Законы и нормативные документы

1. Закон РСФСР «О государственной налоговой службе |,РСФСР» от 21.03.91 г. № 943-1.

I 2. Закон Российской Федерации «О федеральных органах нало­говой полиции» от 24.06^3 № 5238-1.

3. Закон Российской Федерации «О счетной палате РФ» от 11.01.95 г. №4-ФЗ.

4. Закон Российской Федерации «О бухгалтерском учете» от 21.11.96 г. № 129-ФЗ.

5.^ Постановление Совета Министров — Правительства Россий­ской Федерации «О Федеральном казначействе РФ» от 27 09 93 г № 864. • • •

6. Постановление Правительства Российской Федерации «Поло­жение о Департаменте налоговой полиции» от 11.10.93 г. № 1037.

7. Постановление Правительства Российской Федерации «По­ложение о Министерстве финансов РФ» от 06.03.98 № 273.

8. Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 06 93 г

№ 5222-1. , . ' ' '

9. Указ Президента Российской Федерации «О государствен­ной налоговой службе РФ» от 31.12.91 № 340.

10. Указ Президента Российской Федерации «О Федеральном ка­значействе» от 8.12.92 № 1556.

11. Указ Президента Российской Федерации «Об аудиторской деятельности в РФ» от 22.12.93 г. № 2263.

12. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспече­нию государственного финансового контроля в РФ» от 25 07 96 г № 1095.

Литература

1. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для ву­зов / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. — М.: Юрайт,

2. Никитин С.Я. Государственное финансовое и денежно-кре­дитное регулирование экономики. — СПб.: Изд. СПбУЭФ 1996.

3. Сабанти Б.М. Финансы современной России: Учебное посо­бие. - СПб.: Изд-во СПбУЭФ, 1993.

4. Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макро­экономического регулирования. — М.: Финансы и статистика, 1996.

5. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. — М.: Финансы и ста­тистика, 1995.

6. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Под ред. Л.А. Дробозиной. — М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997.

7. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. Л.А. Дробозиной — М.: Финансы, 1999.

8. Экономика общественного сектора: Учебное пособие / Под ред. Е.Н. Жильцова, Ж.-Д. Лафея. - М.: Экономический факуль­тет МГУ, ТЕИС, 1998. ^/

9. Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов: Учебник для вузов — М • Ас­пект Пресс, 1996.

112т

ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Изучив материалы главы, Вы сможете: '

• определить содержание финансовой политики;

• назвать концептуальные моменты финансовой политики России в переходный период;

• понять экономическое содержание и роль государственного долга в покрытии бюджетного дефицита;

• объяснить цели, принципы и современные методы управле­ния государственным долгом;

• дать характеристику эволюции рынка государственных ценных бумаг России;

• сравнить развитие российского рынка государственных обя­зательств с аналогичными рынками развитых промышлен­ных стран;

• объяснить причины кризисного состояния рынка государствен­ных ценных бумаг и назвать основные пути его преодоления.

Содержание финансовой политики

Вся система управления финансами базируется на финансовой | политике государства¹. В разработке финансовой политики участ­вуют законодательная и исполнительная ветви власти. В современ­ной России, в силу особенностей ее конституционного строя, при­оритет в разработке финансовой политики принадлежит Прези-Ц ленту РФ, который в ежегодных посланиях Федеральному Собра­нию определяет основные направления финансовой политики на текущий год и на перспективу. Правительство РФ должно действо­вать в рамках этого послания с целью реализации основных на­правлений развития экономики и обеспечения социальной ста­бильности в обществе. При этом Правительство РФ, как часть ис-I полнительной ветви власти, разрабатывает проекты законов, необ-| ходимых для реализации финансовой политики и вносит их в Го­сударственную Думу для рассмотрения и принятия. Если Государ-| ственная Дума не принимает закон или принимает его с корректировками, искажающими или изменяющими основное содержа­ние закона, и это не позволяет исполнительной ветви власти осу­ществлять финансовую политику в предпЬлагаемом направлении, Правительство РФ должно либо добиться принятия нужного ему закона, либо уйти в отставку. Опыт взаимодействия Правительст­ва РФ и Госдумы современной России свидетельствует о постоян­ном противостоянии, в силу чего до сих пор нет определенности ни в экономической, ни в финансовой политике.

Финансовая политика включает в себя: бюджетную, налоговую, денежную, кредитную, ценовую и таможенную политику. В свою очередь, финансовая политика государства является лишь средст­вом осуществления егоэкономической и социальной политики, т.е. выполняет вспомогательную роль. Не надо забывать и другие направления государственной политики —национальное, геополи­тическое, военное. Совокупность этих пяти направлений и опреде­ляет финансовую политику, служащую основным инструментом проведения государственной политики. Финансовая политика России носит спонтанный характер и направлена на максималь­ную концентрацию денежных ресурсов в руках государства при по­стоянном сужении базы формирования доходной части бюджета.

Финансбвая политика, как часть системы управления финанса­ми, является прерогативой федеральных органов управления. На уровне субъектов Федераций возможности принятия решений ог­раничены, и функции органов власти субъектов Федерации в фи­нансовой политике незначительны. Эти функции ограничивают­ся бюджетом и местными налогами. Руководители субъектов Фе­дерации участвуют в выработке финансовой политики государст­ва как члены Совета Федерации, но это не расширяет их функции в принятии решений в данной области.

Бюджетная политика государства определяется Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, сводом других законов, устанав­ливающих функции отдельных органов власти в бюджетном про­цессе и законотворчестве. Нельзя сводить бюджетную политику только к бюджетному процессу, хотя это наибольшая по объему и важности работа. Закон должен четко определить функции испол­нительной и законодательной ветвей власти в бюджетном процес­се, функции субъектов Федерации, принципы бюджетного феде­рализма, права и обязанности субъектов бюджетного процесса и т.п. Однако бюджетная политика этим не исчерпывается. Бюджет­ная политика выражается в определении доли ВВП, концентри­руемой в бюджете, во взаимоотношениях между федеральной вла­стью и субъектами Федерации, в структуре расходной части бюджета, в распределении расходов между бюджетами разных уров­ней, в доле федерального бюджета из общей суммы консолидиро­ванного бюджета, в управлении государственным долгом, в опре­делении путей покрытия дефицита бюджета и т.п.

В демократическом государстве бюджет — законодательно ут­верждаемый документ, в котором находит отражение движение де­нежных средств, сконцентрированных в руках государства с це­лью выполнения своих функций. Приоритетом в бюджетной поли­тике является именно направление денежных ресурсов на дости­жение целей, определяющих политику государства. Если цели тре­буют больше средств, чем обеспечивает национальная экономи­ка, государство прибегает к чрезвычайным способам формирования дополнительных доходов: внутренним и внешним кредитам, прода­же национальных богатств, сдаче богатств и имущества в аренду и концессиям. Чрезвычайные меры пополнения доходной части бюджета могут привести к потере экономической независимости. ' Учитывая это, законодательная ветвь власти устанавливает пре-делы заимствования. В реальной действительности эти ограниче­ния неэффективны, поскольку у Правительства РФ есть способы их преодоления. Так, допуск на рынок государственных казначей­ских обязательств (ГКО) и облигаций федерального займа (ОФЗ) иностранных капиталов привел к переводу внутреннего долга в разряд внешних долгов. Именно деятельность Правительства Рос­сийской Федерации на рынке внешних заимствований привела к росту внешней задолженности России за период с 1992 по 1998 гг. более чем на 85 млрд. долларов. Негативные последствия такой бюджетной политики проявились, в конечном счете, в системном финансовом кризисе 17 августа 1998 г. Ошибки бюджетной поли­тики последних лет являются следствием текущего, а не стратеги­ческого планирования. Заимствования производились для реше-I ния сиюминутных проблем. Ресурсы бюджета не использовались [ для обновления технологии, структурной перестройки экономи-| ки. Все заимствования, как и собственные доходные источники, направлялись на «латание дыр» бюджета. Постоянный рост безра­ботицы, неудержимая инфляция, рост доли теневой экономики (что приводит к снижению доходной базы бюджета), утечка капи­талов из страны, бюджетный сепаратизм субъектов Федерации — все эти факторы, вызванные непродуманной бюджетной полити­кой, привели к современному состоянию экономики.

Важнейшей частью финансовой политики являетсяналоговая политика. Более чем за 500 лет современная финансовая наука чет­ко определилась в отношении к налогам.

Без налогов государство не может существовать. Налоговые изъятия имеют твердую тенденцию к росту. При переходе оптимального налогового порога нарушается естественный воспроизводственный процесс — экономика саморазрущается.

В период кризиса налоги должны быть установлены на ми­нимально возможном уровне. В этом случае экономический механизм страны восстанавливается за счет мобилизации внутреннего инвестиционного потенциала. Высокий налоговый порог' приводит к утечке капитала;

Государственное регулирование экономики необходимо. Од­нако при суммарной величине изъятия чистого дохода выше 30% экономический рост страны приостанавливается. Налоговые льготы должны носить открытый характер и быть равными для всех субъектов воспроизводственного про­цесса.

Налоговая система не должна носить конфискационный ха­рактер. Только рост национального богатства, выраженный, в том числе, в повышении индивидуальных доходов, способен обеспечить стабильное увеличение налогооблагаемой базы. Суммарная величина налогов имеет устойчивую тенденцию роста только в экономической системе, в которой государст­во гарантирует стабильность законов и правил. Как только государство нарушает свои обязательства гаранта стабильно­сти, капитал начинает уходить в теневую экономику или за рубеж, сужая доходную базу бюджета. Налоговая система должна быть простой, открытой и эффек­тивной. Увеличение числа налогов, объектов обложения, введение многоступенчатых налогов приводит к повыше­нию расходов по сбору налогов, к росту недоимок и штра­фов и, в конечном счете, к разрушению экономики путем аре­ста имущества, объявления неплательщика банкротом и т.д. Превалирование косвенной системы налогообложения, наи­более удобной с позиции формирования доходов бюджета, приводит к дальнейшему обнищанию основной массы насе­ления страны, поскольку бремя таких налогов падает на ко­нечного потребителя товаров и услуг, т.е. на 80-90% населе­ния, имеющих доходы на уровне прожиточного минимума или даже на уровне социального выживания. Этот парадокс основан на относительно одинаковом уровне потребления при разных уровнях доходов.

• Опасность косвенной системы налогов заключается в том, что у основной части населения изымаются накопления, что, в свою очередь, разрушает базу кредитной системы и систе­мы вторичного финансового рынка. Опыт США, которые практически отказались от косвенных налогов, лучшее тому подтверждение.

• Косвенные налоги необходимо вводить для ограничения по­требления товаров, вредных для здоровья, на предметы рос­коши, иногда на импортные товары и услуги и в ряде других специфических случаях,

• Основной налоговой базой должны выступать налоги на до­ходы и имущество. Их следует строить на принципах пропор­ционального налогообложения. ;

Можно было бы привести еще несколько утверждений. Однако | разработчики российской налоговой политики используют совер-1'шенно другие принципы, приведшие к разрушению экономики. Без резкого и принципиального изменения налоговой политики Россия не сможет восстановить свою экономику. Надо понимать, что без личной инициативы и эффективного труда всех членов об­щества, экономику трудно восстановить. Налоги отнимают глав-Е ную мотивацию труда при рыночной экономике — труд должен | приносить доход. Влияние налоговой политики на экономику |страны проявляется непосредственно — высокий налоговый по-1 рог сужает инвестиционные возможности воспроизводственного

прбцесса, уменьшает уровень потребления в обществе, что, в свою очередь, снижает базу роста производственного сектора и сектора услуг. .

Первое проявление финансовой политики современной Рос­сии — «шоковая» либерализация экономики. Это была в ос­новном конфискационная модель, реализованная через стреми­тельное обесценивание рубля, что свело на нет все накопления предприятий и граждан и более чем в 18 000 раз сократило внут­ренний долг государства. Основным инструментом этой модели выступила денежная политика государства.

Монетаристские идеи МВФ, внедряемые в России через меха­низм предоставления кредитов, были направлены на ослабление национальной валюты и создание в России условий для доллари-зации расчетов. Именно выполняя рекомендации-МВФ, наше пра­вительство довело уровень денежной массы до критически малой величины. За десять лет изменения денежной массы характеризу­ются по ряду стран следующими цифрами (табл. 3.1.1):

Таблица 3.1.1 Коэффициент монетаризации (отношение денежной массы к ВВП), %¹

Если количество денег в обращении не соответствует количест­ву товарной массы (с учетом скорости обращения), то недостаток денежной массы возмещается либо суррогатом денег, либо ино­странной валютой. И, наоборот, если денежная масса превос­ходит потребности в ней, то либо происходит отток денежной мас­сы за пределы страны, либо происходит инфляция национальной валюты. Естественно, все эти варианты зависят еще от законода­тельства страны — разрешается ли обращение в стране ино­странной валюты, конвертируема ли национальная валюта.

Современный опыт России показал, что ошибки в денежной по­литике обходятся стране очень дорого. К началу 1992 года офи­циальный курс доллара составлял около 0,6 рубля, а внутренний долг превышал 500 млрд. рублей, т.е. составлял более 300 млрд. долларов. Этот долг состоял из остатков вкладов населения в Сберкассе и по внутренним облигационным займам (без учета долга государства по товарным обязательствам). Первые шаги ре­форматоров были направлены на уменьшение долга государства перед своим народом через инфляционный механизм денежной политики. При ограниченной товарной массе денежная эмиссия очень быстро привела к обесценению рубля относительно валют других стран. Тем самым государство стимулировало рост экспор­та сырьевых ресурсов и продуктов сельскохозяйственного произ­водства. Внутренний рынок стал дополняться импортной продук­цией, что еще более ухудшило положение промышленности и сельского хозяйства.

Составными частямиденежной политики являются эмиссионная политика и стабильность национальной валюты.

Эмиссионная политика, кроме, определения необходимого коли-|- чества денег в обороте, имеет еще одно направление — увеличение доходов бюджета. Вторая составляющая требует особой осторожно­сти, ибо при переходе определенных количественных границ де-| нежная система подвержена инфляции, т.е. реальному обесцене­нию доходов бюджета (мы Опускаем другие последствия инфля­ции). Если по каким-то причинам государство не в состоянии регу­лировать свою денежную систему (как это произошло в России), то нарушается экономическая безопасность страны, поскольку на­циональная валюта не в состоянии противостоять экспансии более ^сильных валют и национальные богатства могут быть утеряны [(вследствие взаимных зачетов, путем скупки акций и т.п.).

Кредитная система обеспечивает функционирование внутрихо­зяйственных расчетов и ссудного капитала. Ссудный капитал явля­ется важнейшим условием осуществления воспроизводственного процесса, обеспечивая возможность заимствований как для по­полнения оборотных средств, так и для инвестиций. Кредитный )сектор экономики служит и для выравнивания средней нормы прибыли. Величина процентной ставки может негативным обра­зом сказаться на экономической активности в обществе. Действи­тельно, если рентабельность производственного сектора в нор­мальных рыночных условиях колеблется между 8 и 12%, что нена­много превышает ставки банков за предоставление кредита (от |2,5% — в Японии, 6,3% — во Франции, 8,25% — в США, до 110,6% — в Италии), то Россия оригинальна и в размере банковско-|го процента: ставка рефинансирования Центрального банка Рос­сийской Федерации за период реформирования достигала 100% в 11993 г. и даже 210% в 1994 г. С июля 1998 г. ставка рефинансирова­ния¹ стабилизировалась на уровне 60%. Действие такой высокой ставки рефинансирования сказывается самым негативным образом, а именно:

невозврат кредитов;

рост цен на продукцию производственного сектора и секто­ра услуг;

уменьшение рентабельности у заемщиков, вследствие чего

сокращение налогооблагаемой базы;

свертывание производства;

сужение внутреннего потребительского рынка ввиду падения доходов субъектов воспроизводственного процесса.

Ставка рефинансирования — это плата за кредит, предоставляемый Центральным банком Российской Федерации коммерческим банкам.

Объяснения Центрального банка РФ, что при помощи такой по­литики обеспечивается устойчивость рубля, не выдерживают кри­тики, поскольку инфляция зависит от других факторов — от эмиссионной политики, соответствия товарной и денежной мас­сы, от ценовой политики. Удешевление кредита приведет к оздо­ровлению производства, к повышению товарной массы, к сниже­нию цен на товары и услуги и, как следствие, к росту доходов субъ­ектов воспроизводственного процесса, к росту налогооблагаемой базы и, в конечном счете, к увеличению доходов бюджета. Пока же кредитная политика в России направлена лишь на сужение воз­можностей экономики к воспроизводству.

Ценовая политика государства выражается в корректировке цен и тарифов на монопольные товары и услуги. В монопольном вла­дении государства сохранились недра, земля, водные пространст­ва, железные дороги, электропередающие сети, нефте- и газопро­воды. Рост цен на товары и услуги этих отраслей приводит к повы­шению цен во всех остальных секторах народного хозяйства. Кор­реляция здесь настолько очевидна, что комментарии излишни. Ес­ли к этим процессам добавить сохранившуюся за государством не­движимость в городах, цена за аренду которой устанавливается ме­стными органами власти бесконтрольно, то ожидать в ближайшее время создания условий, благоприятствующих росту экономики, не приходится. Попытки органов власти регулировать цены на жизненно важные товары и услуги административными методами не приводят к желаемым результатам, поскольку в этом случае то­вары и услуги из легальной экономики уходят в теневую.

Из-за постоянного дефицита бюджета государство не может обеспечить населению те минимальные социальные гарантии, ко­торые узаконены. Речь идет о льготных лекарствах и льготах за проезд в общественном транспорте. В реальной действительности предложение этих льготных товаров и услуг все время сокращает­ся. Ценовая политика является важнейшим фактором регулирова­ния экономики. От величины тарифов на транспорт и электро­энергию, а также цен на сырье фактически зависят цены на всю совокупность товаров и услуг. Эту возможность государство пока недостаточно использует для повышения потенциала отечествен­ной экономики, делая неконкурентными отечественные товары и услуги.

Таможенную политику можно рассматривать как часть налого­вой и ценовой политики, поскольку таможенные Сборы и налоги оказывают прямое воздействие на цену товаров и услуг. В то же время таможенная политика имеет и свой специфический способ влияния на экономику страны, ограничивая или расширяя доступ на внутренний рынок импортных товаров и услуг и сдерживая или поощряя экспорт товаров и услуг из страны. Так, если на им-I-порт технологического оборудования, не имеющего аналогов в стране, установить таможенный сбор в размере 20%, то это умень­шит инвестиционные возможности отечественных производите-? леи, снизит темпы роста внутреннего производства и увеличит до-| лю импортной продукции. Такие ставки у нас действовали до по-| следнего времени, сдерживая развитие отечественной экономики. |⁵ Объяснялось это необходимостью пополнения доходов бюджета и I созданием условий для роста отечественных производителей. | Таможенная политика любой страны имеет действие бумеран-| га — введение ограничительных или поощрительных ставок обло-| жения вызывает аналогичные ответные меры. Выбор направле­ния таможенной политики должен соответствовать экономичёс-гкому состоянию страны. Если мы сегодня зависим от импорта ^продовольствия и товаров повседневного спроса, это должно учи-|тываться таможенными ставками. Но если эти ставки будут поощ-|ррительными, то отечественный товаропроизводитель не сможет ^ конкурировать с западными товарами. Классическим примером встала ситуация с нашим некогда мощнейшим Птицепромом — де-|.шевые «ножки Буша» (куриные окорочка) стали причиной его

!° полного разорения.

Резюмируя вышесказанное, можно отметить, что финансовая

политика России за последние годы не отличалась научной обос-

("нованностыо, не была целенаправленной, скоординированной и зачастую действовала в разрез с интересами субъектов воспроиз­водственного процесса. Об этом свидетельствует рост внутренне­го и внешнего долга, сокращение золотовалютных резервов госу­дарства, неудержимая инфляция, рост дефицита бюджета, сниже-' ние ВВП, падение конкурентоспособности отечественных това­ров и услуг.

Контрольные вопросы:

Какие составные части входят в понятие «финансовая поли­тика» ?

Назовите концептуальные моменты бюджетной политики Правительства РФ на среднесрочную перспективу. Приведите основные положения налоговой политики в переход­ный период.

В чем состоят особенности современной денежно-кредитной политики?

5. Какие задачи решаются в процессе реализации ценовой и тамо­женной политики государства ?

2. Управление государственным долгом¹