Государственное регулирование развития мелиорации
В условиях реформирования отношений собственности, перехода к рыночной экономике, усложнения межотраслевых и межрегиональных связей существенно меняется роль государства в управлении агропромышленным комплексом. Новая экономическая политика должна быть сформирована не путем воссоздания прежней планово-распределительной системы управления, а на основе разработки и введения в действие нормативных актов и механизмов ценовой, налоговой, финансово-кредитной политики, обеспечивающих равновыгодные для всех хозяйствующих субъектов условия и правила поведения на рынке.
Отождествление понятий «государственное управление» и «государственное регулирование» делает необходимым разграничение этих понятий. Прямое государственное управление не может простираться дальше рамок государственной собственности: в этом случае оно вправе осуществлять хозяйственные функции. Косвенное государственное управление по своей сути представляет собой «государственное регулирование» и предполагает воздействие на социально-экономические процессы (распределение, обмен и потребление) как в государственном, так и в негосударственном секторах преимущественно экономическими методами (ценовой, финансовый, налоговый и кредитный механизмы), предписывающими условия функционирования всех хозяйствующих субъектов рынка. Не исключается прямое вмешательство государства или принятие нормативных актов по отношению к отдельным группам предприятий, например, для их селективной поддержки или установления особого режима функционирования убыточных хозяйств.
Цели, принципы и функции государственного регулирования достаточно подробно изложены в Законе «О государственном регулировании агропромышленного производства» и других правовых актах. Система государственного управления агропромышленным производством должна охватывать три иерархических уровня: федеральный, региональный и муниципальный. На федеральном уровне формируется система базовых законов, определяющих стратегию аграрной реформы в мелиорации и ее приоритеты в том или ином временном интервале. Региональный аспект управления предполагает недопустимость вмешательства федеральных органов в сферу компетенций субъектов, но, в то же время, обязательность подчинения субъектов федеральным органам по вопросам, отнесенным к компетенции последних.
В системе государственного управления развитием агропромышленного комплекса необходимо оптимальное сочетание отраслевого, территориального и программно-целевого принципов управления, каждый из которых имеет свои преимущества и недостатки. Отраслевой принцип способствует развитию специализации и концентрации производства, обеспечивает относительно быстрое внедрение достижений передовых технологий в отрасли. Вместе с тем отраслевой принцип может порождать организационно-экономическую разобщенность отраслей. Территориальный принцип обеспечивает координацию деятельности отраслей на данной территории, увязку развития производственной и социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды. Однако, как показывает практика, территориальные органы не всегда в состоянии выполнить эти функции, поскольку управление ресурсами сосредоточено в основном в отраслевых органах.
Для водохозяйственного и мелиоративного комплексов характерно сочетание государственного и негосударственного секторов собственности, что предопределяет сложность решения поставленной задачи. Вопросам государственного регулирования агропромышленного производства в последние годы уделяется достаточно много внимания. Рост числа прибыльных хозяйств явился следствием комплекса мер, направленных на регулирование аграрного сектора. В частности на региональном уровне наряду с использованием ранее действующих способов регулирования цен на отдельные виды сельхозпродукции (путем установления рекомендуемых цен), применяются новые формы поддержки сельхозтоваропроизводителей, основанные на выделении сельхозтехники и других материально-технических ресурсов в счет оплаты будущего урожая по установленной цене.
Для поддержки сельхозпроизводителей немаловажным является ежегодное увеличение выделяемых средств в форме определенных дотаций и компенсаций из средств федерального и местного бюджетов. Получение этих средств стимулирует проведение весенне-полевых и уборочных работ, закладку урожая будущего года, развитие животноводства. Ежегодно сельхозпроизводителям выделялись средства в основном на компенсацию части затрат на приобретение минеральных удобрений и средств химической защиты, части расходов по повышению плодородия почв и на дотации для племенных хозяйств. По данным Госкомстата Ростовской области сумма дотаций и компенсаций из бюджета не превышает 2-3 % полной себестоимости реализованной продукции. Сопоставление размеров дотаций и компенсаций с общими затратами на сельхозпроизводство показывает, что они не оказывают существенного влияния на улучшение экономической ситуации сельхозпроизводителей.
Для повышения доходности сельского хозяйства Правительством РФ принимаются меры в области социальной политики и модернизации экономики, которые предполагают формирование конкурентного рынка с гарантиями для его участников, замену прежних форм поддержки аграрного производства новыми, более прогрессивными, широко используемыми в международной практике.
Необходимость государственного регулирования в орошаемом земледелии обуславливается, помимо прочего, значительно большей капиталоемкостью орошаемого земледелия. В условиях резкого сокращения инвестиций сохранение устойчивости сельхозпроизводства на орошаемых землях возможно только при реализации государством своей ведущей функции регулирования экономики. Имеющиеся к настоящему времени законодательные и нормативные акты, включая законы «О мелиорации земель», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель», Федеральную программу повышения плодородия почв, ориентируют сельскохозяйственные и мелиоративные организации на выполнение обширного перечня задач, связанных с развитием мелиорации земель. Однако фактическое положение дел в сфере мелиорации определяется как критическое, характеризуемое непрерывным сокращением орошаемых земель, ухудшением технического состояния систем и эколого-мелиоративного состояния земель. Основная причина такого положения - фактическое прекращение в последние годы государственного финансирования капитальных затрат на строительство и реконструкцию мелиоративных объектов. Следовательно, для реализации программы восстановления и развития мелиорации необходим коренной пересмотр системы финансирования и кредитования мелиоративных мероприятий.
В качестве основных мер государственной поддержки развития мелиорации земель предлагается осуществление следующих мероприятий:
- обязательная государственная поддержка с выделением средств из федерального и местного бюджетов на содержание и ремонт оросительных систем в количествах и объемах, достаточных для поддержания оросительных систем в надлежащей эксплуатационной готовности;
- создание специальных региональных фондов средств на мелиорацию земель и регулирование почвенного плодородия.
При формировании фондов могут быть использованы не только отчисления от платы за землю, но и бюджетные поступления, обусловленные увеличением базы налогообложения при мелиорации земель. При этом увеличение бюджетных поступлений в форме НДС достигается не только за счет приростов выпуска первичной сельскохозяйственной продукции с мелиорированных земель, но и соответствующих приростов выручки в перерабатывающих и реализующих предприятиях. Кроме того, фонд может пополняться за счет налогов на прибыль хозяйств, имеющих мелиорированные земли и платежей за пользование водными объектами (по мере их введения).
Региональный фонд должен выступать как заказчик по всем работам по мелиорации, окультуриванию земель, капитальному и текущему ремонту и уходу за мелиоративными системами, при проведении которых доля средств, кредитуемых фондом, превышает 50 % всех затрат на выполнение работ, включая плату за кредит. Фонд может обеспечивать льготное кредитование затрат на мелиорацию земель и другие мероприятия по повышению их плодородия на следующих условиях:
- кредитование доли затрат землепользователей (землевладельцев) на срок от 3 до 6 лет с возмещением кредита за 2-5 лет, в т.ч. на мероприятия по реконструкции оросительных систем - на срок в 5 лет (возмещение за 4 года), строительству новых оросительных систем - на 6 лет (возмещение за 5 лет);
- возмещение кредита землевладельцами равными по годам суммами вместе с процентами за кредит;
- уменьшение годовых процентных ставок за кредит, по сравнению со ставками банков, на отдельные мероприятия по строительству новых оросительных систем.
Одновременно с реализацией мероприятий по укреплению финансового положения хозяйств, созданием хозяйственных фондов расширенного воспроизводства, формированием федерального и региональных фондов развития мелиорации целесообразна разработка экономического механизма, построенного на принципе динамического баланса интересов государства и хозяйств при проведении мелиоративных мероприятий и работ. В качестве регуляторов баланса экономических интересов могут использоваться:
- региональные программы планомерного снижения налогов и кредитных ставок на инвестиции, связанные с комплексной реконструкцией мелиоративных систем, приобретением поливной техники, машин и оборудования для возделывания и переработки сельскохозяйственной продукции;
- договорные (с государственными мелиоративными и финансовыми органами) обязательства хозяйств по поддержанию эксплуатационной готовности внутрихозяйственной сети и увеличению бюджетных налоговых поступлений за счет роста объемов поставок в государственные фонды и реализации продукции с мелиорированных земель;
- санкции государства за невыполнение хозяйствами договорных обязательств в форме лишения права льготного кредитования затрат на мелиоративные мероприятия, приобретение материально-технических ресурсов и т.п.
Финансово-кредитная политика государства в агропромышленном комплексе, и, в первую очередь, в области мелиоративной деятельности должна стимулировать повышение эффективности производства сельскохозяйственных культур на мелиорированных землях, структурную перестройку и адаптацию мелиоративных систем к новым экономическим условиям, сохранение и поддержание стратегически важных для страны производств на мелиорированных землях. В целях разработки конкретных предложений по государственной поддержке мелиорации необходимо провести всесторонний анализ финансово-хозяйственной деятельности сельхозпредприятий различных форм собственности с типичной специализацией и показателями финансового состояния. В результате изучения причин низкой рентабельности необходимо установить направления и механизмы финансирования мелиоративных работ, дотирования, кредитования и страхования производства, стимулирования сельхозпроизводителей к долевому финансированию мероприятий по мелиорации земель.