Государственный и муниципальный долг

Наукой финансового права государственный кредит и государ­ственный долг всегда рассматривались как взаимозависимые яв­ления. Ведь образование государственного и, в частности, внут­реннего долга является своеобразным экономико-правовым след­ствием госкредитных отношений, а точнее — следствием функционирования государственного кредита и одним из юриди­ческих выражений последнего. Таким образом, государственный кредит и государственный долг соотносятся как причина и след­ствие.

Государственный (муниципальный) кредит применяется, на­ряду с другими способами, для привлечения дополнительных де­нежных средств в распоряжение государства (муниципального образования) и решения стоящих перед ним проблем, и в первую очередь, проблем бюджетного дефицита. В свою очередь, само по­нятие «государственного (муниципального) кредита» соотносится с понятием «кредита» как «часть и целое» и отражает наиболее существенные свойства и признаки последнего.

Слово «кредит» произошло от латинского creditum — ссуда, Долг, credere — верить. В толковом словаре В.И. Даля понятие «кредит» раскрывается как «доверие, вера вдолг, забор, дача и прием денег или товаров на счет, на срок»¹. В современном рус­ском языке термин «кредит» сохранил свое основное содержание

Даль Вл. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1979. Т. II. С. 189.

510 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

и определяется как «ссуда, предоставление ценностей (денег, то­варов) в долг; коммерческое доверие»¹. Таким образом, в обще­принятом смысле, кредит — это предоставление денег или това­ров в долг на определенный срок на условиях возмездности и возвратности.

Вознаграждение за пользование кредитом устанавливается, как правило, в форме процента.

Кредит имеет несколько видов (форм)². Кредитные отношения получили широкое распространение в современной российской экономике. Одним из основных видов кредита, изучаемых в курсе финансового права, является государственный (муниципальный) кредит. Государственный (муниципальный) кредит как самосто­ятельный финансово-правовой институт состоит из относительно обособленных однородных финансовых отношений, регулируе­мых определенной системой правовых норм.

Государственный (муниципальный) кредит является одним из основных (наряду с налогами) инструментов для решения про­блем достижения баланса доходов и расходов бюджета. Отдель­ные вопросы, касающиеся, например, конкретного порядка за­ключения договоров государственного займа, регулируются также гражданско-правовыми нормами (ст. 817 ГК РФ). Однако это не влияет на обоснованность вывода о том, что сам государст­венный (муниципальный) кредит является самостоятельным фи­нансово-правовым институтом. Это подтверждается:

во-первых, главной целью функционирования института госу­дарственного кредита, которой является решение проблем пога­шения бюджетного дефицита и регулирование денежно-кредит­ных отношений. Таким образом, в отличие от гражданских правоотношений, в данном случае отношения в сфере государст­венного кредита, как и любые финансовые правоотношения, на­правлены, прежде всего, на решение государственных и муници­пальных задач и функций, т.е. публичные цели;

во-вторых, тем, что основным методом регулирования npasoj отношений в сфере госкредита, которым является императивный метод, т.е. метод государственно-властных велений, а не метод диспозитивности (равенства сторон), применяемый для регулиро­вания гражданско-правовых отношений;

¹ Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1998. С. 304.

² Выделяют банковский, коммерческий, валютный, экспортный и др. кре­дит. Подробнее о формах кредита см.: Финансово-экономический словарь / Под ред. акад. Назарова М.Г. М., 1995, С. 107—110.

§ 1. Понятие и значение гос. и муниципального кредита в РФ 511

в-третьих, обязательным субъектом указанных правоотноше­ний является государство либо уполномоченный им орган.

Независимо от уровня кредит (государственный и муници­пальный) можно рассматривать в двух значениях (аспектах): во-первых, в экономическом и, во-вторых, в правовом.

Кредит (государственный и муниципальный) как экономи­ческая категория является базисным понятием по отношению к кредиту в правовом аспекте и представляет собой систему^е-нежных отношений, возникающих в связи с привлечением госу­дарством и муниципальными образованиями на добровольных началах для временного использования свободных денежных средств юридических и физических лиц. И если сущность самой категории кредита рассматривается как передача платежных средств кредитором заемщику для использования их последним на началах возвратности и в собственных интересах, то экономи­ческая сущность государственного и муниципального кредита за­ключаются в том, что временно свободные денежные средства юридических и физических лиц аккумулируются и на условиях возвратности и возмездности используются государством (муни­ципальным образованием) как ссудный капитал. Государство на­правляет его на общегосударственные потребности (как правило, на покрытие дефицита бюджета) либо перераспределяет на льгот­ных условиях между отраслями экономики, предприятиями и другими хозяйствующими субъектами, имеющими большое со­циальное и экономическое значение для государства и его граж­дан.

Таким образом, государственный (муниципальный) кредит представляет с экономической точки зрения одну из форм движе­ния ссудного капитала и заключается во вторичном распределе­нии стоимости валового внутреннего продукта и части националь­ного продукта. Ведь владелец денежных средств (ссудного капитала) передает, а точнее продает, заемщику не сам капитал, а лишь право на его временное использование¹. Поэтому именно возвратность — определяющая черта и особое свойство, присущее кредитным отношениям (вне зависимости от уровня их возникно­вения).

Подробнее о кредите как форме движения ссудного капитала см., напри-^^ИН,о^Но^СЫ' ^ДеНе*^НОе ^Ращение. Кредит. / Под ред. Л.А. Дробозиной. М., С ми оп-Г п^СЛеД'^{; УР}° ^{экономик}и: / Под ред. проф. В.А. Райзберга. М., 1997. ь. ^88-294; Деньги, кредит, банки/ Под ред. О.И. Лаврушина. М., 1998. С. 168 и

512 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

Особенность финансово-экономических отношений, которые возникают в процессе государственного и муниципального креди­та, заключается в их субъектном составе.

Как совокупность финансово-экономических отношений, го­сударственный кредит традиционно рассматривался в экономи­ческой науке, а также науке финансового права как отношения между государством, с одной стороны, и юридическими и физи­ческими лицами — с другой, при которых государство выступает в роли заемщика временно свободных денежных средств указан­ных субъектов. Аналогично интерпретировались и отношения в сфере муниципального кредита, где заемщиком соответственно выступает муниципальное образование, а кредиторами — граж­дане и организации. При этом как экономической теорией, так и теорией финансового права не исключалась возможность участия государства в сфере международных кредитных взаимоотноше­ний не только в качестве заемщика, но и в качестве кредитора в отношениях. В первом случает речь идет о так называемом актив­ном, а во втором — пассивном кредите¹.

Однако в Бюджетном кодексе РФ (гл. 15) термин «государствен ный кредит» впервые применяется исключительно к отношениям, в которых государство выступает в качестве кредитора (причем только иностранных государств). В тех же случаях, когда государ­ство выступает в качестве заемщика временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и иностранных государств, субъектов международного права и т.п., в Кодексе говорится об от­ношениях «по государственному заимствованию», «долговых обя­зательствах» и т.п. Такой подход законодателя к изменению теории государственного кредита ничем не аргументирован, хотя и «лома­ет» давно установленную и признанную мировой экономической и финансово-правовой науками парадигму по данному вопросу. Поэ­тому более точным с позиций как экономической теории, так и науки финансового права, является определение сущности кредита как отношений, в которых государство заимствует временно свобод­ные денежные средства у иных лиц на условиях добровольности, срочности, возмездности и возвратности для использования-их на общественно значимые цели.

Хотя в любом случае — выступает государство в этих отноше­ниях исключительно как заемщик или дает гарантии и поручи-

¹ Такая классификация госдолга встречается в экономической литературе-См., например: Головачев Д.Л. Государственный долг. Теория и мировая практи­ка. М., 1998. С. 11.

§ 1. Понятие и значение гос. и муниципального кредита в РФ 513

тельства третьим лицам, сущность отношений в сфере государст­венного кредита сводится к тому, что это отношения по заимство­ванию временно свободных денежных средств, обязательства по которым берет исполнить на себя, к конечном итоге, именно го­сударство, выполняя роль суверена и казны.

Таким образом, обязательным субъектом правоотношений по государственному и муниципальному кредиту соответственно яв­ляется государство или муниципальное образование.

Государственный и муниципальный кредит можно рассматри­вать, как отмечалось, и в правовом аспекте.

С правовой точки зрения государственный (муниципальный) кредит — это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образования­ми временно свободных денежных средств юридических и физи­ческих лиц на принципах добровольности, срочности, возмезд­ности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Традиционная роль государственного кредита всегда заклю­чалась в обеспечении своевременного финансирования расходов государства при наличии дефицита государственного бюджета. С развитием рыночной экономики в целях регулярного фи­нансирования общесоциальных потребностей общества государ­ство использует кредит и для регулирования денежного обра­щения.

Муниципальный кредит используется также и в целях финан­сирования местных инвестиционных программ¹.

Государственный (муниципальный) кредит является состав­ной частью такого звена финансовой системы Российской Феде­рации, как кредит (другую его часть составляет банковский кре­дит).

Принципы срочности, возвратности и возмездности, лежащие в основе отношений по государственному (муниципальному) кре­диту, характерны для любых кредитных отношений. Однако между государственным (муниципальным) и банковским креди­том имеются существенные различия как с экономической, так и с правовой стороны.

Не случайно еще в 1832 г. русский финансист М.Ф. Орлов в своей работе «Теория государственного кредита» отмечал, что

' См. ст. 16 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. «О финансовых осно­вах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ 1997. № 39. ^ct. 4464; 1999. № 28. Ст. 3492; 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

17-941

514 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

«кредит публичный, или государственный, и кредит частный» (банковский) «кроме имени и цели имеют мало подобия»¹.

Отличительные черты двух названных форм кредита, в свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института госу­дарственного (муниципального) кредита.

Основная особенность государственного (муниципального) кре­дита заключается в непроизводительном использовании капитала. Ведь средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участ­вуют в кругообороте производительного капитала², в производстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефици­та. Средствами для погашения процентов за пользование государст­венным и муниципальным кредитом служат либо налоги, либо новые займы. Не случайно К. Маркс называл государственный кре­дит антиципированными (взятыми наперед) налогами³.

Характерной чертой банковского кредита является произво­дительное использование'ссудного фонда. Это позволяет не толь­ко погашать кредит, но и выплачивать вознаграждение за поль­зование ссудой за счет увеличения в процессе производства прибавочной стоимости. С правовой точки зрения в отношениях банковского кредита участвуют две стороны: банк — в роли кре­дитора (заимодавца), юридические и физические лица — в роли заемщиков. При государственном (муниципальном) кредите за­емщиком, как правило, всегда является государство⁴ либо муни­ципальное образование.

И если отношения банковского кредита имеют своим следст­вием заключение между сторонами договора банковской ссуды, относящегося к объекту гражданско-правовых отношений, то ре-

¹ См.: У истоков финансового права. М., 1998. С. 300.

² Ссудный капитал, используемый при государственном кредите, К. Маркс называл иллюзорным, фиктивным капиталом (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. 2. С. 7).

³ См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 766.

⁴ Отметим, что еще до принятия Бюджетного кодекса РФ государство в отно­шениях по госкредиту выступает в роли не только заемщика, но и кредитора. Так, например, государством предоставлялись казначейские ссуды предприятиям и ор­ганизациям, деятельность которых имела важное значение для всего общества в целом, либо в целях стабилизации экономики страны (см., например: Указ Прези­дента РФ «О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета» от 8 июля 1994 г.) Однако в настоящей главе мы будем рассматривать отношения по госкредиту в общепринятом смысле, т.е. когда государство выступает в качестве заемщика (и аналогично — отношения по муниципальному кредиту).

§ 1. Понятие и значение гос. и муниципального кредита в РФ

зультатом госкредитных операций выступает внутренний и внеш­ний государственный долг, являющийся объектом финансовых правоотношений. Аналогично при муниципальном кредите фор­мируется муниципальный внутренний долг (правом внешних за­имствований муниципальные образования не обладают).

Представители финансово-правовой науки дореволюционной России (М.Ф. Орлов, М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, А. Тарасов, В. Яроцкий, А. Исаев, Е. Ламанский и др.) выделяли и другие,,, актуальные и сейчас различия между государственным и банков­ским кредитом. Эти различия заключаются в следующем:

1. В отношениях по государственному кредиту всегда имеется верховенство государства, несмотря на то, что государство явля­ется заемщиком (должником), а не кредитором. При банковском кредите, наоборот, кредитор (банк) обладает всей полнотой прав по применению мер принуждения, предоставляемых ему законом в случае неисправности должника.

2. Учитывая особую роль государства, оно заключает долго­срочные займы без обеспечения их каким-либо залогом, тогда как при заключении договоров долгосрочных банковских ссуд необ­ходимо предоставление залога.

3. При банковском кредите договор банковской ссуды заклю­чается, как и любой гражданско-правовой договор, на условиях равенства сторон. Применение принципа диспозитивности в регу­лировании отношений по банковскому кредиту абсолютно несо­вместимо с элементом принуждения при заключении кредитной сделки. При государственном кредите принуждение «имеет иног­да место при заключении займа»¹.

Таковыми, например, были государственные займы, выпу­щенные в годы Великой Отечественной войны и размещаемые среди населения по подписке. Русский ученый финансист Л.В. Ходский писал по поводу принудительных займов: «...Бла-' годаря своему верховенству и той власти, какую государство имеет в отношении подданных, оно может иногда вносить эле­мент принуждения даже при заключении своих займов. Прав­да, — подчеркивал автор, — принудительные займы совершенно не согласуются с установившимися теперь воззрениями на право­мерность государства»². Эти отличительные признаки характер­ны и для муниципального кредита.

С. 69.

Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902.

• Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб., 1894.

^7•

516 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

Чем обусловлена необходимость использования государст­венного кредита? Основная причина — это нехватка доходов бюджета для покрытия государственных и муниципальных расходов¹.

В любом обществе существуют объективные и субъективные противоречия между размером бюджетных доходов и растущи­ми, порой непредвиденными расходами на регулирование эко­номики страны, на выполнение социальных программ и функ­ций по обороне страны. Известные американские экономисты К. Р. Макконелл и Л. С. Брю следующим образом формулиру­ют три основные причины длительного использования в раз­личных странах государственного (муниципального) долга: «Расходы в военное время, циклические спады и сокращения налогов в последнее время»².

Естественно, что для реализации операций по государственно­му (муниципальному) кредиту необходимо наличие временно сво­бодных средств юридических лиц и граждан. Использование этих средств в качестве кредитных ресурсов позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности, а следовательно, роль го­сударственного (муниципального) кредита заключается не только в том, что он используется как дополнительный источник попол­нения доходов бюджета, но может служить одним из факторов улучшения денежного обращения, развития безналичных форм расчетов, укрепления внутренней валюты. Поэтому роль как го­сударственного, так и муниципального кредита достаточно многогранна.

Финансово-экономическими предпосылками реализации от­ношений по государственному (муниципальному) кредиту служат особенности образования доходов, а также наличие разрывов во времени их получения и использования юридическими лицами и гражданами.

У граждан свободные денежные средства могут образовывать­ся по ряду причин, в частности из-за неравномерности получения заработной платы и других видов доходов, гонораров, дивидендов по ценным бумагам, социальных выплат, сумм в возмещение ущерба, наследства и т.п.

§ 1. Понятие и значение гос. и муниципального кредита в РФ

¹ М.И. Слуцкий отмечал: «Если обобщенно определить причину государст­венного кредита, то это будут чрезвычайные потребности общества» (См.: СлуЦ кий М.И. Указ. соч. С. 68).

² См.: Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономика: принципы, проблемы и поли­тика: В 2-х т. Т. 1. М., 1993. С. 368.

У юридических лиц, помимо вышеназванных причин, вре­менно свободные денежные средства образуются из-за сезонного характера производства, длительного производственного цикла, неравномерности крупных капитальных вложений. Резервные и страховые фонды юридических лиц также могут быть источни­ком временно свободных денежных средств.

Функционирование государственного (муниципального) кре­дита предполагает наличие не только временно свободных денеж­ных средств юридических и физических лиц и объективных эко-"" комических предпосылок их образования, но и правового закрепления возможности использования названных средств го­сударством и муниципальными образованиями в качестве кре­дитных ресурсов.

Государственный и муниципальный кредит напрямую связа­ны с такими финансово-правовыми категориями, как государст­венный и муниципальный долг. Так, в результате реализации финансово-правовых отношений по госкредиту формируется внутренний (а на уровне Федерации — внешний) государствен­ный долг, с материальной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности государства по непогашенным дол­говым обязательствам и невыплаченным по ним процентам. Такой долг называется капитальным государственным долгом. Выделяют еще текущий государственный долг, представляющий собой сумму расходов государства по всем долговым обязательст­вам, срок погашения которых уже наступил.

Муниципальный внутренний долг соответственно представ­ляет собой общую сумму задолженности муниципального образо­вания по непогашенным долговым обязательствам и невыпла­ченным по ним процентам.

Правовое понятие государственного долга РФ, представляю­щего собой долговые обязательства Правительства РФ, выражен­ные в валюте РФ, перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами РФ, первона­чально было закреплено в ст. 1 Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»)¹. В связи с введением в действие БК РФ вышеуказанный Закон утратил свою силу с 1 января 2000 г.²

В БК РФ государственному и муниципальному долгу посвя­щена отдельная глава. Кодекс впервые закрепляет не только

¹ ВВС. 1993. № 1. Ст. 4.

² СЗ РФ. 1999. №28. Ст. 3492.

518 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

общее понятие государственного долга, но и обособленно выделя­ет понятия государственного долга РФ и государственного долга субъекта РФ.

Государственный долг РФ (далее — госдолг РФ) определяет­ся в БК РФ как долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, меж­дународными организациями и иными субъектами междуна­родного права. Государственный долг субъекта РФ (далее — госдолг субъекта РФ) определяется как совокупность долговых обязательств субъекта РФ. При этом закрепляется, что госдолг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим госу­дарственную казну, а госдолг субъекта РФ — соответственно всем имуществом субъекта РФ, составляющим казну субъек­та РФ.

Муниципальный долг как совокупность долговых обяза­тельств муниципального образования полностью и без условий, как закреплено в ст. 100 БК РФ, обеспечивается всем муници­пальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Рост государственного внутреннего долга РФ с начала 90-х гг. был особенно стремительным, что связано с кризисом в экономи­ческой и финансовой сферах, обусловленным перестроечным пе­риодом в развитии страны. Так, в 1993 г. сумма государственного долга составила 838 млрд руб. При верхнем пределе (т.е. макси­мально возможном размере долга, установленном в законе) в 10 трлн руб. в 1994 г. на эти же цели из федерального бюджета было направлено более 48 млрд руб., при верхнем пределе в 88,4 трлн руб. в 1997 г. верхний предел внутреннего долга был установлен в сумме 560 трлн руб. (в неденоминированных руб­лях). На 1 января 2002 г. эта сумма уже равнялась 610,7 млрд руб. На 1 января 2003 г. верхний предел государственного внут­реннего долга РФ увеличен до 652,1 млрд руб.¹ Рост госдолга, как правило, влечет повышение ставок действующих налогов или даже введение новых налоговых платежей, ведь основной ис­точник погашения госдолговых обязательств и расходов по его обслуживанию, как правило, один — бюджет, в котором эти средства закрепляются как расходы и выделяются отдельной строкой.

Т¹

¹ Данные взяты из законов о федеральном бюджете на соответствующий год-См.: СЗ РФ. 1995. № 14. Ст. 1213; 1997. № 9. Ст. 1012; 2001. № 1 (ч. 1). Ст. 2; 2001. №51. Ст. 4826. .

§ 1. Понятие и значение гос. и муниципального кредита в РФ

Не случайно поэтому в экономической и финансово-правовой науке никогда не было однозначного отношения к проблеме госу­дарственного (муниципального) кредита.

Так, А. Смит, Д. Рикардо и многие их последователи первона­чально резко отрицательно относились к развитию государствен­ного кредита. В государственных долгах они видели лишь край­нее средство, которым можно пользоваться при отсутствии других возможностей, например «для спасения существования или чести всего государства». По мнению Д. Рикардо .'для страны выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы, не исключая и расходов на ведение войн, за счет прямого увеличения налогов, чем прибегать к кредиту. Он считал, что население само должно нести бремя по погашению своих долгов, а не перекладывать их в виде налогов на последующие поколения. Однако уже в XVIII в. представители немецкой финансовой науки (Штейн, Дитцель, Небениус и др.) проводят мысль о том, что если государство край­не редко пользуется кредитом, то это свидетельствует о том, что оно «слишком много берет у современников, или же не стоит на высоте своих задач, т.е. недостаточно заботится об интересах на­селения ».

Представители дореволюционной российской финансово-пра­вовой науки придерживались мнения о необходимости достаточ­но осторожного использования государственного кредита. Так, Л.В. Ходский считал, что «несмотря на разнообразные высказы­вания о целесообразности использования государственного креди­та в тех или других случаях, все же руководящим началом фи­нансовой политики всегда должно служить стремление к возможно быстрому погашению государственных долгов, а не к увеличению их сумм»¹.

При всех разногласиях во взглядах следует отметить живой интерес представителей финансовой науки, причем как зарубеж­ной, так и отечественной, к проблемам теории государственного кредита. В дореволюционной России проблемами экономико-пра­вовых теорий государственного и муниципального кредита зани­мались ученые М. Алексеенко, А. Исаев, Залшупин, Л. Ходский, М. Слуцкий, М. Орлов и др.² При этом М.Ф. Орлов в своем специ-

¹ Ходский Л.В. Указ. соч. С. 425.

² См., например: Алексеенко М. Государственный кредит. 1872; Исаев А. Го­сударственный кредит. 1886; Боголепов М. Государственный долг (к теории госу­дарственного кредита). СПб., 1910; Слуцкий М. Государственный кредит // Попу­лярные лекции по финансовому праву. 1902. С. 68—84; Ходский Л. Государствен­ный кредит // Основы государственного хозяйства. 1894. С. 422—534.

520 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

альном исследовании «О государственном кредите» в 1832 г. дает определение предназначению науки финансов, которое как раз и заключается, по его мнению, в том, чтобы «поставить в совершен­ное равновесие оба сии средства т.е. налоги и кредит таким обра­зом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги»¹.

Представители современной отечественной науки финансового права также отмечают как положительные, так и негативные сто­роны роста долговых обязательств государства и муниципальных образований. Положительная роль государственного (муници­пального) кредита, по общему мнению, заключается в безэмисси­онном пополнении доходов бюджета, которое необходимо для удовлетворения общегосударственных потребностей, особенно если они связаны с чрезвычайными государственными и муници­пальными расходами, а также для совершенствования организа­ции денежного обращения, улучшения состояния расчетов в хо­зяйственном обороте в условиях дестабилизации экономики страны. Негативная роль состоит в том, что использование креди­та ведет к росту непроизводительных расходов государства и му­ниципальных образований, так как денежные средства, исполь­зуемые в качестве кредитных, подлежат обязательному возврату юридическим и физическим лицам (кредиторам), причем с упла­той процентов за пользование кредитом. Уплата же процентов по кредиту, как отмечалось выше, может приводить к росту налогов.

Убедительными представляются доводы американских уче­ных К.Р. Макконнелла и С.Л. Брю по проблеме финансово-пра­вовых полномочий правительств различных государств по вы­полнению своих долговых обязательств по государственному внутреннему долгу. Они называют три основные группы финан­сово-правовых полномочий («возможностей») правительств, ис­пользование которых делает практически невозможным невы­полнение обязательств по государственному долгу и приведение правительства к банкротству.

Во-первых, это использование правительством полномочий по рефинансированию долга. У правительства, по их мнению, нет никаких причин сокращать государственный долг либо полностью его ликвидировать, ибо у него есть возможность ре­финансировать свой долг, т.е. продать новые облигации и ис­пользовать выручку для выплаты держателям погашенных об­лигаций.

Орлов М.Ф. Указ. соч. С. 304.

§ 1. Понятие и значение гос. и муниципального кредита в РФ 521

Во-вторых, это использование налоговых методов. У прави­тельства, отмечают американские ученые, в отличие от терпящих финансовое бедствие частных хозяйств и корпораций, всегда есть возможность получить доходы за счет сбора налогов. Если это приемлемо для избирателей, то увеличение налогов является тем способом, который у правительства есть для получения достаточ­ных доходов для выплат процентов и общей суммы долга.

В-третьих, это полномочия по эмиссии денег. ^_t.

Раскрывая это положение, К.Р. Макконнелл и С.Л. Брю отме­чают, что банкротство правительства невозможно уже потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по нему. Выпуск дополни­тельных денег конечно может иметь инфляционный эффект. «Но рассматриваемый здесь вопрос, — отмечают авторы, — состоит в том, что правительство имеет возможность и право создавать новые деньги, просто включив печатный станок»¹. Учитывая на­личие аналогичных полномочий в области госкредитных отноше­ний у законодательных и исполнительных органов власти РФ, вышеизложенные положения современной американской теории государственного кредита представляют значительный научный и практический интерес.

Правовые основы государственного кредита в РФ закреплены в различных нормативных актах, основным среди которых до принятия БК РФ долгое время был Закон РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации». Этот закон впервые был принят 13 ноября 1992 г. До этого ни в РСФСР, ни в бывшем Союзе ССР специального нормативного акта, закрепляющего ос­новные положения государственного кредита РФ (далее — гос­кредита РФ), не было.

Кредитные отношения такого рода складываются, как мы вы­яснили, также на уровне субъектов РФ и местного самоуправле­ния и регулируются правовыми актами соответствующего уровня на основе законодательства РФ.

Среди основных источников правового регулирования муни­ципального кредита помимо БК РФ, особо следует выделить федеральные законы «О финансовых основах местного самоуп­равления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. в ред. от 9 июля 1999 г. с изм.², «О рынке ценных бумаг» от

¹ Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Указ. соч. С. 369—371.

² СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 23. Ст. 3492; 2001. № 1 (ч. 1). Ст. 2; №53(ч. 1). Ст. 5030.

522 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

22 апреля 1996 г. в ред. от 7 августа 2001 г.¹, «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных цен­ных бумаг» от 29 июля 1998 г.² Порядок заключения договора государственного займа получил правовое закрепление в части второй ГК РФ, введенной в действие с 1 марта 1996 г. Важное значение среди правовых источников принадлежит Федераль­ному закону «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 5 марта 1999 г. в ред. от 30 декабря 2001 г.³

Вопросы государственного кредита (долга) конкретных субъ­ектов РФ и муниципального кредита регулируются также кон­ституциями, уставами и законами субъектов Федерации⁴, и уста­вами конкретных муниципальных образований.

Общие положения, касающиеся правового регулирования вы­пуска в обращение региональных и муниципальных займов со­держатся в Конституции РФ (ст. 12, 71, 72, 75, 132) и Федераль­ном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 г. в ред. от 21 марта 2002 г.⁵

Особое место в системе правовых источников, как указыва­лось, занимает Бюджетный кодекс РФ, где комплексно урегули­рованы правоотношения по осуществлению государственных и муниципальных заимствований, а также правоотношения в об­ласти государственного и муниципального долга.

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

Долговые обязательства РФ могут быть выражены в следую­щих пяти формах, закрепленных в ст. 98 БК РФ:

в форме кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени России (как заемщика) с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

¹ СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918; 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3424.

² СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3814.

³ СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1163; 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 5030.

⁴ См., например: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 24 февраля 1999 г; (ред. от 14 декабря 2001 г.) «О государственном долге Кабардино-Балкар­ской Республики» // «Кабардино-Балкарская правда». 1999. 26 апр.; 2001. 19 дек.; Закон Республики Татарстан от 22 мая 1997 г. «О государственном долге Республики Татарстан» // Республика Татарстан. 1997. 28 июня.

⁵ СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; 2000. № 32. Ст. 3330; Российская газета. 2002. 26 марта.

в форме государственных займов, осуществленных путем вы­пуска ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;

в форме договоров и соглашений о получении РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджет­ной системы РФ;

в форме договоров о предоставлении РФ государственных га­рантий;

и, наконец, в форме соглашений и договоров, в том числе меж­дународных, заключенных от имени России, о пролонгации и ре­структуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

В аналогичных формах могут быть выражены долговые обяза­тельства субъекта РФ, а также муниципального образования.

Исключение составляет для муниципальных образований пос­ледняя из вышеуказанных форм (международные договоры и со­глашения).

Важно заметить, что указанный перечень форм государствен­ного и муниципального долга, закрепленный в ст. 99—100 БК РФ, является исчерпывающим, и ни один субъект госкредит-ных отношений, в том числе РФ, не вправе обязываться по иным формам долговых обязательств. Это обстоятельство обусловлива­ет, в свою очередь,.и состав объема федерального, регионального и муниципального долга

Так, в объем государственного внутреннего долга РФ включа­ются:

основная номинальная сумма долга по государственным цен­ным бумагам РФ;

объем основного долга по кредитам, полученным РФ;

объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным РФ от бюджетов других уровней;

объем обязательств по государственным гарантиям, предо­ставленным РФ.

Законодатель выделяет также и понятие объема государствен­ного внешнего долга РФ, куда включаются: 1) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным РФ; 2) объем основного долга по полученным РФ кредитам правительств ино­странных государств, кредитных организаций, фирм и междуна­родных финансовых организаций.

В объем государственного долга субъектов РФ включаются:

основная номинальная сумма долга по государственным цен­ным бумагам субъектов РФ;

объем основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;

524 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным субъектом РФ от бюджетов других уров­ней;

объем обязательств по государственным гарантиям, предо­ставленным субъектом РФ.

В объем муниципального долга включаются:

основная номинальная сумма долга по муниципальным цен­ным бумагам;

объем основного долга по кредитам, полученным муниципаль­ным образованием;

объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным муниципальным образованием от бюдже­тов других уровней;