По оказанию образовательных услуг

Федеральный закон от 8 августа 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон № 83) внес изменения в «образовательное» законодательство, Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ (часть первую), Федеральный закон «О некоммерческих организациях», Федеральный закон «Об автономных учреждениях» и др. Суть изменений состоит в том, что государственные учреждения с 1 января 2011 г. подразделяются на казенные, бюджетные и автономные (ранее было деление на бюджетные и автономные). Новое деление учреждений закреплено в Гражданском кодексе РФ (часть 1,статья 9.1). Причём правовое положение новых бюджетных учреждений будет отличаться от правового положения старых учреждений, называемых бюджетными.

Одним из основных нововведений является изменение порядка государственного финансирования учреждений (рис. 3.2.)

Казённые учреждения будут финансироваться на основе сметы (как ранее финансировались бюджетные), а бюджетные и автономные - на основе бюджетных субсидий, исходя из государственного задания учреждениям на предоставление образовательных услуг.

Определение казенного учреждения содержится в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.

Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. В предыдущей редакции это было определение бюджетного учреждения. Порядок финансирования казенных учреждений закреплен в ст. 6, 69.1, 161 Бюджетного кодекса РФ.

Перечень федеральных казенных учреждений, которые будут созданы путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений, ограничен и определен Законом № 83 в ст. 31. Это учреждения обороны, уголовно-исполнительной системы, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, учреждения МВД РФ, ФСБ РФ, ФМС РФ и др., психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Доходы казенных учреждений признаются доходами бюджета. В соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса РФ доходы от платных услуг, оказываемых казенным учреждением, относятся к неналоговым доходам бюджета. В соответствии со ст. 24 Федерального закона « О некоммерческих организациях» казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц. В соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса РФ (часть 1) казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несёт собственник имущества.

		Казенное
		Бюджетное
		Автономное

Рис.3.2.Классификация учреждений в зависимости от статуса их собственности и типа Правовой статус бюджетных учреждений описан в Гражданском кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, Федеральном законе «О некоммерческих организа­циях» (впервые в редакциях от 8 августа 2010 г. на основе закона № 83).

Определение бюджетного учреждения дано в ст.9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях (далее - Закон «О неком­мерческих организациях»). Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотрен­ных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости на­селения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В соответствии со ст. 9.2 Закона «О некоммерческих организациях» для бюджетного учреждения учредителем формируется и утверждается государст­венное задание, финансовое обеспечение выполнение которого осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имуще­ства, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретен­ных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

В соответствии со ст. 298 Гражданского кодекса РФ бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствует этим целям при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

Что касается ограничительных норм в отношении бюджетных учреждений, то можно назвать следующее: возможность открывать счета только в территориальных органах федерального казначейства или финансовом органе субъекта РФ; возможность самостоятельно распоряжаться только некоторым имуществом; ограничение на крупные сделки; запрет на размещение денежных средств на депозитах в кредитных организациях; запрет на совершение сделок с ценными бумагами.

В соответствии со ст.9.2 Закона «О некоммерческих организациях» бюджетное учреждение может самостоятельно распоряжаться имуществом, которое закрепляется за ним на праве оперативного управления. Исключение составляет недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество. Таким имуществом бюджетное учреждение не вправе распоряжаться без согласия собственника.

У бюджетного учреждения есть ограничение также относительно возможности совершения крупных сделок. Если цена сделки или стоимость отчуждаемого имущества превышает 10 % балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, то в соответствии со ст.9.2 Закона « О некоммерческих организациях» такая сделка может быть совершена только с предварительного согласия учредителя.

Изменения коснулись также ответственности бюджетных учреждений и государства. В соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса РФ бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. Ранее бюджетные учреждения отвечали по своим обязательствам денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность нес учредитель.

Понятие автономного учреждения как вида учреждений появились в 2006 г. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ « Об автономных учреждениях» (далее - Закон «Об автономных учреждениях») автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.

Финансовое обеспечение автономных учреждений с 1 января 2011 г. должно проводиться на основе субсидий (ранее - на основе субвенций и субсидий). Права новых бюджетных учреждений максимально приближены к правам автономных учреждений. По многим позициям они одинаковые. Это касается порядка закрепления имущества, финансового обеспечения, распоряжения доходами, ограничений на крупные сделки, учреждения предприятий, ответственности. Так как возможности бюджетных учреждений уже рассмотрены, коснемся лишь некоторых различий.

		Финансирование:

Различия связаны с тем, что автономные учреждения более свободны. Например, в отношении автономного учреждения (как вида некоммерческой организации) в Законе « О некоммерческих организациях» нет специальных ограничительных норм в осуществлении некоторых видов деятельности (например, сделок с ценными бумагами). А в отношении бюджетных учреждений есть прямой запрет на данный вид в ст. 9.2 Закона « О некоммерческих организациях». В соответствии со ст. 24 Закона « О некоммерческих организациях» некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность и иную приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует указанным целям при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Такой деятельностью признается приносящая прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и не имущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика. Но в тоже время в ст. 24 Закона «О некоммерческих организациях» сказано, что законодательством РФ могут устанавливаться ограничения на виды деятельности, которыми вправе заниматься некоммерческие организации отдельных видов, в части учреждений, в том числе отдельных типов. В отношении бюджетных учреждений как раз такие ограничения установлены (запрет на сделки с ценными бумагами, на размещение средств на депозитах в банках).

Различия проявляются в управлении учреждениями (в автономном учреждении существует должность руководителя, создается наблюдательный совет, общее собрание) в том, что автономные учреждения вправе открывать счета в банках, а также в том, что информация о деятельности таких учреждений должна быть открытой. В соответствии со ст. 2 Закона «Об автономных учреждения» автономные учреждения обязаны опубликовать ежегодные отчеты о своей деятельности и об использований имущества; обязаны обеспечить открытость и доступность плана финансово-хозяйственной деятельности, годовой бухгалтерской отчётности и других документов.

Таким образом, права бюджетного учреждения в части внебюджетного финансирования расширены. И они схожи с правами автономных учреждений, в форме которых создаются федеральные университеты. Теперь доходы от платной деятельности бюджетных учреждений признаются их собственными доходами (а не доходами бюджета); вузы могут быть учредителями коммерческих предприятий. Но взамен таким привилегиям «получены» субсидии вместо финансирования в соответствии со статьями бюджетной классификации, а также повышение ответственности вузов (собственник имущества отныне не несет ответственности по обязательствам бюджетных учреждений). Если учесть то обстоятельство, что государственное задание может быть снижено, то будут снижены и субсидии. Закон « О некоммерческих организациях» такое допускает в ст. 9.2. Уменьшение объема субсидий, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания. Опасная перспектива. Если сопоставить тенденции развития «образовательного» законодательства, то государственное финансирование этой сферы вообще может исчезнуть - останется, лишь целевая поддержка образования в рамках проектов, программ. Вероятно, это произойдет тогда, когда в «почве», подготавливаемой государством для экономической самостоятельности вузов, появятся жизнеспособные многочисленные «плоды». Иными словами, когда финансируемые государством проекты (Федеральная целевая программа развития образования, национальный проект «Образование», проект «Поддержка ведущих российских вузов») начнут давать реальные массовые результаты, когда будет развита инновационная инфраструктура вузов, будут созданы научные лаборатории, возглавляемые учеными с мировыми именами и др.

Ослабление государственного участия в финансировании вузов наметилось еще в 1992 году, когда был принят Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 « Об образовании», разрешивший вузам осуществлять предпринимательскую деятельность, обучать студентов на платной основе, сдавать имущество в аренду. Закон содержал внушительные государственные гарантии (ст.40, п.2 «Государственные гарантии приоритетности образования»): ежегодное выделение на нужды образования не менее 10 % национального дохода; не менее 3% расходной части федерального бюджета - на высшее образование; защищенность соответствующих расходных статей федерального бюджета. Кроме того, в Законе « Об образовании» говорится о налоговых льготах вузам и их инвесторам. Как оказалось в последствии, приоритетность государственного финансирования не реализовалась (до 2000 г. вузам выделяли деньги только на текущие расходы), а нормы относительно возможности получения внебюджетных налогов были не согласованы с нормами Налогового и Бюджетного кодексов РФ. Налоговый кодекс РФ не обещал вузам никаких налоговых льгот, а Бюджетный кодекс РФ объявлял доходами бюджета средства, полученные вузами из внебюджетных источников. Таким образом, реализация закона сопровождалась большими трудностями. Оказалось, что наличие экономических свобод исключает государственно финансирование. Это явно стало прослеживаться позднее, когда в 2003 г. из Закона « Об образовании» была исключена ст.40, из чего теоретически можно было сделать вывод, что государство с этого момента уже ничего не гарантирует в данной сфере. Однако анализ «образовательного» законодательства все же дает основание полагать, что гарантии еще остаются, хотя слова «гарантии», «гарантирует» встречаются уже достаточно редко. В Законе « Об образовании» в ст. 41 всё ещё есть нормы об обязанности государства финансировать не менее 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в РФ. Необходимо отметить также, что в последних редакциях «образовательного законодательства» нет прямых фраз, указывающих на то, кем конкретно финансируется вуз. Вместо положения в « образовательном» законодательстве «вуз финансируется учредителем» (так было ранее) можно встретить « финансовое обеспечение образовательной деятельности осуществляется в соответствии с законодательством» (ст.41 Закона « Об образовании», ст. 28 Закона « О высшем образовании»). И только сопоставляя различные нормы « образовательного» законодательства, Закона «О некоммерческих организациях», Закона « Об автономных учреждениях», Гражданского и Бюджетного кодексов РФ, можно выявить, что вуз пока еще финансируется учредителем.

Также необходимо обратить внимание на тот момент, что слово «финанси­рование» заменено в последних редакциях анализируемых законов на «финансо­вое обеспечение».

Очередным доказательством ухода от прежней практики бюджетного финан­сирования вузов в соответствии со статьями бюджетной классификации и перехо­да на внебюджетное финансирование вузов можно считать принятие Федерально­го закона от 8 августа 2010 г. № 83-ФЗ, который предполагал разделение учреж­дений на казенные, бюджетные и автономные. Процесс ухода от традиционного государственного финансирования вузов занял около двадцати лет (1992-2010гг.). 11еобходимо отметить, что и ранее (до принятия Закона № 83) вузы финансирова­лись далеко не в полном соответствии с потребностями. Но в законах оставались нормы о приоритетности государственного финансирования образования, что да­вало основание полагать, что когда-то они все-таки будут выполнены, а с 2003 г. их или стали исключать, или существенно менять порядок государственного фи­нансирования образовательных учреждений (Закон № 83). Самостоятельное «за­рабатывание» вузами денег - это уже факт. Но имеет значение масштаб. И ввиду последних изменений результат становится еще более очевидным - официальное платное высшее образование. У вузов будут «развязаны руки», когда государство откажется и от субсидий. Коммерциализация вузов станет еще более сильной. Есть определенная опасность, когда вуз зависит от платежеспособности студента. Чтобы получить необходимые средства, вуз будет набирать студентов, которые в прежнее время по конкурсу бы не прошли. Таким образом, качество специалистов может пострадать, хотя и сейчас в смешанных группах, где учатся «платные» и «бесплатные» студенты, уровень и отношение к учебе «платных» студентов суще­ственно ниже, чем у «бесплатных». Получается, что получение высшего образо­вания многими внебюджетными студентами - фикция.

Предполагаемая полная экономическая самостоятельность вузов (отсутст­вие государственного финансирования вообще) для отдельных вузов из числа обычных региональных академий, институтов может обернуться негативными последствиями. Не все вузы имеют развитую инфраструктуру для «зарабатыва­ния» денег. Не все вузы способны учреждать малые предприятия в силу финан­совых проблем и чисто региональных, обусловленных рынком потребителей, возможно широко не нуждающихся в услугах, « продуктах» некоторых вузов. И, наоборот, то, что может быть интересно потребителю, не будет интересно вузу с точки зрения науки, перспективных научных исследований. Что если вузовские предприятия, подстраиваясь под потребителей, будут предлагать заурядные раз­работки только для того, чтобы выжить? А как же непопулярные научные иссле­дования, которые интересны лично ученым, преподавателям, кто их будет фи­нансировать, если доходов, которые принесут заурядные «товары», не хватит? Соучредители? А если они не найдутся? Частный бизнес? Венчурные фонды? Безусловно, выход может быть найден, но мы уверены, что его смогут найти не все. И часть вузов ждут нелёгкие времена. Справедливо ли утверждение, что вуз не может продать свои разработки, то он не имеет право на существование? Го­сударство, скорее, положительно отвечает на данный вопрос.

План финансово-хозяйственной деятельности образовательных учреждений

Бюджетному и автономному учреждению необходимо составлять план фи­нансово-хозяйственной деятельности. При этом план ФХД является одним из документов, открытый доступ к которым должен быть обеспечен школой.

С 1 января 2012 г. вступил в силу приказ Минфина от 28.07.2010 №81н, ут­верждающий Требования к плану финансово-хозяйственной деятельности госу­дарственного (муниципального) учреждения. На основании этого приказа орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, вправе утвердить единую форму плана для государственного (муниципального) бюджетного учреждения. При этом согласно пункту 16 Требований учредитель может утвердить как еди­ную форму плана ФХД для бюджетных и автономных учреждений, так и две от­дельные формы для каждого вида учреждений.

Согласно пункту 10 Требований при формировании плановых показателей поступлений школа должна отразить, в частности:

- субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания;

- целевые субсидии;

- поступления от оказания школой услуг (выполнения работ), относящихся в соответствии с уставом к ее основным видам деятельности, которые для физи­ческих и юридических лиц предоставляются на платной основе, а также поступ­ления от иной приносящей доход деятельности.

В то же время на практике организация работы с планом будет основывать­ся на опыте работы с бюджетной сметой «старого» бюджетного учреждения.

Структура плана финансово-хозяйственной деятельности следующая: