Понятие налога и его признаки 4 страница

В период нэпа предполагалось вначале осуществлять налогообло­жение как государственных, кооперативных предприятий на общих ос­нованиях, так и частных в соответствии с одними и теми же принципа­ми, одними и теми же законодательными актами. Однако доход госу­дарственных предприятий выступал как доход казны, поэтому налого­обложение их сразу стало носить формальный характер и неизбежно заменялось индивидуализированным распределением прибыли госу­дарственными органами в соответствии с целесообразностью, но не в соответствии с законом. Как продолжение традиций дореволюцион­ной России в налоговой системе нэпа разграничивалось налогообложе­ние деревни и города. С весны 1921 г. вплоть до 1923 г. крестьянство об­лагалось продналогом, включавшим натуральные поставки 18 видов продукции (зерновые, мясо, картофель, сено, гужевой налог и др.). Од­нако проведение денежной реформы, активизация торговли побуждали крестьянство производить наиболее выгодные виды продукции и про­давать их за устойчивые деньги. В результате с 1 января 1924 г. все на­туральные и трудовые повинности были отменены, а продналог стал взиматься только в денежной форме. Тем самым еще раз были проде­монстрированы возможности и эффективность саморегулирования ры­ночного хозяйства.

Важнейшими видами обложения в городе были промысловый и по­доходно-поимущественный налог. Промысловый налог состоял из двух независимых частей: патентного и уравнительного сборов. Цена патен­та определялась местоположением торговых и промышленных пред­приятий, емкости рынков, на которых они хозяйствовали (наивысшие ставки были в Москве, Ленинграде, Харькове, Киеве, Одессе, Росто­ве-на-Дону, составлявшие 1-й пояс из 5 в то время существующих) а также разрядом (размером капитала): выделялось 12 разрядов про­мышленных предприятий, 5 разрядов торговых организаций. Уравни­тельный сбор представлял собой налог, уплачивавшийся с суммы хо­зяйственного оборота (фактически — налог с оборота). Подоходно-по­имущественный налог также состоял из двух частей — подоходного и поимущественного. При этом поимущественное обложение прогрес-

¹ Буланже М. Из истории подоходного налога и налога на прибыль // Налоговый вестник. 1998. № 6. С. 147,148.

сивно возрастало по мере роста масштаба. Кроме того, в городах взи­мался рентный налог, состоявший из основной ренты (для компенса­ции потерь от выпадения земли из сельхозоборота) и дополнительной ренты в зависимости от доходности строений, возведенных на данной земле, а также в зависимости от местоположения участка). Гербовым сбором облагались сделки с векселями, акциями, облигациями, догово­ры о поставках, подрядах, страховании и т. д. Целями введения этого налога считались рационализация и минимизация документооборота внутри народного хозяйства, дебюрократизация хозяйственной жизни.

Общими характерными чертами налоговой системы нэпа можно считать: а) классовый подход; б) относительно низкие ставки налогов (например, ставка уравнительного сбора в 1923 г. составляла 3,5%; став­ка гербового сбора — 0,2—0,25% от облагаемой суммы), что, правда, со­провождалось произвольным применением норм налогообложения на местах. Правомерно утверждать, что «щадящий» налоговый режим сыг­рал свою положительную роль в относительно быстром восстановлении народного хозяйства. Общий выпуск промышленной продукции в 1925 г. достиг 75% довоенного уровня; в этом же году сельское хозяй­ство вышло на довоенные параметры посевных площадей; валовый сбор зерна составил 94% от уровня 1913 г.¹

Организационно-правовым оформлением свертывания нэпа и пере­хода к плановому хозяйству явилась налоговая реформа, проведенная в 1930—1931 гг. Ее основные положения таковы. Во-первых, акциз и промысловый налог сливались в единый налог с оборота. Фактически налог с оборота оказался ближе к акцизу, чем к истинному налогу с обо­рота, так как неравномерно ложился на разные отрасли производства, облагая главным образом производство и реализацию потребительских товаров; не облагал равномерно все звенья оборота, сосредоточивался в единственном — оптовом звене, освобождая от обложения производ­ство; предвосхищал реализацию товаров в рознице. Во-вторых, налоги, уплачиваемые государственными предприятиями, консолидировались в единый платеж — отчисления от прибыли; этот платеж отождествлял­ся с ведомственным распределением прибыли. Будучи индивидуализи­рованными платежи из прибыли, строго говоря, перестали быть нало­гом. В-третьих, были отменены другие важные формы налогообложе­ния (рента с городских земель, гербовый сбор с внутрихозяйственных операций), так как была ликвидирована экономическая основа для ука­занных форм налога. В-четвертых, налоги граждан, которые они плати­ли со своих низких доходов, не играли существенной роли в доходах госбюджета.

Эволюция мировой налоговой практики начиная с 1930-х гг. носила ^Не просто иной, но противоположный характер: 1) косвенные налоги ^Эв°люционировали к равномерному распределяемому налогу на добав-

Резников Л. Настоящее и нэп // Российский экономический журнал. 1996. № 4. '•"• 26.

Раздел I. Финансовая система страны: сущность и содержание

4. Налоговая система

ленную стоимость (в настоящее время НДС взимается более чем в 60 странах); 2) сложилось единообразное налогообложение фирм (так, в результате налоговых реформ 1980—1990-х гг. произошло устранение ряда налоговых льгот), были сокращены действовавшие налоговые ставки и т.д.; 3) все большую роль в налогообложении стали играть личные доходы граждан.

В СССР денежные накопления народного хозяйства в части налого­вых поступлений складывались из следующих источников: а) прибыли хозрасчетных предприятий; б) налога с оборота, в) прочих поступлений (в том числе подоходного налога с граждан, государственных и тамо­женных пошлин и т. д.). До хозяйственной реформы 1965 г. основной формой денежных поступлений был налог с оборота (до 46% в 1965 г.), затем стал увеличиваться удельный вес отчислений от прибыли (в 1985 г. они составляли 57%).

Наиболее сложный механизм распределения был характерен для 1988—1990 гг., когда стали действовать первая и вторая модели хозяй­ственного расчета, получившие свое название в соответствии с тем, что подлежало распределению на уровне предприятия — прибыль или до­ход. Не случайно поэтому при формировании налоговой системы 1991 г. ориентировались именно на эти две формы распределительного механизма. Так, часть платежей, которые раньше осуществлялись из прибыли или дохода, преобразовывались в налоговые платежи. Напри­мер, отчисления от расчетной прибыли в бюджет трансформировались в налог на прибыль (ставка налога для СССР была установлена в 45%, для РСФСР — 38%); плата за основные производственные фонды и нормируемые оборотные средства — в налог на имущество и т. д. Од­нако такой подход к формированию налоговой системы просущество­вал недолго, всего один год (1991). С 1992 г. налогообложение стало все в большей степени ориентироваться на опыт развитых зарубежных стран в части установления состава налогов, величины их ставок, на­правлений льготирования, а также учета затрат. Однако игнорирование отечественных условий и опыта привело к негативным финансовым, экономическим и социальным последствиям.

Налоговая система России периода рыночных реформ была изна­чально сформирована в соответствии с Законом РФ «Об основах нало­говой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991г. № 2118-1. Налоговые органы и их структура были предусмотрены За­коном РСФСР от 21 марта 1991г. «О Государственной налоговой службе РСФСР». Подавляющее большинство налогов устанавливались на основе федерального или регионального законодательств, решений представительных органов местного самоуправления. В основу законо­дательства в период становления налоговой системы Российской Феде­рации заложены следующие основные принципы ее построения:

• универсализация налогообложения, обеспечивающая: а) одинако­вые для всех плательщиков требования к эффективности хозяйствеН-

ной деятельности, не зависящие от видов собственности, организацион­но-правовых форм хозяйствования и т. д.; б) одинаковый подход к ис­числению величины налога вне зависимости от источника полученного дохода, сферы хозяйствования, отрасли экономики; в) единый подход к предоставлению права на получение налоговых льгот, а также защиты законных интересов всех налогоплательщиков;

• использование множественности налогов, разнообразных их видов, позволяющее учесть как получаемые налогоплательщиками доходы, так _и имущественное положение. В период кризисной ситуации в экономике обосновано наличие большого количества источников пополнения бюд­жета со сравнительно низкими ставками и широкой налогооблагаемой базой, чем несколько видов поступлений с высокими ставками изъятия;

• четкое разграничение прав по установлению и взиманию налого­вых платежей между различными уровнями власти;

• приоритет норм, установленных налоговым законодательством, над иными законодательно-нормативными актами, не относящимися к нормам налогового права, однако в той или иной мере затрагивающие вопросы налогообложения;

• однократность обложения;

• приоритет международных договоров над внутренним налоговым. законодательством по вопросам избежания двойного налогообложения;

• определение конкретного перечня прав и обязанностей налого­плательщиков, с одной стороны, и налоговых органов — с другой.

Крайне негативную роль в формировании налоговой системы Рос­сии сыграл Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О фор­мировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаи­моотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» (п. 7), в котором отменялся закрытый перечень налогов. Количе­ство региональных и местных налогов не ограничивалось. Начался бум налоготворчества в регионах и на уровнях местного самоуправления — только в 1994 г. было введено дополнительно более 70 видов региональ­ных и местных налогов. Для характеристики ситуации, возможно, уме­стны строки И. В. Гете из «Фауста»:

У нас что город, то и норов, И своевольничает знать.

Число взимаемых в стране налогов выросло настолько, что их точ­ное число практически было неизвестно. Появились экзотические ре­гиональные и местные налоги, например на падение объемов производ-^СТва, на инвестиции за пределами региона, за прогон скота и т. д. Тем са-^мьщ возникла угроза целостности и единству РФ как единого государ­ева. Региональное налоготворчество с 1 января 1997 г. было отменено ^указом Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1214.

Действовавшая с 1992 г. российская налоговая система оказалась Раине несовершенной. Она формировалась как своеобразный симбиоз

Раздел I. Финансовая система страны: сущность и содержание

зарубежных налоговых систем, лишенный увязки с реальными усло­виями, складывающимися в российской экономике (в частности, не учитывались продолжительный экономический спад; правовая, поли­тическая, экономическая, финансовая, денежная неустойчивость; не-конкурентоспособность продукции отечественной обрабатывающей промышленности в условиях открытия российской экономики, ее включения в мировую; низкий уровень личных доходов большинства граждан; наличие огромных природных богатств; сезонный характер народного хозяйства; сложившиеся стереотипы хозяйственного поведе­ния; правовой нигилизм; криминализация общественной жизни и др.), К основным недостаткам этой налоговой системы следует отнести:

• противоречивость и запутанность налогового законодательства, его нестабильность и непредсказуемость, не позволяющие предприни­мателям видеть перспективы своей деятельности, а также неоднократ­ные, часто существенные изменения законов по отдельным налогам (например, в период с 1992 по 1999 гг. в законы РФ «О налоге на при­быль предприятий и организаций», «О налоге на добавленную стои­мость», «О налоге на имущество предприятий» и «Об акцизах» было внесено соответственно 19, 17, 8 и 7 изменений и дополнений);

• сложный порядок определения налогооблагаемой базы большин­ства налогов;

• многочисленность нормативных документов и частое несоответст­вие законов и подзаконных актов, регулирующих налоговые отношения (к концу 1990-х гг. действовали более тысячи нормативных актов и доку­ментов — федеральных законов, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, инструкций государственных органов;

• чрезмерно большое количество действовавших налогов в период 1994—1996 гг. (более 100), затруднявшее расчеты налогоплательщиков с бюджетом;

• достаточно высокая налоговая нагрузка (более 35% ВВП), не по­зволявшая реализовывать стимулирующую функцию налогов для по­ощрения инвестиций;

• несоблюдение принципа справедливости при распределении на­логового бремени (перекладывание налоговых платежей на достаточно узкий круг предприятий, низкое обложение сверхвысоких доходов, су­пердорогой недвижимости и т. п.);

• слишком жесткие финансовые санкции при задержке налоговых платежей;

• значительный недобор налоговых доходов в результате массового уклонения от их уплаты; недостаточное соблюдение принципа неотвра­тимости наказания при совершении налоговых преступлений (в сред нем менее 10% соответствующих дел заканчивалось осуждением);

• преимущественно фискальная направленность налогообложени

• заниженное налогообложение пользования природными ресуР сами.

_ява 4. Налоговая система 173

Отмеченные недостатки как раз и обусловили необходимость ради­ального изменения налоговой системы и привели к появлению Нало-ового кодекса РФ (часть I Кодекса вступила в силу с 1999 г., первые лавы части II, регулирующие взимание конкретных налогов, вступили _силу с 2001 г.). Основными целями налоговой реформы были следую­щие- Во-первых, повышение уровня справедливости и нейтральности налоговой системы за счет: а) выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего за счет отмены имеющихся необоснованных льгот и освобождений); б) отмены неэффективных и оказывающих наиболее негативное влияние на экономическую дея­тельность хозяйствующих субъектов налогов и сборов (прежде всего так называемых «оборотных» налогов); в) исправления деформаций в правилах определения налоговой базы по отдельным налогам, иска­жающих экономическое содержание этих налогов; г) улучшение нало­гового администрирования и повышение уровня собираемости налогов. Во-вторых, снижение общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков, что включает в себя: а) более равномерное рас­пределение налоговой нагрузки между налогоплательщиками; б) сни­жение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда; в) снижение ставок налогообложения прибыли предприятий. В-третьих, упрощение нало­говой системы за счет: а) установления закрытого перечня налогов и сборов; б) сокращения числа налогов и сборов; в) максимальной уни­фикации налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты. В-четвертых, обеспечение стабильности и предсказуемости налоговой системы (при разработке основных поло­жений налоговой реформы планировалось, что она должна проводиться в несколько этапов и занять 4—5 лет). Для реализации указанных об­щих целей была осуществлена корректировка налогового и бюджетного законодательств, повлекшая за собой изменение роли различных нало­гов в формировании бюджетов разного уровня и внебюджетных фон­дов.