Бюджетные правоотношения

Бюджетные правоотношения - это урегулированные нормами бюджетного права общественные правоотношения, субъекты которых, будучи участниками бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, наделены субъективными правами и обязанностями.

Бюджетный кодекс РФ не дает определения бюджетных правоотношений; в ст. 1 законодатель лишь указывает, что к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе:

формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, проведения государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля над их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

3) в процессе привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения.

В юридической литературе можно встретить различные взгляды на включение в состав бюджетных правоотношений отношения по формированию бюджетов. Некоторые авторы считают, что к бюджетным правоотношениям нельзя относить отношения по формированию бюджетов, поскольку последние являются налоговыми (в части поступления налоговых доходов) и гражданскими, административными (в части поступления неналоговых доходов) отношениями.

Бюджетное правоотношение представляет собой разновидность правовых отношений и обладает как общими признаками, присущими правоотношениям вообще, так и особенными признаками. Общими признаками бюджетных правоотношений следует считать те, что, во-первых, возникают на основе норм бюджетного права; во-вторых, имеют волевой характер; в-третьих, охраняются государством; в-четвертых, характеризуются индивидуализированностью субъектов, определенностью их поведения; наконец, субъекты правоотношения связаны между собой взаимными субъективными правами и обязанностями

Характерные особенности бюджетных правоотношений заключаются в следующем.

1. Бюджетные правоотношения - вид финансовых правоотношений. Финансовые правоотношения возникают в сфере образования (формирования), распределения (перераспределения) и использования денежных фондов, финансовых средств государства и муниципальных образований. Бюджетные правоотношения возникают по поводу определения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в связи с установлением порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, утверждения и исполнения указанных бюджетов, осуществления контроля над их исполнением и т.д. Иными словами, бюджетные правоотношения возникают в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

2. Обязательным субъектом бюджетных правоотношений всегда является государство в лице уполномоченного органа, органа местного самоуправления. Во-первых, круг субъектов бюджетных правоотношений в сравнении с финансовыми правоотношениями в целом значительно уже. Субъектами бюджетных правоотношений являются лишь Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, а также органы государственной власти, местного самоуправления, Банк России и бюджетные учреждения. Физические лица, организации, в том числе юридические лица не являются субъектами бюджетных правоотношений. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования как субъекты бюджетных правоотношений выступают в лице представительных органов власти.

3. Бюджетные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе функционирования бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ. При этом трехуровневая бюджетная система определяет особенности бюджетных правоотношений, возникающих в процессе функционирования федерального бюджета, региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований.

4. Бюджетные правоотношения в установленных законодательством случаях подлежат межотраслевому регулированию. Так, бюджетный кредит как форма расходов бюджетов может быть предоставлен Российской Федерации, ее субъекту, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных Бюджетным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены законами (решениями) о бюджете.

Во-вторых, только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерен столь уникальный объект как закон о бюджете на текущий год, проект бюджета и бюджет как плановый акт. Например, объектом бюджетно-правового отношения по рассмотрению и утверждению бюджета является проект соответствующего бюджета на следующий финансовый год, а объектом правоотношения по исполнению бюджета является бюджет как плановый акт и одновременно закон (постановление), которым он утвержден.
В-третьих, в системе финансовых правоотношений только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерна цикличность. Это обусловлено цикличностью бюджетного процесса и ограниченностью срока действия бюджетного закона. Так, в частности, бюджетные правоотношения по поводу исполнения бюджета ограничены сроком действия закона о бюджете, который принимается на один финансовый год (ст.5 БК РФ). После окончания финансового года и принятия нового закона о бюджете правоотношения по поводу исполнения бюджета возникают вновь.

Этим правоотношениям свойственны следующие особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муни­ципального денежного фонда соответствующей территории;

б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансо­вого плана государства, государственного или муниципального об­разования;

в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют госу­дарства, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы государственной власти и местного само­управления, представляющие их интересы.

Основным критерием классификации бюджетных правоотношений является трехуровневая бюджетная система Российской Федерации. Следовательно, можно выделить бюджетные правоотношения с такими объектами, как федеральный, региональный бюджеты и бюджет муниципального образования.

Вертикальные бюджетные правоотношения функционируют между Российской Федерацией - ее субъектами - муниципальными образованиями и характеризуются соответствующей иерархией. К вертикальным бюджетным правоотношениям следует относить межбюджетные правоотношения.

Горизонтальные бюджетные правоотношения функционируют между равноправными по правовому статусу территориями, т.е. между субъектами Российской Федерации или между муниципальными образованиями. Так, правовые связи возникают между бюджетами субъектов Российской Федерации при нахождении одного субъекта на территории другого субъекта, например, автономные округа и края (области), на территории которых они находятся. Горизонтальные отношения также возникают в процессе взаимодействия субъектов Российской Федерации между собой при решении вопросов, требующих объединения финансовых ресурсов, оказания финансовой помощи.

По объекту правового регулирования принято выделять имущественные и неимущественные, отделимые и неотделимые от материального содержания бюджетные правоотношения. Так, отделимые от материального содержания правоотношения объекты -те, которые так или иначе зафиксированы в бюджетно-правовых нормах либо вытекают из анализа указанных норм и существуют как предметы окружающего мира: бюджетные кредиты, бюджеты, субсидии, проекты бюджетов, нормативные акты и др. Неотделимые от материального содержания правоотношения объекты - те, которые представляют собой результат деятельности участников бюджетных правоотношений, неотделимый от его материального содержания (например, бюджетный контроль). Имущественные правоотношения выделяются таким объектом, как, например, бюджетный кредит, трансферт, а объектом неимущественных правоотношений являются проект бюджета, финансовый контроль и т.д.

По основным функциям права бюджетные правоотношения подразделяются на регулятивные правоотношения, обеспечивающие реализацию регулятивной функции права, и охранительные правоотношения, обеспечивающие реализацию охранительной функции права.

В структуру бюджетного правоотношения входят четыре элемента: объекты, субъекты, субъективное право и юридическая обязанность.

В зависимости от характера и видов бюджетных правоотношений объектами бюджетных правоотношений могут являться:

а) поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ источниками финансирования дефицита бюджета (доходы бюджета);

б) часть бюджетных средств, которая используется и расходуется из соответствующих бюджетов (бюджетные расходы);

в) часть государственной казны (бюджетные средства). В бюджетном законодательстве отсутствует определение государственной казны, несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ рассматривает государственную казну как объект бюджетных правоотношений. В данном аспекте следует исходить из финансово-правовой категории государственной казны;

г) проекты федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации;

д) законы о федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ;

е) деятельность по осуществлению бюджетного контроля, бюджетного учета и др.

В процессе финансового (бюджетного) контроля в соответствии с нормами действующего законодательства между субъектами бюджетного контроля возникают бюджетно-контрольные правоотношения - особый вид финансовых (бюджетных) правоотношений.

Субъект бюджетного правоотношения, как непосредственный участник бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, должен обладать бюджетной правосубъектностью. Бюджетная правосубъектность - это совокупность бюджетной правоспособности, бюджетной дееспособности и бюджетной деликтоспособности.

Бюджетная правоспособность предполагает возможность, способность иметь предусмотренные бюджетным законодательством права и обязанности.

Правоспособность выступает в двух качествах: активная, т.е. правосубъектность, которой наделены субъекты власти, и пассивная правосубъектность, носителем которой являются субъекты подчинения. У субъектов бюджетных правоотношений правоспособность и дееспособность возникают с момента их образования одновременно и в полном объеме.

К субъектам бюджетного права применяются установленные в нормах бюджетного права меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Они предусмотрены в БК РФ, который привел вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства в определенную систему.

В соответствии с БК РФ нарушением бюджетного законодательства признается неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы.

БК РФ определяет основания для применения мер принуждения и перечень этих мер, которые применяются к нарушителям бюджетного законодательства. В него входят:

– предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

– блокировка расходов; изъятие бюджетных средств;

– приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа;

– начисление пени;

– иные меры.

Количественный состав участников бюджетных правоотношений позволяет выделить двусторонние и многосторонние бюджетные правоотношения.

Структура бюджетных правоотношений:

1) субъекты бюджетных правоотношений (государственные, т.е. РФ и ее субъекты и муниципальные образования);

2) содержание бюджетных правоотношений (юридическое содержание бюджетных правоотношений – субъективные права и юридические обязанности сторон – участников правоотношений; материальное содержание бюджетных правоотношений – поведение сторон (действие или бездействие), связанное с реализацией принадлежащих им прав и обязанностей);

3) объект бюджетных правоотношений (финансовые средства (денежные средства в виде доходов или расходов бюджетов) и нематериальные блага (публичный правопорядок в бюджетной сфере)).

4) основания возникновения, изменения и прекращения бюджетных правоотношений – юридические факты (события и действия: правомерные либо неправомерные) и юридические составы;

5) метод бюджетно-правового регулирования – чаще всего императивный;

6) способ защиты бюджетных правоотношений.

Виды бюджетных правоотношений:

1) по характеру:

· материальные – закрепляют содержание бюджета: состав доходов и расходов, полномочия различных органов власти в бюджетной сфере и т.д.;

· процессуальные – закрепляют порядок функционирования бюджетной системы: порядок осуществления бюджетного процесса) составления, утверждение, исполнение и отчет об исполнении бюджета), формирования бюджетных и внебюджетных целевых фондов.

2) по субъективному составу:

· отношения по формированию федерального бюджета;

· отношения по формированию бюджета субъекта РФ;

· отношения по формированию местного бюджета.

Расходы бюджета.

Расходная часть бюджетной системы включает следующие ос­новные направления. Это расходы на:

— содержание органов государственной власти и местного самоуправления, судов и правоохранительных органов;

— охрану окружающей природной среды;

— социально-культурную сферу;

— науку;

— международную деятельность.

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следу­ющих основных принципов:

а) соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов Федерации или органов местного самоуправления (по принадлежности);

б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, ор­ганизаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

в) учет значения определенных мероприятий, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в вышестоящий бюджет.

г) самостоятельность субъектов Федерации и органов местного само­управления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. более детально регламентирует состав расходов бюджетов. В нем перечисляются расходы, финан­сируемые:

а) исключительно из федерального бюджета;

б) совместно финансируемые из всех звеньев бюджетной сис­темы;

в) финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ;

г) финансируемые исключительно из местных бюджетов. Совместное финансирование расходов из бюджетов разного уровня производится по согласованию соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.

Исключительно из федерального бюджета финансируются следующие виды расходов:

обеспечение деятельности Президента, Федерального Собрания, Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление;

функционирование федеральной судебной системы;

осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах (культурное, научное и информационное сотрудничество, взносы в международные организации);

национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;

фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

поддержка атомной энергетики;

ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

исследование и использование космического пространства;

содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти;

формирование федеральной собственности;

обслуживание и погашение государственного долга РФ;

пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

проведение выборов и референдумов;

федеральная инвестиционная программа;

финансовая поддержка субъектов Российской Федерации;

официальный статистический учет.

В зависимости от влияния на процесс расширенного воспроизводства бюджетные расходы делятся на:

текущие (на обеспечение текущих потребностей);

капитальные (на инвестиционные нужды) или бюджет развития.

К бюджету текущих расходов относятся расходы на текущее содержание и капитальный ремонт (восстановительный) ЖКХ, объектов охраны окружающей среды, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, науки и культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления и иные расходы, не включенные в расходы развития.

К бюджету развития относятся ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие, на собственные экологические программы и мероприятия по охране окружающей среды (сверх ассигнований, выделяемых из экологических внебюджетных фондов), иные расходы на расширенное воспроизводство.

Предоставление бюджетных средств осуществляется в сле­дующих формах:

ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государствен­ным или муниципальным контрактам;

трансферты населению (бюджетные средства для финан­сирования обязательных выплат населению: пенсий, сти­пендий, пособий, компенсаций, других социальных вы­плат, установленных законодательством Российской Фе­дерации, законодательством субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления), бюджетные кредиты юридическим лицам, субвенции и субсидии юри­дическим лицам;

гранты физическим и юридическим лицам на выполне­ние научно-исследовательских работ;

инвестиции в уставные капиталы юридических лиц;

бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюд­жетам других уровней бюджетной системы, государствен­ным внебюджетным фондам; кредиты иностранным госу­дарствам;

средства на обслуживание и погашение долговых обяза­тельств, включая государственные и муниципальные га­рантии;

налоговые расходы в размере предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджет.

Особую роль в современных условиях играет принцип единства бюджетной системы, призванный при наличии самостоятельных бюджетов сохранить целостность бюджетной системы. Одним из инструментов, обеспечивающих принцип единства, является бюджетная классификация. Доходы и расходы бюджетов разных уровней по своим характеристикам очень разнообразны, именно поэтому при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов необходимо обеспечить их сопоставление, систематизацию по однородным признакам, осуществляемую путем применения единой бюджетной классификации. Такой документ до 1996 года ежегодно утверждался приказами Министерства Финансов РФ, а № 115-Ф3 «О бюджетной классификации» был принят лишь в августе 1996 года. В действующем БК РФ бюджетной классификации посвящена глава 4.

Бюджетная классификация ориентирована на решение таких задач, как:

· контроль за составом и структурой доходов и расходов бюджетной системы;

· получение сводной бюджетной информации, сопоставимой по всем уровням бюджетной системы;

· формирования инструментов законодательного контроля бюджетного процесса;

· обеспечения реализации принципа единства бюджетной системы.

Бюджетная классификация РФ является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов.

Бюджетная классификация РФ включает:

· классификацию доходов бюджетов РФ;

· функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

· экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

· классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

· классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

· классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

· классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;

· ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Классификация доходов бюджетов РФ является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и основывается на законодательных актах РФ, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Она включает в себя код администратора поступлений в бюджет, группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы, программы (подпрограммы) и коды экономической классификации доходов. Экономическая классификация доходов является группировкой операций сектора государственного управления по их экономическому содержанию.

Функциональная классификация расходов бюджетов РФ является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на иные уровни власти.

Экономическая классификация расходов бюджетов РФ является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ по их экономическому содержанию.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов РФ является группировкой заемных средств, привлекаемых РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов.

Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ включает в себя группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы, программы (подпрограммы) и коды экономической классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюдже-тов, код администратора источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов.

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ включает в себя группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы, программы (подпрограммы) и коды экономической классификации источников внешнего финансирования дефицитов бюджетов, код администратора источников внешнего финансирования дефицитов бюджетов.

Экономическая классификация источников финансирования дефицитов бюджетов является группировкой операций сектора государственного управления по их экономическому содержанию.

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета (субъектов Федерации и местных бюджетов) является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета