Социальное страхование в США

После экономического кризиса 1929-1933 гг. правительство США приступило к общегосударственным мерам в социальной сфере. Единой общенациональной системы социального страхования в стране не существует. Она образуется из разного рода социальных программ, регламентируемых федеральным законодательством, законодательством штата, либо совместно. Отдельные виды страхования имеют ограниченный характер (медицинское страхование).

Государственная система социальной безопасности включает две основные формы — социальное страхование и государственное вспомоществование, отличающиеся друг от друга по источникам финансирования. Выплаты по социальному страхованию производятся из страховых фондов, образуемых за счет налога на социальное страхование, который взимается с трудящихся и предпринимателей. Государственное вспомоществование выплачивается из бюджетных средств.

Действующая система социального страхования далеко не всеобъемлюща. Отсутствуют всеобщее государственное страхование по болезни, по беременности и родам. Все это в сочетании с высокой стоимостью медицинского обслуживания удорожает стоимость жизни населения. Частная система страхования от -социальных рисков охватывает (за исключением медицинского страхования) втрое меньшее число людей, чем государственная.

Законом о социальном страховании (1935 г.) было установлено два вида социального страхования: по старости (пенсии) и по безработице. Закон предусматривал также ограниченные меры помощи некоторым категориям бедняков, таким, как инвалиды и сироты. Первые пенсии были выплачены в 1937 г. С течением времени этот закон обрастал многочисленными поправками, вводящими новые формы социального страхования. В 1939 г. была принята поправка о выплате пособий по утрате кормильца. Из других шагов по расширению государственной системы социального страхования наиболее крупными были поправка 1956 г., преду­сматривающая выплату пособий по нетрудоспособности, не связанной ... с производственной травмой (страхование по инвалидности в результате производственной травма или болезни, вызванной условиями труда, входит в компетенцию штатов), и поправка 1965 г., предоставившая право на медицинское страхование лицам в возрасте 65 лет и старше (программа "Медикэр").

Закон 1935 г. и поправки к нему распространяются на рабочих и служащих частного сектора, за исключением железнодорожников, для которых установлена отдельная система социального страхования. Существуют также программы социального страхования для федеральных гражданских служащих, ветеранов войн и военнослужащих. Такие категории трудящихся, как сельскохозяйственные рабочие, работники малых предприятий, поденщики и т.д. остались неохваченными государственными программами социального страхования.

Все виды социального страхования, предусмотренные законом 1935 г. и последующими поправками к нему, принято объединять под названием Общей федеральной программы. В ее рамках в начале 90-х гг. свыше 36 млн человек получали различные пособия.

Поправкой к закону 1935 г., принятой Конгрессом США в 1983 г., предусмотрено постепенное упразднение программы социального страхования федеральных служащих и распространение на них Общей федеральной программы.

Государственную пенсию в полном объеме могут получить люди, достигшие 65-летнего возраста (мужчины и женщины одинаково). Трудовой стаж, необходимый для получения полной пенсии — 26 лет. Однако законодательством предусмотрено постепенное увеличение этого стажа — до 35 лет в 90-е гг. Если стаж меньше, то пенсия соответственно уменьшается. Предусмотрена выплата пенсии и в возрасте 62 лет, но в этом случае пенсионное пособие сокращается на 20%. В скором времени намечается повышение пенсионного возраста до 67 лет. Средний размер пенсии в 1994 г. составлял 829 дол. в месяц. Если у пенсионера-мужчины на иждивении жена в возрасте 65 лет и старше, он имеет право на 50-процентную надбавку к пенсии. Если оба супруга имеют право на пенсию, то женщина может выбирать между собственной пенсией и 50-процентной надбавкой мужа.

В середине 80-х гг. 3,5 млн. пенсионеров имели доход ниже "черты бедности", еще около 2 млн. обладали доходом на 100-125% выше этой черты. Таким образом, каждый пятый пожилой американец, по существу, живет в нужде. Пенсионеры имеют право работать, однако, начиная с определенной суммы заработка, у них вычитается из пенсии от 1/3 до 1/2 за каждый заработанный доллар.

Пособие по утрате кормильца устанавливается членам семьи умершего в том случае, если умерший имел право на пенсию по старости, а члены семьи (переживший супруг, дети, родители) находились на его иждивении. Право на пенсию по утрате кормильца и ее объем определяются в зависимости от возраста иждивенцев и их трудоспособности. Исходной суммой для начисления данной пенсии является размер пенсии по старости умершего, которую он мог бы получать при достижении пенсионного возраста.

Пособие по нетрудоспособности устанавливается лицам до 65 лет, ставшими инвалидами в результате заболеваний или несчастных случаев, не связанных с производством. Право на получение пособия имеют трудящиеся, уплатившие определенный объем страховых взносов и проработавшие не менее пяти лет на пред­приятиях, входящих в сферу охвата страхованием по Общей федеральной программе. Условия начисления и размер пособия по нетрудоспособности приблизительно соответствуют условиям начисления и размерам пособий по старости. При наступлении пенсионного возраста пенсия по инвалидности заменяется пенсией по старости.

Все пособия в рамках Общей федеральной программы финансируются за счет налога на социальное страхование, который взимается в равных долях с наемных рабочих, служащих и предпринимателей. Налоговая ставка, по которой взимается взнос на социальное страхование, устанавливается для трудящихся в процентном отношении к заработной плате, для предпринимателей — в процентном отношении к фонду выплаченной зарплаты. Налоговая ставка постоянно растет: в 1950 г. для работников она составляла 1,5%, в 1986 г. — 7,15%. Резко выросла и налоговая база, т.е. максимальная сумма годовой заработной платы рабочих и служащих, облагаемая этим налогом, — с 3 тыс. дол. в 1950 г. до 42 тыс. дол. в 1986 г. и, соответственно, максимальный годовой взнос с учетом выплат предпринимателей за те же годы увеличился с 90 до 6000 дол. В отличие от подоходного налога, который носит прогрессивный характер, налог на социальное страхование является регрессивным. Он взимается по единой налоговой ставке в пределах налоговой базы. Потолок этой базы установлен в такой сумме (61200 дол. в 1994 г.), которая превышает заработки рядовых рабочих и служащих, но ниже, чем доходы высокооплачиваемых американцев. Однако размер пенсии определяется в проценте от среднего заработка, с которого взимается налог на социальное страхование в течение всей карьеры. При этом процент воз­мещения заработка в пенсии по мере его роста снижается: с 57% у низкооплачиваемых, 42% у среднеоплачиваемых, до 24% у самых высокодоходных групп.

В Общую федеральную программу включены также лица, работающие не по найму (врачи, лица свободных профессий, священники и т.п.). Они уплачивают налог на социальное страхование по установленной совокупной налоговой ставке, по которой взимается налог с трудящихся и предпринимателей совместно. В настоящее время они выплачивают в фонды социального страхования свыше 14% своих доходов (в пределах налоговой базы).

Характерной чертой государственной системы социального страхования является постоянная тенденция к повышению налога, что обусловлено как экономическими, так и демографическими причинами. Долгосрочный финансовый кризис системы социального страхования уже дважды вынуждал Конгресс (в 1977 и 1983 гг.) серьезно повышать налог на социальное страхование. Дальнейшие перспективы роста этого налога выглядят более проблематично, в частности, в связи с демографическими сдвигами в сторону старения населения (в 1993 г. — 3,2 налогоплательщика на 1 пенсионера, в 2030 г. - 2:1, 2060 г. — 1,8:1). Однако даже повышение налога не может обеспечить платежеспособность Общей федеральной программы. Встает вопрос о сокращении выплат по социальному страхованию.

Страхование от безработицы, также введенное законом 1935 г., осуществляется на федерально-штатной основе. Федеральным законом определены общие принципы страхования по безработице, детализированные затем законодательством каждого из штатов. Право на пособие по безработице обусловлено минимальным, страховым стажем (два квартала предыдущего года), поиском нового места работы и согласием на подходящую работу. Его не имеют уволившиеся по собственному желанию, за нарушение трудовой дисциплины, участвующие в забастовке. Штаты определяют категории лиц, подлежащих страхованию, порядок получения пособий, их размеры и сроки выплаты. Фонды страхования по безработице образуются в основном за счет налогов с предпринимателей, размеры которых устанавливаются в процентном отношении от выплаченной заработной платы (6,4%). Пособия предоставляются сроком на 26 недель, который продляется в штатах с высоким уровнем безработицы до 19 недель. Пособия обычно составляют приблизительно 50% зарплаты работника. Налоговые отчисления хранятся в трастовых фондах, находящихся под руководством Госказначейства США и возвращаются в штаты для выплаты пособий.

Страхование от производственного травматизма и профзаболеваний. В связи с высоким уровнем производственного травматизма и распространением профессиональных заболеваний в США существуют, в основном на уровне штатов, соответствующие программы страхования. Единственная федеральная программа в этой сфере предусматривает выплаты шахтерам, страдающим от профессионального заболевания "черные легкие" и членам их семей. Программа введена федеральным законом о безопасности труда на шахтах (1969) и действует с 1970 г., финансируется за счет средств федерального бюджета.

В большинстве штатов законодательство устанавливает ответственность предпринимателей за увечье, нанесенное рабочему на производстве, и определяет уровень возмещения и продолжительность выплат по временной нетрудоспособности или же размеры компенсации семье погибшего в результате несчастного случая на производстве. Уровень возмещения определяется в процентном отношении к зарплате и составляет не более 2/3 зарплаты. Основная часть денежной компенсации выплачивается не предпринимателями, а частными страховыми компаниями, поскольку большинство предпринимателей заранее страхуется от подобных случаев. В некоторых штатах созданы специальные страховые фонды за счет налога с предпринимателей, из которых власти штатов выплачивают страховку пострадавшим и их семьям. За последние годы возросло число работников, занятых на опасных производствах, ко­торые предпочитают самострахование в частных страховых фирмах от несчастных случаев. В большинстве штатов законы об ответственности предпринимателей за профессиональные заболевания либо вообще отсутствуют, либо охватывают весьма узкий круг этих заболеваний.

Общая сумма компенсаций пострадавшим и их семьям из всех существующих источников (федерального бюджета, фондов штатов и частных страховых компаний) возросла с 2 млрд. дол. в 1970 г. до 4,5 млрд. дол. в 1975 г. и 11,6 млрд. дол. в 1983 г.

Ограниченный характер имеет социально-страховое здравоохранение, ориентированное только на малоимущие слои населения и пенсионеров. Так, в США с конца 60-х гг. существуют две государственные социальные программы в сфере здравоохранения: Медикэр — государственная страховая программа медицинской помощи для пенсионеров и инвалидов, и Медикейд — государственная социальная программа поддержки малообеспеченных слоев населения.

Однако эти программы охватывают в сфере услуг госпиталей только 40% тех, кто нуждается в стационарной помощи, а в сфере амбулаторно-поликлинических услуг — только 25%. При этом представленные счета на оплату расходов на лечение в госпиталях возмещаются на 55%, а по амбулаторно-поликлиническому обслуживанию — на 56%.

По оценке американских специалистов, примерно 37 млн. человек, т.е. 15% населения США, не получают адекватного обеспечения медицинскими услугами. Причем 17 млн. человек, т.е. 7% населения полностью лишены какой-либо медицинской помощи.

Крупнейшей программой является "Медикэр", которая обеспечивает медицинскую помощь тем, кому больше 65 лет, и некоторым нетрудоспособным лицам. Все лица старше 65 лет имеют равный доступ к программе "Медикэр". "Медикэр" состоит из двух частей — больничное страхование и дополнительное амбулаторное страхование, которое оплачивает услуги частнопрактикующих врачей. Получатели льгот должны делать некоторый взнос при дополнительном страховании, но эта сумма далека от достаточной для покрытия издержек оказываемой им медицинской помощи. Основная сумма средств поступает из 2,9% налога на заработную плату, выплачиваемого работающими лицами и работодателями как часть налога на социальное страхование. В настоящее время "Медикэр" — это самая крупная программа страхования здоровья в США.

В США сегодня широко распространена тревога о том, что в недалеком будущем, если налоги для "Медикэр" не возрастут, то произойдет кризис этой программы. Основной источник средств для госпитального страхования в рамках программы "Медикэр" — это налог на заработную плату, поступления от которого идут в Медикэр Траст-фонд госпитального страхования. Администрация данной системы планирует доходы, которые будут получены от этого налога, и сопоставляет их с планируемыми расходами. При неизменном уровне пособий и взносов, дефицит, равный 3 млрд. дол. в 1990 г., возрастет более чем на 35 млрд. дол. к концу 90-х гг. По оценке американских специалистов. Траст-фонд госпитального страхования может стать к концу века неплатежеспособным. Надвигающийся кризис будет вызван как ростом издержек медицинской помощи, так и ростом доли населения старше 65 лет, имеющего право на охват программой "Медикэр".

Частная система страхования от социальных рисков. В США существуют две формы частного страхования — коллективное по месту работы и индивидуальное.

Ведущей формой является коллективное страхование. Коллективные договоры между профсоюзами и предпринимателями, как правило, предусматривают определенные социальные выплаты и гарантии. Однако аналогичные виды частного страхования существуют и во многих отраслях и фирмах, где профсоюзы отсутствуют.

Предприниматели рассматривают свое участие в различных частных страховых планах как средство закрепления на своих предприятиях прежде всего наиболее квалифицированной рабочей силы и административного персонала.

Наиболее широко распространено медицинское страхование по месту работы: этим видом страхования охвачено около 60% работающих по найму и членов их семей.

Важное значение для большой части трудящихся имеют частные пенсии. С 50-х по 80-е гг. число рабочих и служащих, охваченных частными пенсионными планами, выросло с 9,8 млн. до 35,8 млн. человек, число фактически получающих частные пенсии за тот же период увеличилось с 450 тыс. до 9,1 млн. человек, вклады в пенсионные фонды - с 2 млрд. до 69 млрд. дол., финансовые активы этих фондов — с 12 млрд. до 407 млрд. дол. В 80-е гг. 94% вкладов в пенсионные фонды вносили предприниматели, остальные 6% — профсоюзы и сами рабочие и служащие.

Несмотря на значительный рост, частная пенсионная система охватывает втрое меньшее число трудящихся чем государственная. Кроме того, при начислении государственной пенсии учитывается общий стаж, независимо от того, менял человек место работы или нет, а для получения минимальной частной пенсии рабочий или служащий должен иметь, как правило, 10 лет непрерывного стажа в одной фирме.

В большинстве частных пенсионных фондов размер будущей пенсии увеличивается за каждый год трудового стажа на фиксированный процент о.т конечного заработка, например на 1,5%. В этом случае рабочий или служащий с 30-летним стажем получит пенсию в размере 45% от конечного заработка, а пенсия рабочего с 15-летним стажем составит только 22,5% его заработка. Кроме того, в большинстве частных пенсионных планов действует формула, согласно которой процентное отношение пенсии к зарплате выше для высокооплачиваемых категорий наемных работников, т.е. прежде всего для высшего и среднего звена управленческого аппарата.

Частная пенсионная система в определенной мере контролируется государством на основе прежде всего двух законов — Налогового кодекса США (1954 г., с поправками 1986 г.) и Закона о частном пенсионном обеспечении (1974 г.). Эти законы, предусмат­ривая налоговые льготы участникам пенсионных планов, в то же время пытаются ограничить злоупотребления пенсионными фондами со стороны руководства корпораций и фирм. Специальное федеральное агентство "Корпорация" — гарант частных пенсий — следит за платежеспособностью действующих пенсионных фондов и определяет порядок и суммы компенсации участникам пенсионных планов в случае банкротства компаний.

В послевоенный период в США в рамках системы частного страхования от социальных рисков получили распространение так называемые дополнительные социальные выплаты. Эти выплаты могут включать оплату отпусков и больничных листов, дополнительные пособия по безработице, иногда субсидирование расходов на продолжение образования, юридические услуги. Распространение различных видов дополнительных (по отношению к зарплате) выплат варьируется в широких пределах, так же как формы, размеры и способы их предоставления различными компаниями. Кроме того, привилегии предоставляются высокооплачиваемым категориям работников. Число оплачиваемых отпускных дней обычно прямо пропорционально стажу работника, однако, в среднем оно составляет не более 2-3 недель. Дополнительные пособия по безработице могут получать (примерно в течение года) члены наиболее мощных профсоюзов, оставшиеся без работы.

Индивидуальное страхование от социальных рисков получило значительное развитие лишь в области медицинского страхования. В последние годы наблюдается также рост числа так называемых индивидуальных пенсионных счетов. Закон о частном пенсионном обеспечении 1974 г. впервые разрешил лицам наемного труда, не охваченным коллективными пенсионными планами, ежегодно откладывать до 1,5 тыс. дол., не облагаемых налогами, на особый счет в банке. В 1981-1982 гг. действующие правила были либерализированы: максимальный размер вклада был увеличен до 2 тыс. дол. в год, а право заводить личные пенсионные счета было распространено и на участников коллективных пенсионных планов. В результате число индивидуальных пенсионных счетов резко подскочило — с 6,8 млн. в 1981 г. до 24 млн. в середине 1980-х гг.

Добровольное медицинское страхование получило развитие в США в 30-е гг. Тогда же были созданы две самые крупные страховые компании "Синий Крест" (в основном больничное страхование) и "Синий Щит" (в основном амбулаторно-поликлиническая помощь). Эти организации считаются некоммерческими, т.е. получая прибыль, они используют ее для развития основной деятельности — медицинского страхования и не имеют права свободной капитализации доходов. Всего в США в настоящее время меди­цинским страхованием занимается более 1500 страховых компаний, а частным страхованием здоровья охвачено около 160 млн. человек Добровольное медицинское страхование дает до 32% финансирования здравоохранения. Американское здравоохранение, расходы на которое превышают 14% валового национального про­дукта, самое затратное в мире.

Частное страхование здоровья широко распространено и осуществляется в основном коммерческими частными страховыми компаниями, цель которых — получение прибыли. Частные страховые компании конкурируют друг с другом на коммерческой основе, что приводит к серьезным негативным последствиям — компании предпочитают страховать лиц молодого возраста, здоровых, относящихся к среднему и высшему классу, и не включают бедных, больных и лиц с хроническими заболеваниями в списки застрахованных.

Добровольное медицинское страхование может быть индивидуальным и групповым. 80% добровольного страхования приходится на групповое страхование, которое осуществляют работодатели. Из-за отмеченных негативных тенденций в добровольном медицинском страховании США 90% крупных корпораций предпочита­ют самострахование. Кроме того, в последние годы в США отмечается еще одна негативная тенденция — рост числа недобросовестных страховых компаний, что заставляет искать альтернативные формы организации страхования, такие как самострахование и создание организаций поддержания здоровья. Многие специалисты считают, что в ближайшее время добровольное медицинское страхование по типу американского не имеет в России серьезных перспектив, так как эта система может существовать только при высоком уровне доходов населения.

Опыт большинства европейских стран показывает, что добровольное медицинское страхование может успешно развиваться не как альтернатива, а как дополнение к государственному финансированию здравоохранения и обязательному медицинскому страхованию, обеспечивая дополнительно сервисные медицинское услуги и расширяя финансовые возможности здравоохранения.

Администрация Президента США Б.Клинтона разработала проект реформы здравоохранения путем введении национальной системы обязательного медицинского страхования с установлением целевого налога на фонд оплаты труда для всех предприятий и организаций. Но данный проект был отклонен Конгрессом США после активного лоббирования заинтересованных групп, и прежде всего Американской Медицинской Ассоциации.