Понятие и место бюджетного права в системе финансового права. Бюджетные правоотношения

Несмотря на то, что наукой финансового права предлагаются различные определения бюджетного права в контексте объемно-структурных характеристик регулируемых им отношений, большинство авторов придерживается точки зрения, что бюджетное право, являясь подотраслью финансового права, занимает в его системе ведущее место.

В настоящее время в финансово-правовой науке доминирует точка зрения о бюджетном праве как подотрасли финансового права [Карасева М.В. Понятие бюджетного права Российской Федерации // Финансовое право Российской Федерации: учебник. – 3-е изд. – М., 2009. – С. 183; Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. – 3-е изд. – М., 2008. – С. 213; Смирникова Ю.Л. Современное бюджетное право России: доктринальный и законодательный подходы // Финансовое право. – 2003. – № 4. – С. 10; Фадеев Д.Е. Понятие бюджетного права: предмет, место в системе финансового права // Финансовое право: учебник / Под ред. С.В. Запольского. – М., 2006. – С. 126]. М.В. Карасева окончательное формирование бюджетного права как подотрасли финансового права объясняет следующими причинами: бюджетное право всегда регулировало очень широкий круг общественных отношений; в современных условиях, в связи с формированием принципиально новой модели бюджетного федерализма, отношения, составляющие предмет бюджетно-правового регулирования, заметно актуализировались; результатом развития бюджетно-правовых отношений явилось принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации – акта, унифицировано регулирующего бюджетные отношения [Карасева М.В. Понятие бюджетного права Российской Федерации // Финансовое право Российской Федерации: учебник. – 3-е изд. – М., 2009. – С. 196–197].

Бюджетное право, являясь подотраслью финансового права, имеет соответствующий предмет правового регулирования, через который, как правило, и дается научно-доктринальное и легальное определение данного правового образования.

В соответствии со ст. 1 БК предметом бюджетного права являются отношения между участниками бюджетного процесса, возникающими при составлении, рассмотрении, утверждении, исполнении республиканского бюджета, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составлении, рассмотрении и утверждении отчетов об их исполнении, определении прав и обязанностей участников бюджетного процесса, осуществлении заимствований в бюджеты, в межбюджетных отношениях, а также при осуществлении контроля за исполнением бюджетов и применении ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Некоторые авторы, давая определение бюджетного права, ориентируются не на легальное закрепление круга общественных отношений в кодификационном акте в бюджетной сфере, а следуют научно-доктринальным подходам. Так Ю.А. Крохина определяет бюджетное право как подотрасль финансового права, представляющую собой совокупность установленных государством общеобязательных однородных правовых норм, регулирующих имущественные и связанные с ними неимущественные общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований[Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. – 3-е изд. – М., 2007. – С. 218].

Как правило, предмет бюджетного права в интерпретации большинства ученых, придерживающихся точки зрения несовпадения системы бюджетного права и системы бюджетного законодательства, трактуется в виде поступательного методологического движения от понимания предмета бюджетного права в самом общем виде как разнообразных отношений, возникающих в связи образованием, распределением и использованием государственного централизованного фонда (бюджета) к системному структурированию этих отношений на определенные группы в сфере бюджетного устройства, структуры доходов и расходов, порядка их распределения между различными видами бюджетов, источников финансирования дефицита бюджета, а также в сфере бюджетного процесса.

Однако в настоящее время в рамках определенной дискуссии в научной среде формируется и развивается расширенное понимание предмета бюджетного права в контексте легального закрепления круга общественных отношений, регулируемых бюджетным кодексом или другим основополагающим законодательным актом в бюджетной сфере. Это обуславливает позицию отдельных ученых по включению в предмет бюджетного права, группы общественных отношений, составляющих, по мнению других ученых, сферу регулирования иных институтов финансового права.

Так, некоторые ученые в предмет бюджетного права предлагают включать финансово-правовые нормы, которые регулируют формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и других потребностей общества [Вострикова Л.Г. Понятие и источники бюджетного права. Специфика бюджетных правоотношений // Финансовое право для экономических специальностей: учебник / Под ред. С.О. Шохина. – М., 2006. – С. 94; Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: учеб. пособие. – М., 2002. – С. 14; Парыгина В.А.. Тедеев А.А. Бюдуетное право и бюджетный процесс: учебник. – М., 2005. – С. 17].

Другие авторы наполняют предмет бюджетного права отношениями, возникающими по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга [Винницкий Д.В. Предмет и система финансового права на современном этапе // Правоведение. – 2002. – № 5. – С. 37; Кучеров И.И. Бюджетное право России: курс лекций. – М., 2002. – С. 53].

Дискуссионность данного вопроса позволила отдельным автором сформулировать компромиссную научную позицию, заключающуюся в том, что предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: атрибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных). Группы правовых отношений, регулирующие порядок образования доходов и осуществления расходов всех уровней, опосредующие процесс и контроль, а также ответственность за бюджетные правонарушения, являются неотъемлемым системообразующим атрибутом бюджетного права. Другая группа правоотношений, которые являются примыкающими (смежными), регулируется иными подотраслями и институтами финансового права (например, налогового права) и создают объекты совместного правового регулирования. При этом смежные правовые отношения регулируются нормами бюджетного права и соответствующего финансово-правового института двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу «цепной реакции», когда нормы бюджетного права являются общими, учреждающими для этих отношений, а нормы соответствующего финансово-правового института – развивающими, уточняющими [Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. 3-е изд. – М., 2008. – С. 213–214]. В рамках наличия смежных (примыкающих) бюджетных отношений данный автор постулирует мнение о разных правовых общностях бюджетного права и государственного кредита, несмотря на то, что в Бюджетный кодекс включены нормы, регулирующие государственные заимствования. По ее мнению включение отношений, возникающих по поводу осуществле­ния государственных и муниципальных заимствований, регули­рования государственного и муниципального долга, в сферу регулирования бюджетного законодательства, вызвано практи­ческими потребностями, удобством пользования БК РФ. Меха­ническое включение норм, регулирующих относительно обособ­ленную сферу общественных отношений, в структуру законода­тельства иного правового института не означает поглощение одного правового института другим или образование таким спо­собом новой правовой общности. Расширение бюджетного законодательства, его комплекс­ный характер создают функциональное взаимодействие норм бюджетного права и государственного кредита как различных финансово-правовых институтов, но не создают новой подот­расли финансового права и не означают слияния бюджетного права с институтом государственного кредита. Государственные и муниципальные заимствования рассматриваются БК РФ только в качестве источников покрытия дефицита соответст­вующего бюджета, а государственный и муниципальный долг, государственный кредит - с позиций доходов или расходов бюджетной системы [Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. 3-е изд. – М., 2008. – С. 215].

Несмотря на различия в определении объема общественных отношений, входящих в круг бюджетно-правового регулирования, можно сделать вывод о сходности позиции ученых в том, что отношения, составляющие предмет бюджетного права, подразделяются на материальные (имущественные) и процессуальные, которые в совокупности являются бюджетными правоотношениями, под которыми следует понимать урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения по образованию, распределению и использованию денежных средств государственного и местных бюджетов. Бюджетные отношения, являясь производными от финансовых правоотношений, отличаются от последних более узкой сферой применения.

Бюджетные правоотношения, являясь одним из видов финансовых правоотношений, характеризуются всеми признаками, свойственными любому финансовому правоотношению. В то же время им присущи и некоторые особенности, свойственные только этому виду финансовых правоотношений, касающиеся их содержания и субъектного состава:

- они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного фонда денежных средств;

- в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государство и соответствующие органы местного управления и самоуправления;

- бюджетные правоотношения, как правило, не могут длиться более одного года и прекращаются в конце соответствующего года, что обусловлено ежегодностью принятия такого основополагающего акта в бюджетной сфере как закон о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год. В то же время нельзя с формально-догматической точки зрения подходить к постулированию данного признака. В рамках наличия такого правового института бюджетного права как бюджетный процесс, опосредованного понятием бюджетного цикла, который, как правило, длиться около двух лет, можно вести в некоторых случаях и о более длительном временном аспекте бюджетных правоотношений.

Весьма интересный признак бюджетных правоотношений приводит М.В. Карасева. По ее мнению, только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерен столь уникальный объект, как закон о бюджете на текущий год, проект бюджета и бюджет как плановый акт. Например, объектом бюджетно-правового отношения по рассмотрению и утверждению бюджета является проект соответствующего бюджета на следующий финансовый год, а объектом правоотношения по исполнению бюджета является бюджет как плановый акт и одновременно закон (постановление), которым он утвержден [Карасева М.В. Субъекты бюджетного права и бюджетные правоотношения // Финансовое право России: учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. – 3-е изд. – М., 2009. – С. 192].