Свобода передвижения робочей силы
Свобода передвижения лиц, реализуемое в праве Европейского Союза, понимается в двух смыслах - в широком и узком.
В широком смысле она включает:
• свободу передвижения работников; свободу передвижения неработающих лиц (студентов и пенсионеров);
• свободу передвижения граждан третьих стран;
• безвизовое передвижение лиц в Шенгенского пространства;
• свободу учреждения (свобода передвижения юридических лиц).
Своего рода «краеугольным камнем» свободного передвижения лиц в Европейском Союзе является свобода передвижения работников. Поэтому свобода передвижения лиц в узком смысле охватывает именно эту свободу. Свобода передвижения работников распространяется в равной степени на работников-мигрантов и членов их семей.
Ст. 45 Договора о функционировании Европейского Союза говорит, что такая свобода включает отмену любой дискриминации по признаку гражданства государства-члена по отношению к найму, вознаграждения и других условий работы. Эта же статья перечисляет ключевые права работника-мигранта.
Конкретизируют правовое положение работников-мигрантов и членов их семей акты вторичного права. Важнейшими из них являются:
Регламент Совета (ЕЭС) № 1612/68 от 15 октября 1968 г. о свободном передвижении работников внутри Сообщества;
• Регламент Комиссии (ЕЭС) № 1251/70 от 29 июня 1970 г. о праве работников оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности;
• Директива Европейского парламента и Совета 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей на свободное проживание и выбор места жительства на территории государств-членов.
• Понятие «работник-мигрант» раскрывается в ст. 1 Регламента 1612/68 и дополняется прецедентном праве.
Основы правового статуса работника-мигранта закрепляются в положениях Регламента 1612/68. Этот документ носит рамочный характер, на его базе принимаются другие акты вторичного права, регулирующие данную сферу отношений.
Регламент 1612/68 определяет условия доступа работника-мигранта к работе по найму, включая равную возможность получения предложения о трудоустройстве в другом государстве-члене, отмене квот на привлечение рабочей силы из других государств-членов, а также свободный доступ к получению помощи в службе занятости принимающего государства-члена.
Принципиальными являются положения Регламента 1612/68 об равное обращение к сотрудникам по найму - мигрантам. Работники-мигранты не могут ущемляться в том, что касается их прав на вознаграждение, участие в управлении предприятием и процессах производственной демократии, продвижения по службе, доступа к получению профессионального обучения и других социальных льгот, а равно прав при увольнении с предприятия.
Сегодня перечень лиц, являющихся членами семьи, содержит ст. 2 Директивы 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей на свободное проживание и выбор места жительства на территории государств-членов. Новая Директива не просто определяет круг членов семьи работника-мигранта, а подходит к этому вопросу универсально, определяя круг членов семьи гражданина Союза, есть и работников и неработающих.
Согласно судебной практики «мужем» работника-мигранта понимается только лицо, состоит с ним в законном браке. Сожитель не является человеком в смысле права Союза. Это и стало одной из причин введения в законодательство ЕС понятие «партнера».
Дети работников-мигрантов также обладают определенным комплексом прав в соответствии с положениями Регламента 1612/68.
Ключевым для детей работников-мигрантов право на образование. В целях реализации этого права была принята Директива Совета 77/486/ЕЭС от 25 июля 1977 об образовании детей работников-мигрантов. Эта Директива получила значительное развитие в прецедентном праве ЕС.
Указанная Директива подтвердила право детей работников-мигрантов на получение образования на тех же условиях, которые существуют для детей - граждан государства. Особое внимание было обращено на необходимость обеспечить усвоение детьми работников-мигрантов официального языка государства, в которой учатся. При этом детям трудящихся-мигрантов должен быть обеспечен доступ к изучению родного языка и культуры.
Все формальности, препятствующие передвижению работников по сообществу, были отменены в конце 1960-х гг Сегодня единственным необходимым документом для этого является национальный паспорт или удостоверение личности.
Реализация права на проживание работника-мигранта и членов его семьи на территории принимающего государства-члена регулируется Директивой 2004/38/ЕС о праве граждан Союза и членов их семей на свободное проживание и выбор места жительства территории государств-членов.
Директива 2004/38/ЕС дифференцированный подходит к данному вопросу. Согласно ст. 6 при проживании на территории другого государства-члена в период до трех месяцев никаких специальных документов для граждан Союза не требуется. Для работников-мигрантов (включая проходящих профессиональное обучение и потеряли работу в связи с заболеванием или производственной травмой, а также безработных) и членов их семей, находящихся на территории государства-члена более трех месяцев, принимающее государство-член может установить режим регистрации (ст. 7 Директивы 2004/38/ЕС).
Регламент 1251/70 называет три ситуации, при которых работник, прекративший трудовую деятельность, соблюдая определенные условия, может оставаться на территории принимающего государства-члена - выход на пенсию, наступления нетрудоспособности, получения работы в другом государстве-члене.
Согласно ст. 3 данного Регламента правом остаться на территории принимающего государства-члена владеют члены семьи работника-мигранта, даже в случае смерти последнего.
Но необходимо отметить, что с появлением гражданства Союза и предоставлением права на свободу передвижения и выбор места проживания всем гражданам Европейского Союза от положений Регламента 1251/70 девальвировалось. Согласно ст. 16 Директивы 2004/38/ЕС любой гражданин Союза, законно проживает на территории принимающего государства в течение 5 лет непрерывно, имеет право постоянного проживания на его территории. При этом в отношении трудящихся-мигрантов, которые прекратили свою трудовую деятельность, срок сокращается.
Этими же правами обладают члены его семьи. Даже в случае смерти работника-мигранта в приобретение права на постоянное проживание члены его семьи могут реализовать это право.
Договор о функционировании Европейского Союза включает два исключения из принципа свободного передвижения лиц.
Свобода передвижения лиц не распространяется на публичную службу. Под государственной службой понимаются «посты, связанные прямо или косвенно с участием в осуществлении власти, предоставляемой публичным правом, и обязанностей, направленных на защиту общих интересов государства или других органов государственной власти. Такие посты, по сути, предполагают со стороны занимающих их лиц существование особых отношений преданности государству и взаимности прав и обязанностей, которые формируют основу уз гражданства ».
Второе исключение связано с ограничением свободы передвижения работников по мотивам общественного порядка, общественной безопасности и здравоохранения.
Сегодня основные критерии применения государствами-членами указанных оговорок очерчивают ст. 27-33 Директивы 2004/38/ЕС. Согласно ст. 27 меры, принимаемые по соображениям общественного порядка и общественной безопасности, должны основываться исключительно на личном поведении конкретного лица. Факт прежней судимости не является основанием для выдворения.
Не является оправданием для выдворения и т.н. общие превентивные меры. Для того, чтобы гражданин Союза был выдворен с территории принимающего государства, его поведение должно представлять «искреннее, реальное и достаточно серьезное посягательство на один из основных интересов общества»
4. Свобода учреждения представляет собой право заниматься на территории государств-членов самостоятельной экономической деятельностью (ненаемным трудом), в том числе путем создания юридических лиц. Свобода учреждения состоит из двух основных компонентов: а) свободы передвижения предпринимателей и б) собственно свободы учреждения юридических лиц и иных форм, не являющихся юридическими лицами.
Основные положения, предусматривающие свободу учреждения для предпринимателей, или, если использовать терминологию Договора, "лиц, занимающихся самостоятельной деятельностью", содержатся в ст. 43 Договора о ЕС. Она гласит: "В рамках положений, установленных ниже, ограничения на свободу учреждения граждан государства-члена на территории другого государства-члена должны быть запрещены. Такое запрещение должно также применяться к ограничениям на создание агентств, филиалов или дочерних компаний гражданами любого государства-члена, которые учреждены на территории любого государства-члена".
Второй абзац этой статьи раскрывает содержание термина "свобода учреждения": "Свобода учреждения должна включать в себя право начинать и продолжать деятельность в качестве лица, занимающегося самостоятельной деятельностью, а также создавать и управлять предприятиями, в частности компаниями или фирмами в значении второго пункта ст. 48 на тех же условиях, что и установленные для граждан той страны, где произведено такое учреждение".
Ограничено ли право на свободу учреждения физическими лицами и если оно распространяется на юридические лица, то в какой степени? Ответом на этот вопрос служит ст. 48 Договора, которая говорит, что "компании или фирмы, образованные в соответствии с законодательством государства-члена и имеющие свой зарегистрированный офис, центральную администрацию или основное место деятельности на территории Сообщества, должны, в целях настоящей главы, быть приравнены к физическим лицам, являющимся гражданами государств-членов". Таким образом, свобода учреждения распространяется в равной степени как на физические, так и на юридические лица.
Естественно, необходимо уточнить, что понимается договором под термином "компании или фирмы". Ответ на этот вопрос содержится во втором абзаце той же ст. 48, который гласит: "Термин "компании или фирмы" означает компании или фирмы, основанные в соответствии с гражданским или коммерческим правом, включая кооперативы, и другие юридические лица, подпадающие под действие публичного или частного права, за исключением некоммерческих".
Каковы исключения и ограничения из свободы учреждения?
По субъектам их можно разделить на две группы: 1) исключения и ограничения, применяемые как к физическим, так и к юридическим лицам, и 2) исключения и ограничения, применяемые только к юридическим лицам.
Первое ограничение свободы учреждения содержится в ст. 43 Договора о ЕС. Эта статья требует от лиц, пользующихся свободой учреждения, чтобы их действия не противоречили "условиям главы, посвященной капиталу". Сейчас это положение в значительной степени потеряло свою актуальность, хотя и сохраняет свою юридическую силу.
Второе ограничение на свободу учреждения содержится в ст. 45 Договора. Эта статья устанавливает, что свобода учреждения не может использоваться, если при ее осуществлении в конкретном государстве-члене она связана, даже временно, с выполнением официальных обязанностей.
Важной особенностью этого исключения является то, что каждое конкретное государство-член должно определить, какая деятельность на его территории связана с выполнением официальных обязанностей. Естественно, что каждое конкретное решение государства члена, относящее ту или иную деятельность к выполнению официальных обязанностей, может быть обжаловано в Суде, который традиционно толкует эту оговорку ограничительно.
Последнее ограничение, применяемое ко всем субъектам свободы учреждения, содержится в ст. 46 Договора и заключается в классической триаде: общественный порядок, общественная безопасность и охрана здоровья населения. Однако текст этой статьи лишь косвенно вводит эти запреты. В ст. 46 говорится о том, что применение свободы учреждения не должно противоречить использованию положений, установленных законом, правилами или административными действиями, предусматривающими особый режим для иностранных граждан с целью поддержания общественного порядка, общественной безопасности или здравоохранения.
Рассмотрим последнее исключение из свободы учреждения. Оно распространятся лишь на физических лиц и содержится во втором абзаце ст. 48 Договора. Дело в том, что, распространяя свободу учреждения на юридические лица, Договор использует термин "компании и фирмы", а в формулировке этого термина ясно говорится, что "компаниями и фирмами" в соответствии с Договором не являются некоммерческие организации, которые таким образом лишаются права на свободу учреждения.
5. Основы правового регулирования свободы предоставления услуг закреплены в ст. 49 Договора о ЕС. Она гласит: "В рамках положений, установленных ниже, ограничения свободы предоставления услуг на территории Сообщества гражданами государств-членов, которые учреждены в государстве Сообщества, отличном от того, в котором находится лицо, которому предназначаются услуги, должны быть запрещены".
В соответствии со ст. 50 Договора: "Услуги должны считаться "услугами" в значении настоящего Договора там, где они обычно предоставляются за вознаграждение постольку, поскольку они не подпадают под действие положений о свободе движения товаров, капитала или лиц. "Услуги" должны, в частности, включать в себя: а) деятельность промышленного характера; b) деятельность коммерческого характера; с) деятельность ремесленников; d) деятельность лиц свободных профессий".
Услуги, подпадающие под действие свободы предоставления услуг, можно разделить на две категории: 1) услуги, предоставляемые на территории другого государства-члена, нежели государство-член, в котором находится лицо, оказывающее услуги, и 2) услуги, предоставляемые в том же государстве-члене, в котором находится лицо, оказывающее услуги лицам из другого государства-члена.
Услуга может предоставляться на территории другого государства-члена, и лицо, предоставляющее ее, может для этого временно осуществлять свою деятельность в государстве, где предоставляется такая услуга, на тех же условиях, которые устанавливаются таким государством для его собственных граждан.
Толкование Судом ст. 49 Договора показывает, что Суд признает, что в соответствии с этой статьей государства-члены обязаны отменить любые правила, дискриминирующие между иностранцами - гражданами ЕС, предоставляющими услуги на их территории, и своими гражданами, предоставляющими те же услуги. Они также должны отменить любые ограничительные правила, применяемые ко всем лицам, предоставляющим услуги, без дискриминации. Такие правила являются препятствием для предоставления услуг лицом, находящимся в другом государстве-члене и имеющим право предоставлять их на законных основаниях.
Кроме того, Суд ясно указал, что государство-член не имеет права требовать от лиц, пользующихся свободой предоставления услуг, полного соблюдения всех тех правил, соблюдение которых требуется от компаний, учрежденных в этом государстве-члене для предоставления аналогичных услуг. Ведь в противном случае исчезнет всякая разница между свободой учреждения и свободой предоставления услуг.
С другой стороны, для обеспечения возможности беспрепятственного предоставления услуг, предоставляемых в том же государстве-члене, в котором находится лицо, оказывающее услуги, лицам из другого государства-члена законодательство Сообщества обеспечивает беспрепятственный доступ иностранных получателей услуг к месту предоставления услуг. К лицам, пользующимся такими правами доступа к месту предоставления услуг, относятся, среди прочих, туристы и лица, желающие получить медицинские услуги. Однако такие лица могут находиться на территории того государства-члена, в котором им оказываются услуги, только в течение времени оказания этих услуг. На них не распространяются правила, предусмотренные правом ЕС в рамках обеспечения свободы передвижения.
Договор формально не либерализует все виды услуг. Так, п. 2 ст. 51 Договора говорит, что либерализация банковских и страховых услуг, связанных с передвижениями капитала, должна осуществляться одновременно с либерализацией передвижения капитала. Это положение вполне естественно, так как либерализация таких услуг невозможна без соответствующей либерализации передвижения капитала. Положения Договора об услугах также не затрагивают положение с услугами в области транспорта, которые регулируются положениями Договора, посвященными транспорту.
Для либерализации каждого конкретного вида услуг требуется соответствующий документ Совета. В качестве примера таких законодательных актов Сообщества можно привести Директиву Совета N 90/314/ЕЭС "О комплексном туризме, комплексном отдыхе и комплексных турах", которая была принята для либерализации некоторых туристических услуг.
Принципиальную важность для понимания свободы предоставления услуг представляет собой ст. 55 Договора. Она гласит: "Положения статей с 45 по 48 должны применяться к вопросам, рассматриваемым в настоящей главе". Статья 48 Договора распространяет свободу учреждения на все юридические лица, кроме некоммерческих. Таким образом, положения Договора, регулирующие свободу предоставления услуг, не ограничиваются физическими лицами, но распространяются также на все юридические лица, кроме некоммерческих. Использование ст. 48 Договора для правового регулирования свободы предоставления услуг вполне объяснимо, ведь если бы субъекты свободы учреждения и свободы предоставления услуг были различны, то существовала бы легкая возможность обойти существующие ограничения, пользуясь другой свободой.
Статья 45 Договора устанавливает, что свобода учреждения не может использоваться, если при ее осуществлении в конкретном государстве-члене она связана, даже временно, с выполнением официальных обязанностей, что вызвано необходимостью одинакового подхода к этим проблемам во избежание возможности обойти те или иные запреты, содержащиеся в Договоре. Существует еще одна причина, почему к свободе предоставления услуг применяются нормы этих статей. Дело в том, что, применяя напрямую эти статьи, применяется и та часть acquis communautaire, которая корреспондируется этим статьям, а это значит, что применяются и все решения Суда, и меры по либерализации, принимаемые Советом и Комиссией.
В конце 2006 г. Европейским парламентом и Советом Европейского Союза издан специальный нормативный акт, устанавливающий общие правила осуществления свободы предоставления услуг, а также свободы учреждения - Директива 2006/123/ЕС от 12 декабря 2006 г. "Об услугах на внутреннем рынке".
6. Свобода передвижения капитала, наравне со свободой передвижения лиц, товаров и услуг, а также свободой учреждения, является одной из основ, позволяющих функционирование и существование единого рынка. К сожалению, долгие годы исследования в этой сфере практически не велись, что было вызвано отсутствием прямого действия соответствующих положений учредительного Договора Сообщества.
Для того чтобы лучше понять сущность свободы передвижений капитала, мы хотели бы прежде всего дать ее определение, а также отграничить ее от свободы текущих платежей. Договор о ЕС не дает четкого определения понятия "передвижение капитала", а без этого невозможно понять, что такое свобода передвижений капитала. Этот пробел был восполнен решениями Суда. В решении по делу Luisi and Carbone v. Ministero del Tesoro Суд определил, что "передвижения капитала" означают финансовые операции, существенно связанные с инвестированием соответствующих фондов.
В решении по делу R. v. Thompson Суд заметил: "не желая определить каждый случай, при котором происходит передвижение капитала, считаем, что во многих случаях передвижение капитала имеет место, когда финансовые источники, расположенные в одной стране, используются для инвестиций в другую страну и инвестиция не перечисляется обратно в страну первоначального местонахождения финансовых ресурсов в разумный срок".
Таким образом, мы можем заключить, что наиболее важными составляющими передвижений капитала являются:
- финансовые операции, связанные с инвестированием;
- инвестирование ресурсов в другое государство;
- невозвращение в страну своего первоначального местонахождения в разумный срок инвестированных финансовых ресурсов.
Свобода передвижений капитала является свободой осуществления таких финансовых операций.
В упомянутом выше решении по делу Luisi and Carbone Суд, следуя п. 2 ст. 67 Договора об учреждении ЕЭС, провел разграничение между операциями, составляющими передвижение капитала, и текущими платежами.
Таким образом, выделяют наиболее существенные черты текущих платежей:
- простые перечисления иностранной валюты;
- перечисление происходит между двумя государствами;
- перечисление является оплатой за предоставленные услуги;
- валютой такого перечисления является валюта одного из государств-членов, в котором проживает либо кредитор, либо бенефициарий. Если платеж происходит в валюте третьей страны, то он не подпадает под действие ст. 107 Договора.
В настоящий момент свобода передвижения капиталов регулируется ст. 56-60 Договора. Пункт 1 ст. 56 Договора гласит: "В рамках положений, указанных в данной главе, все ограничения на передвижение капитала между государствами-членами и между государствами-членами и третьими странами должны быть запрещены". Важным является тот факт, что Суд признал за положениями ст. 56 Договора прямое действие. Он постановил, что запрет, содержащийся в ст. 56 Договора, является ясным и безусловным.