Федерации в 1999—2000 гг.Постановление Правитель­ства РФ от 30 июля 1998 г. № 862.

20. Концепция функционирования единого казначейского счета (ЕКС)по учету доходов и средств федеральногобюджета, одоб­ренная Распоряжением Правительства РФ от23 января 2000 г. № 107-р.

21. Закон «О Счетной палате РФ» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ.

22. Указ Президента РФ «О федеральном казначействе» от 8 декабря 1992 г. № 1556.

23. Федеральный закон РФ «О Федеральном бюджете на 2005 год».

24. Федеральный закон РФ «О Федеральном бюджете на 2006 год».

25. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обяза­тельном пенсионном страховании в Российской Федерации».

26. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

27. Таможенный кодекс РФ. Федеральный закон от 18 июня 1993 г. (в ред. Федерального закона от 13 января 2000 г.).

Монографии, учебники и учебные пособия

1. Акперов И,Г., Коноплева И.А., Головач СП. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации. - М.: Финансы и статистика, 2003.

2. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. — ML: Финансы: ЮНИТИ, 1999.

3. Брайчева Т.В. Государственные финансы. — СПб.: Питер, 2001.

4. Братчикова И.В. Единый социальный налог (взнос): Практиче­ское пособие. — М., 2001.

5. Бушмин Е.В., Нестеров В.В. и др. Бюджет государства и информа­ционные технологии: Учебник / Под ред. Е.В. Бушмина. — М.: Перспектива, 2001.

6. Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное посо-бие/Л.Г. Баранова, О.В. Врублевская и др. — М.: Перспектива: ИНФРА-М, 1998.

7. Бюджетная система РФ: У ч е б н и к / Под ред. М . Е 5 . Романовского и О.В. Врублевской. — М: Юрайт, 1999.

8. Вахрин П. И. Бюджетная система Российской Федерации: Учеб­ник. - М., 2002.

9. Вавилов А. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления. — М.: Городец-издат, 2001.

10. Годин A.M., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Рос­сийской Федерации: Учебное пособие. — М., 2002.

11. Головачев Д. Л. Государственный долг. Теория, российская и ми­ровая практика. — М.: ЧеРо, 1998.

12. Государственные и муниципальные финансы / Под ред. И.Д.Мацкуляка. - ML: Изд-во РАГС, 2004.

13. Государственные и муниципальные финансы / Под ред. Г.Б.Поляка. - М.: ЮНИТИ, 2004.

14. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учеб. пособие. — М.: ИНФРА-М, 1997.

357

Учебное издание