Участие публичных образований в обязательственных отношениях

В ГК Украины заложен единый принцип участия юридических лиц публичного права – на равных правах в гражданских отношениях с другими участниками этих отношений закреплен в отдельной норме для каждого из публичных образований – государства (ч.1 ст.173 ГК), АРК (ч.1 ст.174 ГК), территориальных громад (ч.1 ст.175 ГК).

Впервые ГК Украины и ХК Украины отдельные положения посвящены участию государства, АРК, территориальных громад (далее – государство) в гражданских и в хозяйственных отношениях. Участвуя в гражданских и хозяйственных отношениях государство может приобретать и осуществлять права и обязанности двумя способами: во-первых, посредством специального представителя, во-вторых, через свои органы, что следует из анализа норм ст.ст.167 – 176 ГК Украины, ст.ст.2, 8 ХК Украины. В силу присущих конструктивных особенностей указанные публичные образования представляют собой организованную систему органов, действующих в рамках своих компетенций. Эти органы являются, с одной стороны, составной частью системного публичного образования, а с другой – признаны действующим законодательством юридическими лицами[429]. Именно через них согласно нормам ст. ст.170 – 172 ГК Украины системные публичные образования участвуют в обороте непосредственно.

Теоретический интерес представляет первый способ участия публичныхобразований в обороте – через представителей. Представителем публичного образования может быть как юридическое лицо публичного права, так и другие юридические лица, а также физические лица.

Применение в ст.173 ГК термина «представитель» вряд ли является достаточным основанием, чтобы признать представительством отношения «системное публичное образование» – «представитель». Указание, что оно возможно «от имени…», «в случаях и в порядке, установленных законом, другими нормативно-правовыми актами государства, …» как будто приближает эту конструкцию к законному представительству. В то же время введение характерного для этой конструкции признака – «по специальным поручениям…» – позволяет усомниться в возможности признать эти отношения (1) законным представительством, а, значит, (2) подпадающими под действие норм главы 17 «Представительство». Нет правовых оснований и для оформления их доверенностью. Здесь нет договора поручения, это какое-то «специальное поручение» и его основание и содержание должны особо определяться лишь законом и иными нормативно-правовыми актами.

Говоря о втором способе участия субъектов публичного права в гражданских отношениях, следует отметить, что в последнее время все больше внимание и практики[430], и ученые[431] привлекают к давнишнему спору – кто выступает стороной договора – само публичное образование или его орган, через который оно действует и который нередко даже в силу ч.2 ст.81 ГК Украины является юридическим лицом публичного права. Еще Д.И.Мейер, рассуждая о государстве как субъекте права, приравнивал его органы, через которые оно участвует в обороте, к органам юридического лица[432]. Такое видение Д.И.Мейером порядка участия государства в обороте и сегодня имеет сторонников[433]. Справедливости ради следует отметить, что в отличие от действующего гражданского законодательства, в котором определяется либо понятие юридического лица, либо его признаки, в статусных юридических актах прямо указывается на признание данной организации юридическим лицом, в дореволюционном законодательстве этот термин даже не применялся. И Д.И. Мейер по сути сравнивал двух субъектов права, которые «не подходят под понятие физического лица»[434], считая объединениями физических лиц, – государство, которое «есть не что иное, как обширный союз отдельных физических лиц[435]» и союзы, общества, которые «преследуют какую-либо цель, ведут какие-либо дела, имеют какие-либо потребности» [436]. При этом он прямо указывал, что «общим правилом для нас должно служить то положение, что юридическая личность возможна не иначе как по признанию общественной власти[437]». И потому вряд ли убедительны фактически вырванные из контекста суждения Д.И.Мейера при обосновании отсутствия гражданской правосубъектности органов публичной власти, учитывая, что действующее законодательство признает их юридическими лицами. Нужна ли эта юридическая личность государственному органу, как показано выше, – вопрос другой. Оценивая современное состояние законодательства в этом вопросе следует отметить справедливость сказанного Д.И.Мейером сто лет назад: «понятие о юридической личности чрезвычайно щедро используется в юридическом быту, без особой в том потребности. … не следует размножать их искусственно. Лучше довольствоваться такими юридическими лицами, которые необходимо должны быть признаны самостоятельными, без которых не могут быть объяснены юридические явления»[438]. Этим объясняются и бурные дискуссии в российской юридической литературе о целесообразности введения в законодательство категории «юридическое лицо публичного права».

В современных работах, посвященных участию государства в договорных обязательствах, все чаще начал обосновываться тезис о том, что государственный орган не может приобретать самостоятельные права и обязанности в гражданских отношениях. Если органы власти и являются юридическими лицами, это свойство не имеет значения для данных отношений, поскольку этот орган представляет государство в целом (возникает закономерный вопрос: а тогда зачем его признавали юридическим лицом?). Главное, что этот орган действует от имени государства в рамках установленной компетенции. При этом обосновывается, что «отпала необходимость конструировать самостоятельную гражданскую правосубъектность государственных органов, зачеркивая тем самым правосубъектность самого государства»[439], подчеркивается противоречивость ситуации с признанием учрежденческих нужд государственного органа, т.к. государственный орган создается исключительно для того, чтобы государство осуществляло свою деятельность[440] и для этого оно определяет цели деятельности государственного органа как юридического лица публичного права[441].

Кроме того, признание государства единым субъектом гражданских правоотношений обосновывается тем, что орган власти не имеет самостоятельной гражданской правосубъектности, т.к. является частью целого субъекта (например, государства), орган власти создается и финансируется создавшим его государством для выполнения функций самого государства; (3) цели и задачи деятельности органа власти определяются самим государством. Доказывается, что иной подход при решении порядка участия государства в имущественных отношениях не обеспечено научными критериями разграничения случаев, когда права и обязанности приобретаются для государства, а когда – для органа власти. При этом действует основное правило – определить чьи потребности удовлетворяются при вступлении в конкретные правоотношения[442].

Сторонники другой позиции по аналогии с бюджетным учреждением признают стороной договоров на приобретение товаров, работ, услуг сам государственный орган, который может приобретать права и обязанности, во-первых, для государства, во-вторых, для удовлетворения собственных потребностей[443]. В то же время следует признать, что в связи с отсутствием критериев разграничения этих правоотношений, стали возникать проблемы на практике. И они носят не столько теоретический характер – кто сторона в договоре – государство или государственный орган, т.к. традиционно при заключении договора, как и при обращении за защитой нарушенного права у нас принято указывать сам государственный орган, а не само государство, сколько чисто практический. Речь идет о том, за счет каких средств производить взыскания – за счет выделенных по смете для финансирования деятельности органа или за счет средств бюджета. И не столько в силу традиций, сколько на основании закона судебная практика видит в государственном органе самостоятельного субъекта правоотношений по приобретению за бюджетные средства товаров, работ, услуг. Даже нормы ГК Украины не отличаются четкостью. Возможно, законодатель не зря, определяя порядок участия публичного образования в гражданских отношениях и приобретения прав и обязанностей из обязательств, в одном случае указывает, что оно действует «через органы» (ст.ст.170 – 172 ГК), а в другом – «от имени» (ст.173 ГК) соответствующего публичного образования. В то же время прямо не указывается, что именно само государство в таких случаях приобретает все права и обязанности из договора. Да и при профессиональном толковании этих положений нередко вслед за законодателем отмечается, что государственные органы, другие публичные органы действует от имени государства, представляют государство. Именно от имени представляемого действует любой представитель в правоотношениях представительства, где есть всегда два самостоятельных субъекта – представляемый и представитель.

Наряду с нечеткостью норм ГК Украины, позволяющих сделать вывод, что государство всегда выступает стороной договора при участии государственного органа в договорах на приобретение за бюджетные средства товаров, работ, услуг есть и другие нормы действующего законодательства, из которые не следует такой вывод. Так, ХК Украины (ст.2) вообще не признает государство, АРК, территориальные громады участниками отношений в сфере хозяйствования. Более того, ХК Украины прямо указывает на доускаемую деятельность государственных органов, которые признаются нехозяйствующими субъектами. Она является законной, если направлена «на создание и поддержание необходимых материально-технических условий их функционирования» и «является хозяйственным обеспечением деятельности» (ч.3 ст.3 ХК) или обеспечением «собственных нужд», «управленческих нужд»[444]. Об участии не государства, а органов государственной власти при реализации им своей хозяйственной компетенции от имени соответствующего государственного или коммунального учреждения идет речь и в ч.3 ст.8 ХК Украины.

Возникли на практике дополнительные сложности в расчетах из обязательств с участием органов власти и в связи с введением в действие Бюджетного кодекса и деятельностью государственного казначейства. Бюджетным кодексом (БК) Украины[445] введен прямой запрет на списание со средств бюджета в счет погашения обязательств бюджетных учреждений, органов власти при осуществлении ими расчетов по заключенным ими договорам, не обеспеченным бюджетным ассигнованием. Причем даже если бюджетное учреждение имеет средства на счете, заложенное в БК Украины ужесточение финансовой дисциплины предусматривает возможность списания со счетов этих учреждений с учетом заложенных статей расходов.

С целью контроля за финансовой дисциплиной и расходованием бюджетных средств украинское бюджетное законодательство ввело обязательную регистрацию обязательств в органах государственного казначейства. Практике известны случаи, когда хозяйственные договоры заключались в установленном законом порядке, однако по каким-либо причинам не регистрировались. Регистрация сделок органами государственного казначейства предусмотрена Порядком учета обязательств распорядителей бюджетных средств в органах Государственного казначейства Украины[446]. Действующее законодательство Украины не ставит в зависимость от наличия регистрации возникших обязательств в государственном казначействе возникновение, изменение или прекращение договора, как и его действительность. Отсутствие такой регистрации никоим образом не ставит под сомнение действительность такого обязательства. Причем регистрации подлежит не сам договор, а обязательство по оплате, что имеет своей целью осуществление государством учета и контроля за расходованием бюджетных средств. При этом не определяется содержание заключенного договора. Однако следует признать, что при отсутствии регистрации обязательств, как показывает практика, возникают проблемы с добровольным исполнением бюджетной организацией – должником обязанности по оплате за товар, работы или услуги. В таких случаях органы государственного казначейства не пропускают оплату. Практика показывает, что проблемы возникают и при исполнении принятого судебного решения о взыскании сумм в связи с неисполнением принятых на себя бюджетным учреждением обязанности по оплате приобретенных товаров, выполненных работ или оказанных услуг, если имело место нарушение финансовой дисциплины со стороны руководителя бюджетного учреждения.

Признавая возможность получения государством конкурентных преимуществ, при всей стройности и логичности теории единого участника – государства в договорных обязательства, направленных на приобретение товаров, работ, услуг за бюджетные средства, следует признать из изложенного, что на данном этапе своего развития национальная система законодательства не согласована, нормы ГК Украины, ХК Украины и БК Украины не согласованы в вопросе о признании государства единым участником, что не позволяет реализовать эту теорию на практике.

Следует отметить и несогласованность норм общей и особенной частей ГК Украины в отношении ответственности публичных образований. Участниками гражданских отношений и, соответственно, обязательств в общей части ГК признаются государство, АРК и территориальные громады. Иной подход закреплен в особенной части ГК Украины. Здесь обязанным лицом по возмещению вреда, причиненного жизни и здоровью человека, его имуществу, как и имуществу юридического лица признаны лишь государство и АРК.

Государство, АРК, территориальные громады, будучи системными публичными образованиями, могут быть участниками не только договорных, но и внедоговорных обязательств и должны нести ответственность по основаниям и в порядке, установленных законом или договором. Общие принципы ответственности по обязательствам государства, АРК, территориальных громад закреплены в нормах общей части, объединенных в главу 11 ГК Украины (ст.ст.174 – 176). Причем государство и территориальные громады, как самостоятельные субъекты права, отвечают по своим обязательствам своим имуществом, кроме имущества, на которое в соответствии с законом не может быть обращено взыскание. Этот принцип фактически дословно закреплен в отношении государства в ст.174 ГК Украины, а в отношении территориальных громад – ст.175 ГК Украины.

Нормы, посвященные ответственности государства, АРК, территориальных громад, содержатся в общей части Гражданского кодекса Украины (далее – ГК Украины). Они объединены в главу 11 (статьи 175 – 176), которая названа «Ответственность по обязательствам государства, Автономной Республики Крым, территориальных громад». В них закрепляется, во-первых, самостоятельная ответственность государства (ст. ст.174 ГК), АРК (ст.176 ГК), территориальных громад (ст.175 ГК). Во-вторых, принцип раздельной ответственности (1) с учрежденными этими публичными образованиями юридическими лицами, (2) с другими субъектами публичного права (ч.5 ст.176 ГК Украины).

Объем имущественной ответственности государства и территориальных громад закреплен в ст.ст.174, 175 ГК Украины. Как государство, так и территориальные громады отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им на праве собственности имуществом. Исключение составляет имущество, на которое в соответствии с законом не может быть обращено взыскание (ст.ст.174, 175 ГК). Имущество государства, территориальных громад, на которое не может быть обращено взыскание, учитывая закрепленный положениями ст.176 ГК Украины принцип раздельной ответственности, следует признать имущество, которое принадлежит на праве собственности публичному образованию и закреплено за учрежденными ими предприятиями на праве хозяйственного ведения и учреждениями, организациями – на праве оперативного управления. Других правовых оснований, которые позволяли бы не обращать взыскание на имущество, которое находится в собственности государства, территориальных громад , действующие законодательные акты не содержат.

Представляется, что в данном случае следует расширительно толковать примененный в названии ст.ст.174,175 ГК Украины термин «ответственность». Им охватывается как формы имущественной ответственности из договорных обязательств, так и возмещение имущественного и (или) неимущественного (морального) вреда из внедоговорных обязательств. В первом случае меры ответственности могут быть следствием участия государства, территориальных громад в договорных правоотношениях, если имело место неисполнение или ненадлежащее исполнение предусмотренных законом или договором обязанностей и тем самым нарушены права и охраняемые законом интересы другой стороны обязательства. При этом в силу закрепленного равенства участия территориальных громад в гражданских отношениях, имущественная ответственность может быть в форме, как неустойки (ст.611, 624 ГК), так и убытков (ст. ст. 611, 623, 625 ГК).

Во втором случае обязанность территориальной громады возместить имущественный и неимущественный (моральный) вред следует из внедоговорного обязательства, возникающего в силу факта причинения вреда физическому или юридическому лицу и закрепленного в законе правового основания.

Указанные нормы статей 174, 175, 176 ГК Украины об ответственности государства, территориальных громад являются общими. Они должны найти развитие в нормах, определяющих специальные основания ответственности за нарушение прав и законных интересов физических и юридически лиц.

Таким специальным основанием является причинение вреда жизни, здоровью человека и имуществу человека или юридического лица. Причем, эти системные публичные образования в силу ст.ст.170, 172 ГК Украины действуют через свои органы, в т.ч. и когда причиняется вред охраняемым законом правам и интересам других участников. Иными словами фактически вред причиняется действиями органов государства или территориальных громад, их должностными и служебными лицами, а ответственными являются сами публичные образования, чьи органы, должностные и служебные лица совершили правонарушение и нарушили охраняемое субъективное право или законный интерес. Эти деликты определяются в особенной части ГК Украины. Отдельными деликтами законодатель признает (1) причинение вреда незаконными решениями, действием или бездействием органа публичного образования (ст. 1173 ГК), (2) причинение вреда незаконными решениями, действием или бездействием должностного или служебного лица (ст.1174 ГК), (3) причинение вреда принятием незаконного нормативно-правового акта (ст.1175 ГК). Однако в указанных нормах по-разному решено кто несет ответственность за допущенные в указанных случаях правонарушения. Логично, что ответственность в указанных случаях возложена на государство, АРК. Однако она не предусмотрена в отношении территориальных громад.

Если говорить о внедоговорных обязательствах, то следует отметить, что перечень правовых оснований возмещения физическому или юридическому лицу вреда, причиненного органами местного самоуправления, в ГК Украины по сравнению с ранее действующим ГК УССР расширен. Как уже отмечалось, определены три самостоятельных правовых основания возмещения вреда: (1) возмещение вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органа местного самоуправления (ст.1173 ГК Украины); (2) возмещение вреда, причиненного незаконными решениями, действиями или бездействием должностного или служебного лица органа местного самоуправления (ст.1174 ГК Украины); (3) возмещение вреда, причиненного принятием органом местного самоуправления впоследствии отмененного незаконного нормативного акта (ст.1175 ГК Украины).

При этом в указанных случаях предусмотрен усеченный состав правонарушения и достаточными являются такие его элементы как (1) противоправное деяние, (2) причинение вреда таким охраняемым объектам гражданских прав как здоровье, жизнь физического лица или имущество физического или юридического лица (3) причинно-следственная связь между противоправным деянием и причиненным вредом. Вина как условие (элемент субъективной стороны состава правонарушения) не имеет правового значения и потому законодатель указывает, что в этих случаях «вред… возмещается… независимо от вины этих органов» (ст.1173 ГК Украины).

В указанных случаях возмещения вреда, причиненного физическим и юридическим лицам противоправными деяниями органа местного самоуправления, причинителем вреда является сам орган местного самоуправления (ст.1173, 1175 ГК Украины) либо его должностное или служебное лицо (ст.1174 ГК Украины). И логичным было бы законодательное решение об ответственности самого публичного системного субъекта за причиненный его органами вред. Это свидетельствовало бы об едином подходе законодателя в отношении всех публичных системных образований – государства, АРК, территориальных громад. Однако в указанных видах деликтов обязанность по возмещению причиненного вреда возлагается не на территориальную громаду, а на орган местного самоуправления. Учитывая, что территориальная громада и органы местного самоуправления являются разными субъектами права, возникают вопросы и в отношении имущества, за счет которого должен возмещаться причиненный в указанных случаях вред – за счет имущества территориальной громады, на которое согласно норме ст. 175 ГК Украины может обращаться взыскание или за счет коммунального имущества, закрепленного за органом местного самоуправления.

Анализируя в комплексе нормы статей 172, 175, 1173 – 1175 ГК Украины, следует отметить определенную несогласованность примененных подходов при формулировании норм общей и особенной частей ГК Украины. В общей части ГК Украины участниками гражданских отношений, как и ответственными за совершенное правонарушение признаются территориальные громады наряду с подобными публичными образованиями, являющимися системными субъектами, такими как государство, Автономная Республика Крым. В то же время субъектами возмещения причиненного вреда во внедоговорных обязательствах указаны лишь такие публичные образования как государство и Автономная Республика Крым. Территориальная громада, являясь в принципе таким же системным субъектом права, как и государство, Автономная Республика Крым, выпала из перечня обязанных лиц по возмещению вреда в деликтных обязательствах.

Причем такой прием украинский законодатель применяет в особенной части ГК Украины трижды. Во-первых, в ст.1173 ГК Украины, в которой предусмотрено, что вред, причиненный физическому или юридическому лицу незаконными решениями, действиями или бездействием органа государственной власти, органа власти Автономной Республики Крым или органом местного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий, возмещаются государством, Автономной Республикой Крым или органом местного самоуправления. Во-вторых, в ст.1174 ГК Украины. В ней указано, что вред, причиненный физическому или юридическому лицу незаконными решениями, действиями или бездействием должностного или служебного лица органа государственной власти, органа власти Автономной Республики Крым или органом местного самоуправления при осуществлении им своих полномочий, возмещается государством, Автономной Республикой Крым или органом местного самоуправления. В-третьих, в ст.1175 ГК Украины закреплена обязанность государства, Автономной Республикой Крым или органа местного самоуправления возместить вред, причиненный физическому или юридическому лицу, в результате принятия этими органами нормативно-правового акта, который впоследствии был признан незаконным и отменен.

С одной стороны, это можно объяснить тем, что украинский законодатель в нормах статей 1173 – 1175 ГК Украины фактически воспроизвел нормы Модельного Гражданского кодекса государств – участников Содружества Независимых Государств. Однако при этом не учтено различие законодательных решений в отношении субъекта публичного права на местном уровне. Территориальная громада, став самостоятельным субъектом права в законодательстве Украины, неизвестна законодательству РФ, других стран СНГ в качестве самостоятельного субъекта публичного права. С другой стороны, введение органов местного самоуправления в качестве обязанных лиц по возмещению вреда, причиненного органами и должностными лицами территориальной громады, можно объяснить тем, что именно через органы местного самоуправления территориальная громада участвует в гражданских отношениях, что прямо предусмотрено положениями ст.172 ГК Украины. И участие в деликтных обязательствах не стало исключением.

Однако в любом случае вряд ли столь разные подходы при определении украинским законодателем обязанных лиц в ст.175 «Ответственность по обязательствам территориальных громад» и в указанных видах деликтов (ст.ст.1173 – 1175 ГК Украины) свидетельствует о согласованности норм общей и особенной частей ГК Украины и обоснованности такого подхода. Территориальная громада, как и государство, Автономная Республика Крым (1) является субъектом публичного права, (2) представляет собой особый вид субъекта, который реализует свою правосубъектность через определенные уполномоченные органы публичной власти (3) обладает обособленным имуществом. Все эти общие черты являются достаточными для применения в ГК Украины единого подхода при законодательном закреплении обязанности системного публичного образования будь то государство, Автономная Республика Крым или территориальная громада возместить причиненный деликтами вред. И потому логично было бы именно территориальную громаду, а не орган местного самоуправления признать лицом, на которое возлагается обязанность по возмещению вреда в следующих статьях ГК Украины: ст.1173 «Возмещение вреда, причиненного органом государственной власти, органа власти Автономной Республики Крым или органом местного самоуправления»; ст.1174 «Возмещение вреда, причиненного должностным или служебным лицом органа государственной власти, органа власти Автономной Республики Крым или органа местного самоуправления» и ст.1175 «Возмещение вреда, причиненного органом государственной власти, органом власти Автономной Республики Крым или органом местного самоуправления в сфере нормотворческой деятельности».

Это позволит, с одной стороны, согласовать нормы общей и особенной частей ГК Украины об ответственности территориальной громады за противоправные действия своих органов вне зависимости от основания возникновения такой обязанности – договор или деликт, с другой стороны, обеспечит единый подход при решении вопроса о возмещении причиненного вреда любого из системных публичных образований будь то государство, Автономная Республика Крым или территориальная громада. Тем самым будет достигнута четкость законоположений, что именно территориальная громада, как и другие подобные публичные образования, во-первых, выступают сторонами не только в договорных, но и во внедоговорных обязательствах, во-вторых, отвечают за совершенные правонарушения в установленных законом случаях. В свою очередь четкость в нормах материального права в том, что именно территориальная громада выступает участником гражданского отношения по возмещению вреда позволит решить проблему и в процессуальном правоотношении, в частности, при исполнении судебного решения – возмещаться причиненный вред должен за счет имущества территориальной громады.

ТЕМА 6. ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКЛЮЧЕНИЯ, ИСПОЛНЕНИЯ, ИЗМЕНЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ДОГОВОРА

1. Предварительный договор: понятие, права, обязанности и правовые последствия их неисполнения. 2. Проблемные вопросы заключения и нотариального удостоверения договоров. 3. Односторонний отказ от договора как способ прекращения обязательства. 4. Убытки и неустойка как основные формы гражданско-правовой ответственности. Виды неустойки по ГК Украины и ХК Украины. Основания освобождения от ответственности. 5. Денежное обязательство: понятие, ответственность за нарушение. Проблемы применения положений о процентах за пользование чужими денежными средствами (ст.536 ГК Украины) и процентов по денежным обязательствам (ст.635 ГК Украины).