А. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований как сфера финансово-правового регулирования

финансовая деятельность государства и муниципальных образований представляет собой процесс планомерного образова­ния, распределения и использования государством и муниципальными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные фонды для наполнения поставленных задач.

финансовые отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, рас­сматриваемые во взаимосвязи с финансовой системой, охватыва­ют ту ее часть, которая «замыкается» на государственных денеж­ных фондах и денежных фондах муниципальных образований. Это: бюджетные фонды, государственные и муниципальные вне­бюджетные фонды, государственный и муниципальный кредит, государственные и муниципальные страховые фонды, финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Как видно, к числу финансовых отношений, возникающих в про­цессе финансовой деятельности государства и муниципальных об­разований, не относятся финансы всех предприятий независимо от формы собственности, а только финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Равным образом — не все страховые фонды, а лишь государственные и муниципальные.

Финансовая деятельность государства и муниципальных обра­зований осуществляется государством и муниципальными обра­зованиями в лице соответствующих органов.

Государство как субъект финансовой деятельности представ­лено государственными органами на уровне Федерации и ее субъ­ектов. Следовательно, к субъектам финансовой деятельности государства относится государство в лице компетентных органов на уровне как Федерации, так и ее субъектов. К таким органам относятся лишь те, для которых указанная деятельность являет­ся специальной или составляет часть их компетенции.

В число этих органов, во-первых, входят представительные ор­ганы государственной власти. Финансовая деятельность состав­ляет часть их компетенции (ст. 104, 106 Конституции РФ). Они устанавливают и взимают налоги и сборы, рассматривают и ут­верждают бюджеты, а также отчеты об их исполнении.

Во-вторых, к этим органам относятся исполнительные органы государственной власти. Они осуществляют финансовую деятель­ность государства как часть их общей компетенции, а также спе­циальной. Финансовая деятельность является частью компетен­ции Правительства РФ, органов исполнительной власти общей компетенции на уровне субъектов РФ, Государственного тамо­женного комитета РФ (ГТК России), министерств, имеющих централизованные фонды, а также выступающих в ряде случаев как уполномоченные государством органы по управлению казен­ными предприятиями. Так, Правительство РФ составляет федеральный бюджет, а органы исполнительной власти субъектов РФ — соответствующие бюджеты субъектов РФ. Органы ГТК России взимают налоги, пошлины и сборы при пересечении государ­ственной границы, а министерства, имеющие централизованные фонды, формируют и выделяют финансовые ресурсы из этих фон­дов для решения общеотраслевых задач. Кроме того, некоторые министерства, управляя казенными предприятиями, устанавли­вают нормативы по распределению прибыли этих предприятий.

К органам исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющим финансовую деятельность, относятся Минис­терство финансов РФ (Минфин России) и финансовые органы субъектов Федерации, Федеральное казначейство РФ, Министер­ство РФ по налогам и сборам (МНС России), Федеральная служба налоговой полиции РФ (ФСНП России), Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территори­альные фонды обязательного медицинского страхования РФ и др. Так, Минфин России и финансовые органы субъектов РФ состав­ляют проекты бюджетов и отчетов об их исполнении, а федераль­ное казначейство РФ, входящее в состав Минфина России, осу­ществляет казначейское исполнение федерального бюджета, а также контроль за исполнением федерального бюджета. МНС России и ФСНП России осуществляют контроль за правильнос­тью исчисления и уплаты в бюджет и государственные внебюд­жетные фонды налогов и сборов. Государственные внебюджетные фонды осуществляют финансовую деятельность государства тем, что мобилизуют и выделяют финансовые ресурсы для решения социально-экономических задач государства.

Кроме того, финансовую деятельность государства осущест­вляют и органы судебной власти. В соответствии со ст. 1 и 3 Зако­на РФ «О государственной пошлине» от 9 декабря 1991 г. с после­дующими изменениями и дополнениями суды общей юрисдик­ции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ осуществля­ют контроль за уплатой госпошлины при подаче в суд исковых заявлений и жалоб. Таким образом, финансовая деятельность го­сударства составляет часть компетенцииорганов судебной вла­сти.

Наконец, финансовую деятельность государства осуществляет Центральный банк РФ и коммерческие банки. Центральный банк

РФ участвует в собирании, распределении и использовании фи­нансовых ресурсов государства тогда, когда выполняет свои обя­занности по операциям с федеральным бюджетом и государствен­ными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также операции по обслуживанию госу­дарственного долга в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 12 апреля 1995 г. Центральный банк РФ осуществляет финансо­вую деятельность и тогда, когда производит эмиссию денежных знаков, ибо само существование финансовой деятельности госу­дарства обусловлено и опирается на денежную систему РФ. Таким образом, финансовая деятельность государства составляет часть компетенции Центрального банка РФ.

Коммерческие банки, являясь негосударственными организа­циями, также в ряде случаев осуществляют финансовую деятель­ность государства. Это имеет место тогда, когда они реализуют свои властные полномочия в сфере государственных финансов, которыми их наделяет государство.

Во-первых, коммерческие банки являются агентами валютно­го контроля. В этом качестве они наделены властными полномо­чиями, ибо имеют право в соответствии с Федеральным законом «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой поли­тики» от 29 декабря 1998 г. в императивном порядке депониро­вать 75% валютной выручки предприятия на спецсчете. Эти пол­номочия коммерческого банка, хотя и косвенно, но обеспечивают поддержание валютного резерва Центрального банка РФ, за счет покупки валютных ресурсов у которого Минфин России осущест­вляет расходы в валюте для целей обслуживания внешнего долга. Отсюда, деятельность коммерческого банка как агента валютного контроля, хотя и косвенно, но все же обеспечивает финансовую деятельность государства.

Во-вторых, коммерческие банки выступают как органы, наде­ленные государством властными полномочиями в случае установ­ления предприятиям кассового лимита и контроля за порядком ведения кассовых операций. Благодаря этой деятельности коммерческого банка предприятие производит основную массу опера­ций в безналичном порядке через расчетный счет и таким образом гарантируется своевременное внесение в бюджет налогов и дру­гих обязательных платежей. Так коммерческий банк оказывает­ся вовлеченным в процесс финансовой деятельности государства.

Муниципальные образования осуществляют финансовую дея­тельность через органы местного самоуправления, а также непо­средственно через население муниципального образования. Так, представительные и исполнительные органы местного самоуправ­ления формируют и исполняют местный бюджет. Представитель­ные органы местного самоуправления устанавливают местные на­логи и сборы и предоставляют льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами. Кроме того, органы местного самоуп­равления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований, осуществляют эмиссию муниципальных облигаций, получают финансовую помощь в различных формах из бюджетов субъектов РФ и т.д.' Финансовую деятельность непосредственно через население муниципальное образование осуществляет, при­нимая решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования².

Государство и муниципальные образования как субъекты фи­нансовой деятельности воздействуют на объект этой деятель­ности. Объектом финансовой деятельности выступают эконо­мические отношения, а точнее, отношения собственности,и,как результат — доходы, накопления и т.д. субъектов хозяйст­вования и физических лиц, а также собственные финансовые ре­сурсы государства и муниципальных образований.

К выбору конкретных объектов своего воздействия государст­во относится весьма избирательно. Оно воздействует на те кон­кретные доходы, накопления, финансовые ресурсы субъектов, которые в наибольшей мере отвечают его финансовой политике на том или ином этапе. Государство и муниципальные образова­ния устанавливают правовой режим этих доходов, упорядочива­ют их движение в русле, обеспечивающем достижение своих целей в финансовой деятельности. Например, в части второй НК • РФ государство, в частности, определило правовой режим годово- го дохода физического лица (при взимании налога на доходы фи­зических лиц). Таким образом, в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований имеет место управ­ляющее воздействие субъекта финансовой деятельности на ее объект и, соответственно, определенного рода подчинение объек­та субъекту этой деятельности. Следовательно, между субъектом и объектом финансовой деятельности государства и муниципаль­ных образований существуют отношения управления, а сама фи­нансовая деятельность государства и муниципальных образова­ний является управленческой деятельностью.

Характеристиками финансовой деятельности государства и муниципальных образований являются ее функции, а также средства, способы и формы, с помощью которых она осуществля­ется.

функции финансовой деятельности государства и муници­пальных образований — это основные направления этой дея­тельности. Среди них:

а) образование государственных и муниципальных денежных фондов;

б) распределение государственных финансовых ресурсов;;

в) использование государственных и муниципальных финан­совых ресурсов;

г) государственный и муниципальный контроль за движением финансовых ресурсов;

д) эмиссия денежных знаков.

Средствами, финансовой, деятельности государства и муни­ципальных образовании, используемыми в ходе этой деятельнос­ти и направленными на достижение ее целей, выступают право­вые нормы, нормы бухгалтерского учета (технико-юридические в тех случаях, когда содержатся в правовых актах), операционно-технические, коммуникативные и транспортные средства,

Правовые нормы являются важнейшим средством финансовой деятельности государства и муниципальных образований, по­скольку 4'инансовые, т.е. денежные отношения не существуют сами по себе, а обусловлены фактом существования государства и проявляются не иначе как в формах, определенных государством. Государство (и муниципальные образования), учитывая общест­венные потребности, которые детерминированы уровнем разви­тия товарно-денежных отношений, масштабами государственной деятельности, социальными задачами на данном этапе и т.д., при­дает объективно нарождающимся финансовым отношениям аде­кватные формы проявления. Оно устанавливает конкретные виды платежей и порядок их поступления в государственные фонды, определяет направления в использовании финансовых ре­сурсов, их распределении и т.д. Налоги, сборы, порядок их по­ступления в государственные и муниципальные фонды не могут возникнуть без юридической деятельности государства. Поэтому правовые нормы — это первое средство, сопровождающее финан­совую деятельность государства и муниципальных образовании.

Правовую основу финансовой деятельности государства и му­ниципальных образований составляют нормы различных право­вых актов, однако прежде всего — конституционные нормы'. Ис­пользование норм бухгалтерского учета в ходе финансовой дея­тельности государства и муниципальных образований обусловле­но финансами, имеющими денежный характер. Финансы требуют фиксации и контроля. Поэтому, для того чтобы государ­ство и муниципальные образования могли следить за ходом моби­лизации, распределения и использования денежных средств, не­обходима система фиксации и отражения движения этих средств. Это и делается с помощью норм бухгалтерского учета, которые «привязываются» к правовым нормам как средствам финансовой деятельности государства и муниципальных образований. По от­ношению к правовым нормам они являются вспомогательным средством. Через правовые нормы государство и муниципальные образования регулируют поведение конкретных субъектов, а в нормах бухгалтерского учета оно отслеживается. Зачастую право­вые нормы и нормы бухгалтерского учета содержатся в одних и тех же правовых актах, в связи с чем нормы бухгалтерского учета относятся к технико-юридическим.

Для эффективной финансовой деятельности государства и му­ниципальных образований важное значение имеет соответствие и согласованность норм бухгалтерского учета и правовых норм. К сожалению, нередки случаи, когда учетные нормы не соответст­вуют правовым требованиям, выраженным в различных правовых актах, либо, наоборот, новые правовые нормы не находят отраже­ния в регистрах бухучета. Поэтому в ходе финансовой деятель­ности государства и муниципальных образований необходима жесткая согласованность в работе законодателя и Министерства финансов РФ, на которое, согласно Положению о нем, возложено методическое руководство бухгалтерским учетом. Минфин Рос­сии должен оперативно отслеживать все новые явления в праве с тем, чтобы своевременно обеспечивать их нормами бухгалтерско­го учета.

К операционно-техническим и коммуникативно-транспорт­ным средствам финансовой деятельности государства и муници­пальных образований относятся: различные формы документов, которые утверждаются Минфином России и Центральным бан­ком РФ (бланки платежных документов, расходные расписания, счета-фактуры, бюджетные поручения), а также факсы, телексы, телефоны и т.д.

Средства, используемые в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, отличаются многооб­разием и разнообразием. На практическом уровне эти средства задействуются разными специалистами: законодателями, юриста­ми, бухгалтерами, работниками финансовых служб и т.д., а на теоретическом — исследуются представителями различных наук:

юриспруденции, бухгалтерского учета, экономики и т.д.

Финансовая деятельность государства и муниципальных обра­зований осуществляется не только с помощью определенных средств, но и с помощью определенных способов (методов). Спо­соб — это конкретный путь, метод достижения целей финансо­вой деятельности государства и муниципальных образований.

Все способы осуществления финансовой деятельности государ­ства и муниципальных образований подразделяются на общие и специальные. Общие способы используются при осуществлении практически всех функций финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Это — командно-волевой (импе­ративный), рекомендательный, согласовательный способы.

Основным способом, используемым в процессе всей финансо­вой деятельности государства и муниципальных образований, яв­ляется командно-волевой (императивный) способ. Его суть состо­ит в том, что государство и муниципальные образования в ходе финансовой деятельности через правовые акты, а также иные средства (нормы бухгалтерского учета, операционно-техническую документацию и т.д.) действуют по принципу «команда — испол­нение». Государство и муниципальные образования в односторон­нем порядке, без согласия адресата, дают ему команды, которые являются обязательными для исполнения. Наиболее последова­тельно этот способ представлен в праве, где он получил название императивного метода или метода властных предписаний.

Рекомендательный способ все чаще используется в ходе фи­нансовой деятельности государства и муниципальных образова­ний. К примеру, в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год всегда имеется несколько статей, содержащих рекомендации в адрес субъектов РФ. Расширение рекомендательных начал в качестве способа финансовой деятельности государства и муниципальных образований обусловлено проведением в жизнь политики федерализ­ма, реализацией курса на финансовую децентрализацию, само­стоятельность бюджетов субъектов федерации и местных бюд­жетов.

Способ согласования используется в ходе финансовой деятель­ности государства и муниципальных образований весьма редко, в основном для решения вопросов, в которых заинтересованы два уполномоченных государством органа.

Специальные способы финансовой деятельности государства и муниципальных образований «работают» в процессе реализации определенных функций этой деятельности.

Функция образования денежных фондов сопровождается при­менением таких методов, как установление обязательных и добровольных платежей. Кроме того, в современных условиях по­явился еще штрафной метод и метод финансовых изъятий.

Метод обязательных платежей является основным методом привлечения денежных средств в государственные и муниципаль­ные фонды. Он проявляется через установление налогов, сборов, поступающих в государственные и муниципальные фонды. Метод добровольных платежей проявляется через реализацию государственных и муниципальных займов физическим и юриди­ческим лицам, продажу им государственного и муниципального имущества, добровольные пожертвования различных субъектов в пользу государства и т.д. Метод финансовых изъятий проявля­ется в изъятии государством свободного остатка прибыли казен­ного предприятия. Для казенных предприятий государство уста­навливает финансовые нормативы деятельности, а все, что остает­ся сверх этого, изымает. В отличие от этого при использовании метода обязательных платежей государство (и муниципальные образования) не устанавливают субъекту никаких финансовых нормативов, а лишь устанавливают налог или сбор, которые должны быть уплачены независимо от результатов деятельности субъекта. Штрафной метод как метод финансовой деятельности государства и муниципальных образований выражается в уста­новлении и применении штрафов, пеней и других санкций за на­рушение финансово-правовых норм.

В процессе осуществления функции использования денежных средств применяются методы финансирования и публичного кредитования. Метод финансирования как метод финансовой дея­тельности государства и муниципальных образований означает безвозвратное и безвозмездное выделение денежных средств, а метод публичного кредитования означает выделение государст­венных и муниципальных денежных средств на началах возврат­ности и возмездности. Метод финансирования традиционно ис­пользуется при выделении средств из бюджетов, а в связи с обра­зованием государственных внебюджетных фондов денежных средств он стал использоваться и при выделении финансовых ре­сурсов из этих фондов. Однако в современных условиях метод фи­нансирования стал проявляться в двух формах: в форме прямого финансирования и в форме зачетного финансирования. Метод публичного кредитования стал использоваться в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований лишь в последние годы. Примером такого кредитования является еже­годное выделение Правительством РФ из федерального бюджета средств определенным субъектам на условиях возвратности и платности в соответствии с законом о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год.

Специальные методы финансовой деятельности используются государством и при осуществлении функции распределения фи­нансовых ресурсов. К ним относятся: метод выделения трансфер­тов, метод субвенций, метод дотаций, субсидий, метод процент­ных отчислений от регулирующих доходов.

Метод процентных отчислений от регулирующих доходов состоит в выделении субъектам РФ и муниципальным образова­ниям соответственно из федерального бюджета и бюджетов субъ­ектов РФ отчислений (в процентах) от федеральных и региональ­ных налогов и иных платежей. Метод субвенций основан на вы­делении сумм из бюджета вышестоящего уровня на определен­ный срок и на конкретные цели. Этот метод финансовой деятельности государства не использовался в условиях админи­стративно-командной системы управления экономикой и начал активно использоваться с начала 90-х гг. Метод дотаций исполь­зовался в социалистической бюджетной системе и используется сейчас. Он заключается в выделении субъектам РФ и муници­пальным образованиям финансовых ресурсов без целевого назна­чения.

Финансовая деятельность государства и муниципальных обра­зований осуществляется в различных формах. Преждевсего онаосуществляется в правовой и неправовой формах.

Главная форма финансовой деятельности — правовая. Госу­дарство и муниципальные образования осуществляют мобилиза­цию, распределение и использование финансовых ресурсов, при­нимая финансово-правовые акты.

Финансово-правовые акты классифицируются по юридичес­ким свойствам, по юридической природе, по органам, издающим финансово-правовые акты.

По юридическим свойствам финансово-правовые акты подраз­деляются на нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные финансово-правовые акты регулируют отноше­ния, составляющие предмет финансового права, и содержат толь­ко общеобязательные правила поведения. К ним относятся ПК РФ, законы (федеральные и субъектов РФ), устанавливающие режим различных налогов и сборов, и др.

Индивидуальные финансово-правовые акты регулируют кон­кретные финансовые отношения с участием конкретных субъек­тов с помощью ненормативных (не обладающих юридической об­щеобязательностью) правовых средств.

Например, индивидуальными финансово-правовыми актами являются: решение финансового органа о предоставлении кон­кретному субъекту инвестиционного налогового кредита на осно­ве требований ст. 67 НК РФ; налоговое извещение об уплате нало­га на имущество, присланное физическому лицу в соответствии с Законом РФ «О налогах на имущество физических лиц» от 9 де­кабря 1991 г. с последующими изменениями и дополнениями'.

Смешанные финансово правовые акты одновременно содер­жит нормативные и индивидуальные предписания. К ним отно­сится закон РФ о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. Такой закон из года в год содержит как общеобязатель­ные, так и индивидуальные финансово-правовые предписания. Например, в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 1998 год» от 26 марта 1998 г. общеобязательным является пред­писание, содержащееся в ст. 55, а именно: «установить, что плата 'и пользование средствами федерального бюджета, предоставлен­иями в 1998 году на возвратной основе, и суммы в их погашение вносятся в федеральный бюджет. А индивидуальным — предписание Центральному банку РФ приостановить с 1 января 1998 г. начисление процентов на задолженность по централизованным кредитам, выданным в 1992—1994 гг., до завершенияее пере­оформления в государственный внутренний долг Российской Фе­дерации (ст.72).

По юридической природе финансово-правовые акты подразде­ляются на: а) законодательные и б) подзаконные. К законодательным финансово-правовым актам относятся законы РФ и за­коны субъектов РФ, регулирующие отношения, составляющие предмет финансового права. К подзаконным, относятся все осталь­ные акты. Среди них: указы Президента РФ, постановления Пра­вительства РФ по вопросам государственных финансов, инструк­ции и письма МНС России, ГТК России, конкретизирующие зако­нодательные акты о налогах и сборах, и т.д.

По органам, издающим финансово-правовые акты, последние подразделяются на:

финансово-правовые акты, принимаемые представительными органами власти РФ и субъектов РФ в форме законов и постанов­лений;

финансово-правовые акты, принимаемые исполнительными органами власти РФ и субъектов РФ общей компетенции в форме указов, постановлений и распоряжений;

финансово-правовые акты, принимаемые исполнительными органами власти специальной компетенции (на уровне Россий­ской Федерации и субъектов РФ) в форме инструкций, писем, ре­шений. Среди этих органов: Минфин России, Федеральное казна­чейство, МНС России, ГТК России, финансовые управления ад­министраций субъектов РФ и т.д. Надо учесть, что именно эти органы принимают главным образом индивидуальные финансо­во-правовые акты в форме решений;

финансово-правовые акты, принимаемые представительными и исполнительными 'органами местного самоуправления в форме постановлений и решений.

Разновидностью финансово-правовых актов являются финан­сово-плановые акты.

финансово-плановые акты принимаются соответствующими органами и организациями в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований и содержат плановые показатели по доходам и расходам. В их числе:

а) федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований;

б) сметы бюджетных учреждений;

в) финансовые планы государственных и муниципальных уни­тарных предприятий;

г) бюджеты государственных внебюджетных фондов и др.

Отнесение финансово-плановых актов к финансово-правовым обусловлено тем, что они получают юридическое оформление и, таким образом, порождают юридические последствия. Так, бюджеты на уровне Российской Федерации и субъектов РФ утверждаются в форме законов; бюджеты муниципальных образований — " форме постановлений представительных органов местного само­управления; сметы бюджетных учреждений — вышестоящим в порядке подчиненности органом и т.д.

В ходе финансовой деятельности возникают и организацион­ные отношения, которые не приобретают правовой формы. Это отношения, имеющие локальный характер, т.е. обеспечивающие реализацию отдельных процедур. Например, еще до внесения проекта федерального бюджета на 2001 г. в Государственную Думу была собрана трехсторонняя комиссия из представителей Правительства РФ, Государственной Думы и Совета Федерации но вопросам бюджета. Создание такой комиссии не предусмотре­но в БК РФ, поэтому ее деятельность следует рассматривать как организационную, а не правовую форму в бюджетном процессе. Вместе с тем, в ходе финансовой деятельности нередко отноше­ния, возникающие как организационные, приобретают правовое оформление. Например, на уровне субъектов РФ отношения по порядку предоставления налоговых льгот, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, долгое время (с 1992 г., т.е. с момента вступления в силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Россий­ской Федерации», которым субъектам было предоставлено такое Право) существовали как фактические и лишь начиная с 1995 г. стали обретать свое правовое оформление в законах субъектов РФ.

С организационной точки зрения финансовая деятельность го­сударства и муниципальных образований осуществляется в форме создания и использования централизованных и децентра­лизованных фондов денежных средств. Государственные и муни­ципальные централизованные фонды денежных средств пред­ставлены федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований, а также государственными и муни­ципальными внебюджетными фондами денежных средств. Госу­дарственные и муниципальные децентрализованные фонды имеют место на государственных и муниципальных унитарных предприятиях, в государственных и муниципальных страховых организациях.