Основы местного самоуправления, закрепленные в Хартии
В преамбуле изложены основные принципы, на которых она строится:
- органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя;
- право граждан участвовать в управлении государственными делами является общим демократическим принципом, и это право непосредственно может быть осуществлено на местном уровне;
- с целью обеспечения эффективного и приближенного к гражданину управления необходимо существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления;
- местные органы должны быть созданы демократическим путем, иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и обладать достаточными для этого средствами.
Правовые нормы Хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение является обязательным условием для присоединения к ней любого государства Европы.
При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязательства государств, подписавших ее, в том числе Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Российская Федерация как участник этого договора обязуется соблюдать установленный ст. 12 минимальный уровень гарантий организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязанность государств - членов Совета Европы, в том числе Российской Федерации, направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.
В соответствии с Хартией принципы местного самоуправления должны быть призваны альтернативно там, где это целесообразно, в конституции государства или в законодательстве страны. Конституция РФ закрепила ряд основных норм, непосредственно относящихся к организации и деятельности местного самоуправления. Эти нормы устанавливают то конституционное поле, в рамках которого функционирует муниципальная система.
В Российской Федерации конституционное законодательство включает также и конституционно-правовые акты субъектов Федерации. Устав Архангельской области воспроизводит основные положения федеральной Конституции, относящиеся к сфере местного самоуправления Устав Архангельской области. Принят решением Архангельского областного совета депутатов № 36 от 23.05.1995..
Хартия определяет сущность местного самоуправления как право и способность населения регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона и под свою ответственность (п. 1 ст. 3 Хартии). Это положение воспроизведено в российском законодательстве в норме Конституции РФ о праве граждан самостоятельно решать вопросы местного значения (п. 1 ст. 130) и детализировано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который закрепляет право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления и перечисляет основные правомочия этого права.
В федеральных и региональных актах Российской Федерации реализованы требования Хартии по содержанию местного самоуправления, включая такие положения, как:
- выборность местных органов, сочетание форм прямой и представительной демократии (п. 1 ст. 3 Хартии);
- самостоятельное принятие решений, свободный выбор средств и способов осуществления собственных инициатив в пределах установленной компетенции (п. 2 ст. 4);
- расширение компетенции путем делегирования дополнительных государственных полномочий с передачей соответствующих ресурсов (п. 5 ст. 4).
Регламентирование территориальных основ местного самоуправления включает следующие основополагающие положения:
- установленные Хартией принципы распространяются на все существующие на территории государства категории местного самоуправления;
- сами территориальные разграничения должны проводиться на основе предварительных консультаций с соответствующими общинами;
- ограничения в отношении отдельных категорий местного самоуправления допустимы, о чем должны быть сделаны соответствующие оговорки при подписании Хартии.
Хартия затрагивает три группы вопросов, относящихся к организационным основам местного самоуправления: самостоятельное определение внутренних административных структур и их соответствие решаемым задачам, свободное осуществление полномочий на местном уровне, ограничение законом административного контроля и вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Отмеченные принципы нашли свое закрепление и развитие в правовой системе Российской Федерации. Эти нормы развиваются и в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Административный контроль, о котором идет речь в Хартии, осуществляется в соответствии с действующими законами. Его цель - обеспечить соблюдение Конституции РФ, федеральных и региональных законодательных актов в сфере местного самоуправления.
Финансовые основы отражены в ст. 9 Хартии, устанавливающей право местных органов власти на получение и свободное распоряжение достаточными собственными финансовыми средствами, часть которых должна поступать за счет местных налогов и сборов и быть соразмерной представленным полномочиям Законодательство Российской Федерации отражает и развивает эти требования Хартии. Конституция РФ гарантирует право каждого муниципального образования утверждать и исполнять собственный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Основой правовых гарантий местного самоуправления в соответствии со ст. 11 Хартии является судебная защита, поскольку судебная власть в силу своего особого положения способна наиболее эффективно обеспечивать свободное осуществление полномочий и закрепленных в законе принципов организации и деятельности местного самоуправления.