Глава 10. правовой режим целевых

ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ

Понятие, значение, классификация и основы правового

Регулирования целевых государственных и муниципальных

Денежных фондов

История возникновения и развития целевых денежных фон­дов уходит в далекое прошлое. Создание целевых денежных фон­дов было связано с тайной деятельностью правительств различ­ных государств. Специальные денежные фонды были характерны для финансовой деятельности государства задолго до появления единого государственного бюджета. Средства данных фондов шли на покрытие расходов в военной сфере, для научных исследова­ний, экономического развития и др. В дальнейшем государство вынуждено было создать единый государственный бюджет. Одна­ко функционирование многих специальных денежных фондов со­хранилось. Такая картина характерна для Великобритании, Гер­мании, Японии и других развитых государств. Россия не была исключением. Так, в XIX в. чрезвычайные потребности россий­ского государства могли быть покрыты путем использования ре­зервного фонда или запасной казны. В дальнейшем, к началу XX в., использованию резервного фонда стали предпочитать по­вышение налогов и заключение займов, а при формировании бюд­жета в советские времена государство совершенно отказалось от создания каких-либо специализированных фондов. Финансиро­вание мероприятий проводилось только в рамках единого госу­дарственного бюджета.

Целевые государственные и местные денежные фонды полно­ценное развитие получили в России в 90-х гг. XX в. В числе пер­вых были созданы Пенсионный фонд РФ¹, дорожные фонды РФ² и другие внебюджетные фонды. Причиной их создания и разви-

¹ См.: Закон РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Россий­ской Федерации» // ВВС. 1990. № 27. Ст. 351.

² См.: Закон РФ от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Российской Фе­дерации» // ВВС. 1991. № 44. Ст. 1426; СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 2.

§ 1. Понятие, значение, классификация и основы правового регулир-и

тия стало недостаточное внимание к расходам на отдельные важ­ные для государства мероприятия. В результате государство вы­нуждено было создать специальные денежные фонды для финан­сирования приоритетных социальных и экономических задач, не нашедших достойное место среди статей доходов и расходов госу­дарственного бюджета. Государственные внебюджетные фонды создавались как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ. Муниципальные образования также могли создавать свои'цёле-вые фонды.

Начиная с 1994 г. формируются целевые фонды в рамках бюд­жета (целевые бюджетные фонды)¹, а также принимается право­вая база для создания отраслевых внебюджетных денежных фон­дов² и целевых фондов Правительства РФ³. На данный момент российское государство держит курс на ограничение количества целевых фондов в связи с достижением соответствующих задач и целей. Сократилось количество как бюджетных, так и внебюд­жетных целевых денежных фондов. Это проявляется, прежде всего, в законах о бюджетах. Однако это не означает полного от­каза от целевых фондов, поскольку с их помощью обеспечивается проведение различных существенных для государства и населе­ния мероприятий. Доказательством этому служит гл. 17 (ст. 143—150) БК РФ, посвященная государственным внебюд­жетным фондам Российской Федерации.

С учетом действующего законодательства следует отметить, что целевые денежные фонды представляют собой особую форму образования и расходования денежных средств, направленных на обеспечение строго целевого финансирования конкретных меро­приятий на наиболее приоритетных участках экономического и социального развития.

На практике определилось четыре основных вида целевых го­сударственных и местных денежных фондов:

государственные и местные внебюджетные фонды;

отраслевые (ведомственные) внебюджетные фонды;

¹ См.: Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1994 год» // СЗ РФ. 1994. №10. Ст. 1108.

² См.: постановление Правительства РФ от 12 апреля 1994 г. «О порядке об­разования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ» // САПП. 1994. № 16. Ст. 1278; СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3934; 1998. № 14. Ст. 1603.

³ См., например: постановление Правительства РФ от 3 февраля 1994 г. «О Фонде содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере» // САПП. 1994. № 6. Ст. 447; СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1603.

232 Глава 10. Правовой режим целевых гос. и местных денежных фондов

целевые бюджетные фонды;

целевые фонды Правительства РФ и правительств (админи­страций) субъектов РФ.

Можно выделить следующие характерные черты целевых го­сударственных и муниципальных денежных фондов.

Во-первых, создаются они только компетентными государст­венными или муниципальными органами. Этим целевые государ­ственные и местные денежные фонды прежде всего отличаются от негосударственных целевых денежных фондов, выступающих в виде негосударственных некоммерческих организаций¹.

Во-вторых, они имеют строго определенную цель создания и функционирования. Как правило, в качестве таковой цели может выступать пенсионное обеспечение, социальное страхование, фи­нансирование медицинского обслуживания населения, поддержа­ние приоритетных отраслей промышленности, обеспечение про­довольствием районов Крайнего Севера и другие.

В-третьих, их правовое положение определяется норматив­ным актом о бюджете соответствующего уровня, Положением о соответствующем фонде или иным подзаконным нормативным актом, изданным компетентным органом и определяющим основ-ные.условия образования и функционирования фонда.

В-четвертых, действие фондов ограничивается достижением целей, лежащих в основе их создания.

Целевые государственные и местные денежные фонды могут быть классифицированы по следующим основаниям:

по юридической природе;

по территориальному уровню;

по целевому назначению;

по срокам действия;

по порядку формирования.

С точки зрения юридической природы целевые фонды можно подразделить на:

а) фонды, которые создаются на основании федеральных зако­нов. К их числу можно отнести бюджетные целевые фонды (на­пример: Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социаль­ных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирова­ния региональных финансов, Фонд финансовой поддержки субъектов РФ) и иные денежные фонды, созданные на основании закона о федеральном бюджете, внебюджетные государственные

¹ См например: Федеральный закон от 7 мая 1998 г. «О негосударственных пенсионных фондах» // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2071.

§ 1. Понятие, значение, классификация и основы правового регулир-ния 233

социальные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ) и др.;

б) фонды, создаваемые на основании законов субъектов РФ, в частности законов о бюджетах субъектов РФ, иных законов¹ и подзаконных нормативных актов, принятых органами власти субъектов РФ²;

в) фонды, которые создаются в силу указов Президента РФ. К числу таковых можно отнести Фонд по поддержке соотечест­венников за рубежом «Россияне»³;

г) фонды, образованные постановлениями Правительства РФ. Например, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере⁴.

Целевые фонды могут создаваться в соответствии с законами и иными нормативными актами, но детально их правовой статус закрепляется только подзаконными правовыми актами, в числе которых наиболее часто выступают указы Президента РФ или по­становления Правительства РФ.

По территориальному уровню целевые денежные фонды под­разделяются на:

федеральные;

региональные, или территориальные⁵ (субъектов РФ);

местные (муниципальные).

Внебюджетные фонды могут формироваться на самом различ­ном уровне. Так, фонды обязательного медицинского страхова­ния формируются на федеральном и региональном уровнях. Субъекты РФ могут создавать свои территориальные государст-

¹ Например, создан краевой внебюджетный Фонд свободной экономической зоны «Алтай». См.: Закон Алтайского края от 6 марта 2000 г. «О краевом фонде свободной экономической зоны «Алтай» // Сборник законодательства Алтайского края. 2000. №47. С. 79.

² К числу таковых относится, например, внебюджетный инновационный фонд Республики Башкортостан. См.: постановление Государственного Собрания Башкирии от 7 марта 2000 г. «Об утверждении положения о внебюджетном инно­вационном фонде Республики Башкортостан» // Ведомости Государственного Со­брания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2000. № 7. Ст. 509.

³ См.: Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. «О создании фонда по под­держке соотечественников за рубежом «Россияне» // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1836.

⁴ См.: постановление Правительства РФ от 3 февраля 1994 г. «О Фонде содей­ствия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере»// САПП. 1994. № 6. Ст. 447; СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1603.

⁵ Подобный термин используется в БК РФ.

234 Глава 10. Правовой режим целевых гос. и местных денежных фондов

§ 2. Правовой режим целевых бюджетных фондов

венные внебюджетные фонды. Представительные органы местно­го самоуправления также могут создавать свои целевые внебюд­жетные фонды¹.

Отраслевые внебюджетные фонды могут создаваться на феде­ральном² и региональном³ уровнях. Целевые фонды Правительст­ва РФ и правительств (администраций) субъектов РФ создаются соответственно на федеральном и региональном уровнях. Что ка­сается бюджетных целевых фондов, то они создаются на всех тер­риториальных уровнях. Последнее вытекает, прежде всего, из за­конов или решений о бюджете.

По целевому направлению денежные фонды можно классифи­цировать на экономические и социальные. Так, федеральные вне­бюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ) являются социальными. Остальные целевые денежные фонды в большинстве своем являются экономическими.

Денежные фонды различаются также по срокам действия. Следует выделять долгосрочные и краткосрочные денежные фонды. К числу долгосрочных относятся внебюджетные социаль­ные фонды: Пенсионный фонд РФ и др. Остальные являются краткосрочными, так как прекращают свое существование после выполнения возложенных на них задач.

По порядку формирования выделяются целевые денежные фонды, формируемые в рамках бюджета (бюджетные целевые фонды) и образуемые отдельно от него (внебюджетные и иные де­нежные фонды).

Правовой статус целевых денежных фондов регулируется зна­чительным количеством нормативных актов. Особое место среди них занимают законы или решения о бюджетах различных уров­ней. В них же уделяется внимание целевым бюджетным фондам. Федеральные законы посвящены в основном правовому статусу внебюджетных фондов. Постановления Правительства РФ и

¹ См.: ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.

² См., например: Положение о централизованном фонде социального и мате­риального развития Министерства иностранных дел РФ, утвержденное постанов­лением Правительства РФ от 24 мая 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 2074.

³ См., например: постановление Правительства Республики Марий Эл «О со­здании межведомственного фонда поддержки агропромышленного комплекса по подготовке техники к сельскохозяйственным работам 2000 года» // Собрание за­конодательства Республики Марий Эл. 2000. № 4.

указы Президента РФ регулируют финансовые отношения по по­воду образования и использования целевых фондов Правительст­ва РФ, а также отраслевых внебюджетных фондов.

§ 2. Правовой режим целевых бюджетных фондов

Целевые бюджетные фонды консолидируются в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ для оказания финансовой помо­щи отдельным регионам и муниципальным образованиям, фи­нансирования отраслей экономики, а также государственных и муниципальных программ социально-экономического развития.

Особенностью бюджетных целевых фондов является то, что статьи доходов и расходов указанных фондов определяются феде­ральными законами, законами субъектов РФ или решениями представительных органов местного самоуправления о соответст­вующем бюджете на очередной финансовый год и учитываются в составе указанных бюджетов. Период деятельности фондов опре­деляется временем действия соответствующих бюджетов, то есть календарным годом, после чего фонды прекращают свое сущест­вование или образуются вновь.

К рассматриваемым фондам условно можно отнести фонды фи­нансовой поддержки и резервные фонды. Они отличаются от целе­вых бюджетных фондов тем, что не имеют отраслевой направлен­ности.

Впервые федеральные целевые бюджетные фонды были со­зданы согласно Закону РФ от 14 мая 1993 г. «О республикан­ском бюджете Российской Федерации на 1993 год»¹. В 1993 г. на республиканском уровне действовали: Фонд социальной под­держки северян; Фонд поддержки предпринимательства; Ре­зервный фонд Президента РФ по социальной защите малообес­печенных слоев населения; Фонд Верховного Совета РФ по социальной поддержке населения; Резервный фонд Правитель­ства РФ на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций; Фонд социальной поддержки северян для обеспечения финан­сирования досрочного завоза продовольствия и товаров народ­ного потребления в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, адресной поддержки малообеспеченных слоев населения в виде компенсационных выплат за приобретенные товары и оказанные услуги.

ВВС. 1993. № 22. Ст. 794; САПП. 1993. № 512. Ст. 5068.

236 Глава 10. Правовой режим целевых гос. и местных денежных фондов

В федеральном бюджете на 1994 г. впервые образованы: Феде­ральный фонд финансовой поддержки важнейших отраслей на­родного хозяйства; Фонд возрождения торгового флота России; Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ; Фонд государственной поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности¹.

Начиная с 1995 г., в федеральный бюджет консолидированы (включены) средства целевых внебюджетных фондов: Федераль­ного дорожного фонда РФ, Федерального экологического фонда РФ, Фонда социального развития департамента налоговой поли­ции РФ, Централизованного фонда социального развития Госу­дарственной налоговой службы РФ, Фонда развития таможенной системы РФ, Государственного фонда борьбы с преступностью.

Законодательным (представительным) органам субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1995 год»² было рекомендовано консолидировать в региональ­ных бюджетах средства целевых внебюджетных территориаль­ных дорожных фондов и других внебюджетных фондов, образо­ванных по решениям законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ за счет специальных на­логов, сборов и иных поступлений.

Начало созданию федерального и территориальных дорожных фондов было положено Законом РФ «О дорожных фондах в Рос­сийской Федерации»³.

Деятельность дорожных фондов была связана с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования.

Созданию экологических фондов положил начало Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» (ст. 17)⁴. Целью их создания являлось формирование и укрепление экологического правопорядка и обеспечение экологи­ческой безопасности на территории Российской Федерации и рес­публик в ее составе.

§ 2. Правовой режим целевых бюджетных фондов

¹ Федеральный закон от 1 июля 1994 г. «О федеральном бюджете на 1994 год» //СЗ РФ. 1994. № 10. Ст. 1108; 1995. № 14. Ст. 1213.

² СЗ РФ. 1995. №14. Ст. 1213.

³ В настоящий момент действуют только территориальные дорожные фонды. Подробнее см.: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие акты зако­нодательства РФ» // Российская газета. 2002. 30 июля.

⁴ ВВС. 1992. № 10. Ст. 457, 459; 1993. № 29. Ст. 1111. Отменен Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» (ст. 84) // Россий­ская газета. 2002. 12 янв.

В федеральный бюджет на 1999 г. были консолидированы средства наибольшего количества целевых бюджетных фондов за все время их существования¹. К целевым бюджетным фондам до­полнительно были отнесены ранее функционировавшие в качест­ве внебюджетных: Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов; Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов; Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы; Фонд Минис­терства РФ по атомной энергии. -"*•

Фонд социального развития департамента налоговой полиции РФ и Централизованный фонд социального развития Государст­венной налоговой службы РФ были объединены в Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной служ­бы налоговой полиции РФ.

С 1 января 2001 г. названные бюджетные фонды за исключе­нием Фонда Министерства РФ по атомной энергии были ликви­дированы в связи с включением денежных средств фондов в соот­ветствующие разделы федерального бюджета согласно функцио­нальной классификации расходов².

В качестве новых целевых бюджетных фондов в федеральном бюджете на 2001 г. были образованы: Фонд регионального разви­тия; Фонд компенсаций; Фонд развития региональных финансов, порядок предоставления и расходования средств которых опреде­лялся Правительством РФ.

Фонд компенсаций был создан для предоставления субсидий и субвенций бюджетам субъектов РФ в соответствии со сводной бюджетной росписью на финансирование текущих расходов по реализации Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О соци­альной защите инвалидов в Российской Федерации»³ и Федераль­ного закона от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях граж­данам, имеющим детей»⁴.

Источником формирования Фонда развития региональных финансов являлся кредит Международного банка реконструкции и развития. Субсидии из фонда направлялись на активизацию процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, со-

¹ Федеральный закон от 22 февраля 1999 г. «О федеральном бюджете на 1999 год» //СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1093; № 28. Ст. 3463.

² Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2001 год» // СЗ РФ. 2001. № 1 (ч. 1). Ст. 2; № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

³ СЗРФ. 1995. №48. Ст. 4563; 2002. №1 (ч. 1). Ст. 2.

⁴ СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1929; 2001. № 53. (ч. 1). Ст. 5017.

238 Глава 10. Правовой режим целевых гос. и местных денежных фондов

действие реформированию бюджетной сферы и бюджетного про­цесса, стимулирование экономических реформ. Порядок предо­ставления и расходования субсидий определялся Правительством РФ в соответствии с соглашением о займе с Международным бан­ком реконструкции и развития.

В федеральный бюджет на 2002 г. включены средства: Феде­рального фонда финансовой поддержки субъектов РФ; Фонда компенсаций; Фонда софинансирования социальных расходов; Фонда регионального развития; Фонда Министерства РФ по атом­ной энергии; Федерального фонда семян сельскохозяйственных растений; Федерального интервенционного фонда сельскохозяй­ственной продукции, сырья и продовольствия.

Фонд развития региональных финансов преобразован в Фонд реформирования региональных финансов¹.

Порядок предоставления и расходования средств указанных фондов определяется Правительством РФ.

В 2002 г. средства Федерального фонда финансовой поддерж­ки субъектов РФ используются на предоставление дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ; субсидий на государственную финансовую поддержку за­купки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продо­вольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограничен­ными сроками завоза грузов для снабжения населения, пред­приятий и организаций социальной сферы и жилищно-комму­нального хозяйства; субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангель­ской области.

Фонд компенсаций, в 2002 г. выполняет более широкие задачи, чем в 2001 г. и предназначен для выделения субсидий и субвен­ций на финансирование текущих расходов по реализации не толь­ко Федеральных законов «О социальной защите инвалидов в Рос­сийской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», но и Законов РФ «О реабилитации жертв поли­тических репрессий»², «О социальной защите граждан, подверг­шихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Черно­быльской АЭС»³ и ряда других.

§ 2. Правовой режим целевых бюджетных фондов

¹ Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 7, 19, 48, 54) // СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030; 2002. № 11. Ст. 1019.

² ВВС. 1991. № 44. Ст. 1428; СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

³ ВВС. 1991. № 21. Ст. 699; СЗ РФ. 2001. № 1 (ч. 1). Ст. 2.

Перед Фондом реформирования региональных финансов также стоят более широкие задачи по сравнению с Фондом развития ре­гиональных финансов. К ним, в частности, отнесены: реформиро­вание региональных финансов, развитие социальной инфраструк­туры, повышение эффективности бюджетных расходов. Субсидии из фонда предоставляются субъектам РФ, отобранным на кон­курсной основе.

Целью создания Фонда софинансирования социальных расхо­дов является выделение дотаций на частичное возмещение расхо­дов консолидированных бюджетов субъектов РФ на: повышение тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы; предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг.

Фонд Министерства РФ по атомной энергии формируется за счет доходов: за поставляемый в США низкообогащенный уран в рамках исполнения обязательств России в области разоружения и контроля над вооружениями; от поставки высокообогащенного урана в рамках исполнения Российской Федерацией международ­ных договоров о научно-техническом сотрудничестве и поставках высокообогащенного урана и др.

Использование средств фонда осуществляется по следующим направлениям: финансовое обеспечение мероприятий по повыше­нию ядерной и радиационной безопасности, экологических про­грамм и программ поддержки фундаментальной и прикладной науки; финансирование работ, связанных с реструктуризацией и конверсией предприятий и организаций Министерства РФ по атомной энергии; финансирование других расходов, связанных с деятельностью ядерного комплекса, включая мероприятия по утилизации вооружений.

Федеральный фонд семян сельскохозяйственных растений и Федеральный интервенционный фонд сельскохозяйственной про­дукции, сырья и продовольствия предназначены для кредитова­ния предприятий и организаций агропромышленного комплекса, проведения товарных интервенций и отпуска семян. Доходы от отпуска семян и проведения на рынке интервенций зерна и дру­гих продуктов используются на восстановление запасов семян Фе­дерального фонда семян сельскохозяйственных растений и попол­нение запасов Федерального интервенционного фонда сельскохо­зяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Помимо указанных фондов предусмотрено создание резервного фонда Президента РФ и резервного фонда Правительства РФ.

240 Глава 10. Правовой режим целевых гос. и местных денежных фондов

Правовой основой функционирования резервного фонда Пре­зидента РФ является БК РФ¹ (ст. 81, 82).

Правовой режим резервного фонда Правительства РФ опреде­ляется Положением о порядке расходования средств резервного фонда Правительства РФ, утвержденным постановлением Прави­тельства РФ от 8 июля 1997 г.²

Средства резервного фонда Президента РФ используются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополни­тельных расходов, предусмотренных указами Президента РФ. Расходование средств резервного фонда осуществляется на осно­вании письменного распоряжения Президента РФ. Объем средств фонда не может превышать 1% утвержденных расходов феде­рального бюджета.

Средства резервного фонда Правительства РФ используются для финансирования непредвиденных расходов и мероприятий федерального значения, в том числе, на государственную под­держку общественных организаций; проведение юбилейных ме­роприятий общегосударственного значения; оказание разовой ма­териальной помощи гражданам за заслуги перед государством.

В соответствии со ст. 81 БК РФ в расходной части бюджетов субъектов Федерации также предусматривается образование ре­зервных фондов органов исполнительной власти. Помимо этого в бюджетах субъектов РФ могут формироваться фонды финансовой поддержки муниципальных образований.

Фонды, финансовой поддержки муниципальных образований создаются в бюджетах субъектов РФ в соответствии со ст. 10 Фе­дерального закона «О финансовых основах местного самоуправле­ния в Российской Федерации».

Источниками формирования средств фондов финансовой под­держки муниципальных образований являются отчисления от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджеты субъекта Федерации.

Распределение средств фондов финансовой поддержки муни­ципальных образований осуществляется в соответствии с фикси­рованной формулой, учитывающей численность населения муни­ципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образо­вания, долю лиц пенсионного возраста в общей численности насе­ления муниципального образования, площадь территории муни-

¹ СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

² СЗ РФ. 1997. №28. Ст. 3450.

§ 3. Правовой режим государственных и местных внебюджетных фондов 241

ципального образования, а также другие факторы, определяю­щие особенности субъектов РФ.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фондов устанавливается в процентах и утверждается за­конами субъектов РФ о бюджете.

В свою очередь, муниципальные образования могут консоли­дировать в своих бюджетах резервные фонды органов исполни­тельной власти¹, целевые муниципальные экологические и иные» фондъ1 в зависимости от приоритетности задач, стоящих 'перед I местным самоуправлением. Правовой режим фондов определяет-1 ся решениями представительных органов местного самоуправле­ния о бюджете на очередной финансовый год и нормативными ак-1 тами, принимаемыми в отношении указанных фондов представи­тельными и исполнительными органами муниципальных образо-| ваний.

§ 3. Правовой режим государственных и местных внебюджетных фондов

В системе целевых государственных и муниципальных денеж­ных фондов различают государственные и муниципальные внебюд­жетные фонды, создаваемые соответственно на основании законов РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов и подзаконных нормативных актов субъектов РФ, нормативных правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления. '

Средства внебюджетных фондов не консолидируются в феде­ральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты муници­пальных образований. Среди указанных фондов выделяют вне­бюджетные фонды социальной и экономической направленности.

Социальные фонды созданы в соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., ратифицированным Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. и вступившим в силу для СССР 3 янва­ря 1976 г.² Согласно ст. 6, 9, 12 Пакта участвующие в нем госу­дарства должны гарантировать своим гражданам право на труд, на социальное обеспечение, включая социальное страхование, на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья.

Статья 81БК РФ.

Сборник действующих договоров СССР. Вып. XXXII. М., 1976. С. 3—26.

242 Глава 10. Правовой режим целевых гос. и местных денежных фондов

§ 3. Правовой режим государственных и местных внебюджетных фондов 243

Глава 17 БК РФ определяет правовые основы деятельности именно социальных государственных внебюджетных фондов, к которым относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обяза­тельного медицинского страхования.

К данным фондам относился также Государственный фонд за­нятости населения РФ, правовой режим которого регламентиро­вался Положением о Государственном фонде занятости населения РФ¹, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 8 июня 1993 г. Созданию фонда послужило принятие Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации»² от 19 апреля 1991 г. (в редакции от 20 апреля 1996 г.)- Однако в соответствии с положениями Федерального закона от 5 августа 2000 г. «О вве­дении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах»³ с 1 января 2001 г. Госу­дарственный фонд занятости населения РФ был ликвидирован.

Финансирование программ, связанных с занятостью населе­ния и социальной защитой граждан от безработицы, производив­шееся ранее за счет средств Государственного фонда занятости на­селения РФ, в настоящее время осуществляется в соответствии с разделом «Социальная политика» функциональной классифика­ции расходов федерального бюджета согласно приложениям к Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. «О федеральном бюд­жете на 2002 год».

Целью создания социальных государственных внебюджетных фондов является реализация конституционных прав граждан на: социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законо-' дательством РФ о социальном обеспечении; охрану здоровья и по­лучение бесплатной медицинской помощи (ст. 39, 41 Конститу­ции РФ).

Особенностью названных социальных внебюджетных фондов является то, что они представляют собой самостоятельные финан­совые учреждения, денежные средства которых находятся в госу­дарственной собственности, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

¹ ВВС. 1993. №25. Ст. 911.

² СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915; 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5024.

³ СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3341; 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

Бюджеты фондов рассматриваются и утверждаются Федераль­ным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на оче­редной финансовый год (ст. 145 БК РФ).

Согласно ст. 196 БК РФ федеральные законы о бюджетах го­сударственных внебюджетных фондов, о минимальном размере пенсии, о размере тарифной ставки (оклада) первого разряда Еди­ной тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы, о порядке индексации и перерасчета государ­ственных пенсий, о минимальном размере оплаты труда должны быть рассмотрены и приняты Государственной Думой до рассмот­рения во втором чтении проекта федерального закона о федераль­ном бюджете.

Исполнение бюджетов социальных внебюджетных фондов осу­ществляется федеральным казначейством РФ.

Фонды подотчетны Федеральному Собранию, и это проявляет­ся в том, что по итогам исполнения бюджетов органами управле­ния фондов составляются отчеты об исполнении бюджетов, кото­рые представляются Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию в форме федеральных за­конов¹. В то же время территориальные фонды обязательного ме­дицинского страхования подотчетны соответствующим органам представительной и исполнительной власти субъектов Федера­ции.

Контроль за использованием средств фондов возложен на фе­деральное казначейство и Счетную палату РФ².

Пенсионный фонд РФ образован в соответствии со ст. 8 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Россий­ской Федерации»³ и действует на основании Положения о Пенси­онном фонде РФ, утвержденного постановлением Верховного Со­вета РФ от 27 декабря 1991 г.⁴

В настоящее время деятельность Пенсионного фонда РФ осу­ществляется в соответствии с БК РФ, Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»⁵, Федеральным законом от 17 декабря

¹ Статьи 148—149 БК РФ.

- Федеральный закон от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Фе­дерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167; 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

³ ВВС. 1990. № 27. Ст. 351; СЗ РФ. 2001. № 17. Ст. 1637.

⁴ ВВС. 1992. № 5. Ст. 180; САПП. 1993. № 52. Ст. 5086.

⁵ СЗРФ. 2001. №51. Ст. 4832.

244 Глава 10. Правовой режим целевых гос. и местных денежных фондов

2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»¹, Феде­ральным законом от 1 апреля 1996 г. «Об индивидуальном (пер­сонифицированном) учете в системе государственного пенсионно­го страхования»², Федеральным законом от 24 июля 2002 г. «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»³, Указом Пре­зидента РФ от 27 сентября 2000 г. «О мерах по совершенствова­нию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации»⁴, другими нормативными правовыми ак­тами.

Пенсионный фонд России создан в целях государственного уп­равления финансами пенсионного обеспечения в Российской Фе­дерации.

Источниками формирования средств фонда являются: единый социальный налог в части, подлежащей зачислению непосредст­венно в Пенсионный фонд России; средства из федерального бюд­жета на выплату государственных пенсий и пособий военнослу­жащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, социальных пенсий, пособий на детей в возрасте стар­ше полутора лет; доходы от размещения временно свободных средств обязательного пенсионного страхования; добровольные взносы физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц; другие поступ­ления.

Возмещение расходов Пенсионному фонду РФ на выплату го­сударственных досрочно назначаемых пенсий, ранее возмещае­мых Государственным фондом занятости населения РФ, в насто­ящее время осуществляется за счет средств федерального бюджета по разделу «Социальная политика» функциональной классификации расходов.

Средства Пенсионного фонда РФ имеют целевое назначение и направляются на: выплату государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы РФ⁵; выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет; оказание орга­нами социальной защиты населения материальной помощи пре-

¹ СЗ РФ. 2001. №52 (ч. 1). Ст. 4920.

² СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1401; 2001. № 44. Ст. 4149.

³ Российская газета. 2002. 30 июля.

⁴ СЗРФ. 2000. №40. Ст. 3936.

- См.: Федеральный закон от 6 марта 2001 г. «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации» (Рос­сийская газета. 2001. 12 марта).

§ 3. Правовой режим государственных и местных внебюджетных фондов 245

старелым и нетрудоспособным гражданам; финансовое и матери­ально-техническое обеспечение текущей деятельности фонда и его органов; другие мероприятия, связанные с деятельностью фонда. При этом согласно ст. 9 Федерального закона «Об обяза­тельном пенсионном страховании в Российской Федерации» фи­нансирование выплаты базовой части государственной (трудовой) пенсии осуществляется за счет сумм единого социального налога (взноса), зачисляемых в федеральный бюджет, а финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии — за счет средств бюджета Пенсионного фонда России.