На социально-экономические процессы

В результате длительных и серьезных исследований сущности бюджета и его влияния на общественное воспроизводство приз­нано, что бюджет не может быть определен однозначно, посколь­ку данный термин используется в разных значениях и отражает разные явления. По экономической сущности бюджет — это со­вокупность объективно существующих денежных отношений, по материальному воплощению — фонд денежных средств, по орга­низационной форме — финансовый документ, утверждаемый в форме закона[156].

При всем многообразии взглядов разных экономистов на сущность бюджетных отношений[157] общим для них является то, что эти отношения признаются частью объективно существую­щих финансовых отношений и соответственно обладают основ­ными их признаками: денежным и распределительным характе­ром. Отличительные черты бюджетных отношений, позволяю­щие их выделить из общей системы финансовых отношений, следует искать в характере распределительных отношений, соста­ве участников и особом назначении данных отношений, а также в их материальном воплощении.

Специфика бюджетных отношений определяется тем, что они представлены в основном перераспределительными отноше­ниями, т.е. связанными с дальнейшим распределением первич­ных доходов, сформированных в результате первичного распре­деления валового внутреннего продукта (прибыли, заработной платы, доходов от собственности и т.п.). Результатом такого пере­распределения является формирование финансовых ресурсов ор­ганов государственной власти и органов местного самоуправле­ния в виде доходов, поступлений и денежных накоплений. Дан­ные органы, на которые обществом возлагается удовлетворение общественных потребностей, являются обязательными участни­ками бюджетных отношений, благодаря чему последние легко вычленяются из совокупности финансовых отношений.

Бюджетные отношения выполняют особое назначение — распределяют валовой внутренний продукт, доходы от внешне­экономической деятельности и часть национального богатства с целью предоставления органам государственной власти и орга­нам местного самоуправления финансовых ресурсов. При этом финансовые ресурсы, которые являются материальными носите­лями бюджетных отношений, формируются и используются в фондовой форме — в форме фондов денежных средств, создавае­мых соответствующими органами власти либо органами местно­го самоуправления и используемых ими для удовлетворения об­щественных потребностей[158]. Они могут быть сгруппированы и представлены следующими видами потребностей в:

• оказании услуг общественного сектора экономики, и преж­де всего услуг образования, здравоохранения, культуры и других отраслей социальной сферы;

• расширении общественного производства;

• регулировании межотраслевых и территориальных пропор­ций развития экономики;

• содержании органов государственной власти и органов местного самоуправления, судебной власти, органов правопо­рядка, обеспечения безопасности и обороноспособности госу­дарства.

Таким образом, в системе общественных потребностей выделяются как потребности самих органов государственной власти и местного самоуправления, связанные с их содержанием, так и потребности субъектов хозяйствования и отдельных граждан. Со­отношение отдельных групп потребностей зависит от уровня экономического развития страны, приоритетов, целей и задач экономической и финансовой политики.

Исходя из изложенного бюджетные отношения представля­ют собой совокупность денежных отношений, возникающих между органами государственной власти и местного самоуправления, с од­ной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, по поводу перераспределения валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального бо­гатства, с целью образования фондов денежных средств, формиру­емых органами государственной власти и местного самоуправления и используемых ими на удовлетворение общественных потребностей в рамках возложенных на данные органы функций и задач.

В некоторых учебных изданиях[159] бюджетные отношения трак­туются как отношения, связанные с формированием и использо­ванием централизованного фонда денежных средств. Ранее этот термин соответствовал организационно-правовой форме сущест­вования бюджета в виде единого (консолидированного) фонда, утверждаемого в форме закона. После образования Российской Федерации в условиях разделения единого бюджетного фонда по уровням власти правомернее говорить о том, что бюджетные от­ношения материализуются не в едином централизованном фон­де, а в совокупности фондов денежных средств, формируемых со­ответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Для определения любого из этих фон­дов, абстрагируясь от уровня управления (федерального, регио­нального или местного), на котором они формируются, правомерно использовать термин «бюджетный фонд», который является материальным воплощением бюджетных отношений.

Бюджетный фонд представляет собой обособленную часть стоимости валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэко­номической деятельности и части национального богатства, кон­центрируемую в распоряжении соответствующего органа государственной власти и органа местного самоуправления и используемую для выполнения функций и задач, отнесенных к его компетенции. Та­ким образом, формирование бюджетных фондов происходит пу­тем вычленения из стоимости валового внутреннего продукта и других объектов распределения и последующей концентрации[160] части денежных средств в распоряжении органов власти и мест­ного самоуправления для удовлетворения общественных потреб­ностей.

Признание объективной необходимости концентрации ресурсов в распоряжении соответствующих органов власти и мест­ного самоуправления, в свою очередь, требует определения ра­зумных масштабов такой концентрации. Отсутствие понимания этого положения при определении целей, задач и направлений бюджетной политики может привести к двум крайностям. Посто­янно возрастающие общественные потребности требуют адекват­ного увеличения бюджетных фондов. Однако излишне высокий уровень концентрации средств в руках государства вызывает чрезмерное изъятие доходов у субъектов хозяйствования и как следствие уклонение от налогообложения, снижение заинтересо­ванности организаций в увеличении накоплений и развитии, что в перспективе может привести к уменьшению объекта бюджетно­го распределения (в основном валового внутреннего продукта) и снижению доходной базы бюджетов. В то же время уменьшение размеров бюджетных изъятий путем резкого снижения налогового бремени (целью которого является создание наиболее благоприятных условий хозяйствования субъектам хозяйствования для обеспечения экономического роста) может привести к необходи­мости пересмотра системы общественных потребностей в ущерб малообеспеченным слоям населения, занятым в социальной сфе­ре, росту социальной напряженности, замедлению темпов науч­но-технического прогресса, снижению воспроизводства квали­фицированных кадров и в конечном итоге к снижению темпов экономического роста.

Сложность определения разумных масштабов концентрации средств обусловлена, с одной стороны, количественной ограни­ченностью объекта распределения и, с другой стороны, внутрен­ней противоречивостью экономических интересов всех эконо­мических субъектов (органов власти, организаций, граждан), Особенно остро стоит эта проблема в странах с переходной эко­номикой ввиду недостаточно стабильного роста валового внут­реннего продукта, в условиях которого формирование и разделе­ние «бюджетного пирога»[161] в интересах всех экономических субъ­ектов становится практически неразрешимой задачей. Поэтому возникающие противоречия могут быть сняты только на основе установления экономически обоснованных пропорций и мето­дов распределения финансовых ресурсов между всеми субъекта­ми бюджетных отношений. При этом сложность выработки меха­низма бюджетного распределения обусловлена необходимостью решения двух основных (часто взаимоисключающих) задач: уве­личения доходной базы бюджетов для удовлетворения потреб­ностей общества и создания условий для роста накоплений субъ­ектов хозяйствования путем стимулирования их материальной заинтересованности в увеличении доходов.

Основными факторами, влияющими на уровень концентрации в распоряжении органов власти и местного самоуправления фи­нансовых ресурсов, являются: уровень развития экономики (обобщающими показателями которого являются не только тем­пы экономического роста, но и абсолютный размер валового внутреннего продукта); цели и задачи бюджетной политики, оп­ределяющие приоритетные направления распределения бюджет­ных средств в пользу отдельных отраслей экономики и террито­рий; исторические и национальные традиции. Сочетание этих факторов определяет конкретный объем бюджетных средств, формируемых в распоряжении всех органов государственной власти и местного самоуправления. Определение размера бюд­жетных фондов происходит в процессе бюджетного планирова­ния, что предъявляет высокие требования к обоснованности определения бюджетных показателей на основе составления многовариантных расчетов бюджета с учетом научно обоснованной потребности в средствах субъектов хозяйствования, необходи­мости повышения эффективности и результативности преду­смотренных бюджетных расходов.

Бюджет как совокупность денежных отношений оказывает огромное влияние на общественное воспроизводство. Регулирую­щая роль бюджета заключается в его возможности изменять воспроизводственные, отраслевые и территориальные пропор­ции развития экономики, регулировать темпы развития отдель­ных сфер и отраслей для достижения основных задач и целей финансовой политики. Бюджет оказывает влияние на экономи­ческие и социальные процессы через соответствующие группы бюджетных отношений — доходы бюджета и расходы бюджета. Однако доходы и расходы бюджета выступают регулятором соци­ально-экономических процессов не автоматически, а через осу­ществляемую государством бюджетную политику, являющуюся органической составной частью финансовой политики. При этом реализация целей и задач бюджетной политики происходит путем создания адекватного этим целям бюджетного механизма, который позволяет облечь объективно существующие отноше­ния в организационные формы мобилизации доходов в бюджет и осуществления расходов. Бюджетный механизм определяет ме­тоды мобилизации доходов, виды доходов бюджета, порядок их исчисления и взимания, формы бюджетных расходов, принципы и порядок предоставления бюджетных средств, формы межбюд­жетного распределения и перераспределения средств.

Доходы бюджета представляют собой часть бюджетных отно­шений, связанных с формированием фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления. Основным назначением доходов бюд­жета является создание устойчивой финансовой базы для выпол­нения органами власти и органами местного самоуправления своих задач. Вместе с тем доходы бюджета выступают одним из важнейших методов государственного регулирования социально-экономических процессов через установление форм финансовых взаимоотношений с субъектами хозяйствования, которые бы стимулировали устойчивые темпы экономического развития и рост накоплений. Используя те или иные формы бюджетных изъ­ятий, государство влияет на совокупное потребление, перерас­пределяя денежные ресурсы между отдельными социальными группами, а также изменяет структуру накоплений субъектов хо­зяйствования.

Переход к рыночным отношениям обусловил преимущест­венное использование налоговых методов изъятия доходов в бюджет, регулируемых нормами права[162]. Они призваны, с одной стороны, обеспечить органы государственной власти и органы местного самоуправления объемом денежных средств, достаточ­ных для выполнения возложенных на них функций и задач, а с другой — регулировать объем средств, остающихся в распоряже­нии субъектов хозяйствования, достаточный для нормального воспроизводственного процесса, обеспечивающего высокий уро­вень накоплений. Это в свою очередь создает условия для увели­чения валового внутреннего продукта и роста государственных доходов. Эффективность применяемых налоговых методов изъя­тия зависит от выбора состава налогов, входящих в налоговую систему страны, их соотношения, изменения размера ставок на­логов, их дифференциации, обоснованности применяемых пра­вил определения налогооблагаемой базы, применения налоговых

льгот.

Так, изменение соотношения между прямым и косвенным налогообложением позволяет перемещать налоговое бремя меж­ду различными категориями налогоплательщиков (юридически­ми или физическими лицами). Оптимальное соотношение цент­ральных и местных налогов обеспечивает разграничение налогов по звеньям бюджетной системы с целью создания во всех бюдже­тах доходной базы, адекватной выполняемым органами власти всех уровней возложенных на них функций и задач. Изменение ставок налогов (их повышение или снижение), как и сужение или расширение налогооблагаемой базы, оказывает прямое влияние как на уровень налоговых изъятий у субъектов хозяйствования, так и на совокупное налоговое бремя в стране, что в свою очередь стимулирует или тормозит развитие общественного производ­ства. Применение налоговых льгот, с одной стороны, способству­ет ускоренному обновлению производственного потенциала, развитию научно-технического прогресса, стимулирует рост про­изводства, но, с другой стороны, нарушает принцип равенства налогоплательщиков, создает основу для уклонения от налогов и, главное, не всегда обеспечивает достижение целей, ради кото­рых эти льготы предусмотрены. Исходя из этого стимулирующее воздействие налогового механизма достигается только при пол­ной взаимоувязке всех его элементов и их направленности на достижение заявленных целей и задач налоговой политики.

Расходы бюджета представляют собой часть бюджетных от­ношений, связанных с распределением и использованием фон­дов денежных средств, находящихся в распоряжении органов го­сударственной власти и органов местного самоуправления. Ос­новное назначение расходов — обеспечить выполнение органами государственной власти и местного самоуправления возложен­ных на них функций и задач. Вместе с тем расходы бюджета мо­гут оказывать активное воздействие на общественное воспроиз­водство. Бюджетные расходы выступают фактором, оказываю­щим влияние как на совокупный спрос, так и на совокупное предложение. Стимулирование совокупного предложения осу­ществляется через бюджетное субсидирование и бюджетное кре­дитование субъектов хозяйствования, через размещение государ­ственных (муниципальных) заказов на поставку товаров (работ и услуг) для государственных нужд. При этом финансовая полити­ка, направленная на стимулирование совокупного предложения, а значит, и производства валового внутреннего продукта, создает предпосылки для дальнейшего увеличения бюджетных расходов. Влияние расходов бюджета на совокупный спрос обеспечивается посредством прямых бюджетных инвестиций, социальных вып­лат нуждающимся категориям населения, финансирования про­изводства общественных благ. Тем самым уровень бюджетных расходов свидетельствует о степени участия государства в эконо­мической деятельности общества и в обеспечении общеэкономи­ческого равновесия.

Влияние бюджетных расходов на социально-экономические процессы осуществляется как через приоритетное финансирова­ние отдельных отраслей экономики, определяющих перспективное развитие экономики, науки и научно-технического прогрес­са, так и через выбор адекватных форм бюджетного финансиро­вания, нацеленных на повышение эффективности использова­ния предоставленных бюджетных средств. Так, формы финансирования коммерческих организаций в виде субсидий, субвенций нацелены на предоставление средств для осуществления целевых расходов, при этом финансируются затраты, связанные в основ­ном с расширением производства, его модернизацией, развитием наукоемких производств, промышленной инфраструктуры. Дан­ные формы финансирования постепенно замещают применяв­шиеся ранее дотации на покрытие убытков коммерческих орга­низаций, что, однако, не исключает их ограниченного использо­вания для покрытия таких убытков, возникающих в связи в реализацией товаров или услуг по регулируемым государством ценам. Эффективность применения формы финансирования бюджетных учреждений в виде ассигнований на их содержание, предусматривающее покрытие всех затрат учреждения (и на теку­щее содержание, и на расширение деятельности), достигается только при условии обоснованного определения собственником заданий по предоставлению государственных (муниципальных) услуг, ориентированных на результаты деятельности (а не затра­ты), и применения научно обоснованных норм расходов. Перс­пективной формой бюджетного финансирования является пре­доставление бюджетных средств коммерческим и некоммерчес­ким организациям в рамках целевых программ на конкурсной основе, что обеспечивает большую увязку выделяемых бюджет­ных средств с ожидаемыми результатами, заявленными на стадии бюджетного планирования.

Бюджетный фонд как форма материализации бюджетных от­ношений организован в форме баланса доходов и расходов. По своему материальному воплощению доходы бюджета представля­ют собой денежные средства, поступающие в бюджеты соответ­ствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления, а расходы бюджета — денежные средства, пре­доставляемые из бюджета на выполнение органами государ­ственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций и задач. При превышении расходов над доходами фонд балансируется поступлениями из источников финансирования дефицита бюджета, которые отражаются за рамками баланса. Состав, группировка и характеристика отдельных видов доходов

и расходов, а также источников покрытия дефицита излагаются в последующих параграфах данной главы.

Показатели доходов и расходов бюджетов обладают большим разнообразием, что обусловливает необходимость их классифи­кации. Бюджетная классификация представляет группировку до­ходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников фи­нансирования дефицитов этих бюджетов с присвоением объек­там классификации группировочных кодов. С 1996 г. такая группировка получила законодательное подтверждение и регули­руется Федеральным законом от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюд­жетной классификации Российской Федерации».

Бюджетная классификация Российской Федерации включа­ет: классификацию доходов бюджетов Российской Федерации; функциональную классификацию расходов бюджетов Россий­ской Федерации; экономическую классификацию расходов бюд­жетов Российской Федерации; классификацию источников внут­реннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Фе­дерации; классификацию источников внешнего финансирова­ния дефицита федерального бюджета; классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; классификацию видов государственного внешнего долга Рос­сийской Федерации и государственных внешних активов Рос­сийской Федерации; ведомственную классификацию расходов федерального бюджета. Утверждение классификации в форме федерального закона определяет правовое значение бюджетной классификации, заключающееся в обязательности применения единой группировки показателей любого бюджета, что обеспечи­вает одинаковую структуру бюджетного фонда независимо от уровня (федерального, регионального, местного), на котором он формируется.

Бюджетный фонд является разновидностью финансового фонда, поэтому он обладает всеми чертами, характерными для финансовых фондов: обособленным характером и самостоятель­ностью функционирования, целевым назначением, сбалансиро­ванностью, правовой регламентацией порядка образования и ис­пользования.

Обособленный характер бюджетного фонда проявляется в ре­зультате вычленения из стоимости валового внутреннего продук­та и других объектов распределения (доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства) и концен­трации части финансовых ресурсов в распоряжении органов власти и местного самоуправления. При этом он начинает функ­ционировать самостоятельно, порядок его формирования, утвер­ждения и использования регламентируется органами представи­тельной и исполнительной власти и органами местного самоуп­равления соответствующими нормативно-правовыми актами.

Бюджетный фонд создается для достижения определенных целей, которые могут трактоваться в узком и широком смысле. В широком смысле целью создания бюджетного фонда является удовлетворение общественных потребностей, возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления. В то же время в ходе бюджетного планирования определяются и более узкие цели, которые находят отражение в функциональной и экономической структуре расходов бюджетов.

Как и любой другой финансовый фонд, бюджетный фонд должен быть сбалансирован, однако сбалансированность может быть достигнута не только за счет достижения равенства доходов и расходов, но и главным образом путем использования государ­ственных или муниципальных заимствований. В этом случае сба­лансированность бюджета предполагает необходимость достиже­ния соответствия планируемых расходов объему доходов и пос­туплений из источников финансирования дефицита бюджета.

Наряду с наличием общих черт, характерных для всех финан­совых фондов, бюджетный фонд обладает еще одной специфи­ческой чертой — исключительной мобильностью в процессе его формирования и использования или маневренностью[163]. Мобильность бюджетного фонда достигается: соблюдением принципа общего (совокупного) покрытия расходов, принципа единства кассы, об­разованием и использованием различных видов бюджетных ре­зервов, бюджетных ссуд, возможностью внесения изменений в утвержденные бюджетные назначения.

Принцип совокупного покрытия расходов означает, что все рас­ходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюд­жета и поступлений из источников финансирования его дефици­та. Доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов и в других случа­ях, определенных законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Соблюдение этого принципа обеспечивает воз­можность свободного распределения бюджетных средств по лю­бым направлениям расходов в ходе формирования бюджета, а также бесперебойное финансирование расходов, предусмотрен­ных законом о соответствующем бюджете.

Принцип единства кассы, предусмотренный Бюджетным ко­дексом РФ как основной принцип исполнения бюджетов, озна­чает, что все доходы и поступления из источников финансирова­ния дефицита бюджета зачисляются на единый счет бюджета и с него же осуществляются все расходы, предусмотренные по бюд­жету. Соблюдение этого принципа позволяет консолидировать все доходы и поступления на счете и направлять их бюджетопо­лучателям исходя из утвержденных бюджетных назначений.

Бюджетные резервы обеспечивают устойчивость и мобиль­ность бюджетного фонда. Под ними понимается обособленная часть средств бюджетов, предназначенных для обеспечения бес­перебойного финансирования как запланированных, так и не­предвиденных расходов, возникших внезапно и имеющих чрез­вычайный или случайный характер. Необходимость создания бюджетных резервов связана с возможными ошибками и прос­четами, допущенными в ходе бюджетного планирования, осо­бенно в части планирования трудно предсказуемых основных показателей социально-экономического развития (темпов эко­номического роста, динамики валютного курса, уровня инфля­ции, уровня цен на энергоносители и др.); необходимостью лик­видации возникающих диспропорций в процессе исполнения бюджета, а также дополнительными непредвиденными расхода­ми. Бюджетные резервы используются при невыполнении до­ходной части бюджета в том случае, если невозможно сбаланси­ровать доходы и расходы посредством планового сокращения расходов; для возмещения ущерба, причиненного стихийными бедствиями, а также для покрытия внутригодовых кассовых раз­рывов.

Основными видами бюджетных резервов являются: резервный фонд Правительства РФ и фонды непредвиденных расходов органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местно­го самоуправления; резервный фонд Президента РФ; резервный фонд Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрез­вычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий; оборот­ная кассовая наличность; свободный остаток средств, образовав­шийся на начало текущего финансового года, а также превыше­ние доходов над расходами, образовавшееся в ходе исполнения бюджета. Различные виды бюджетных резервов имеют различное функциональное назначение. Резервные фонды, фонды непред­виденных расходов, а также свободные бюджетные средства ис­пользуются в основном на финансирование сверхплановых до­полнительных расходов, возникающих в процессе исполнения бюджетов. Оборотная кассовая наличность[164], образуемая при сос­тавлении бюджета за его рамками за счет остатка средств на нача­ло планируемого года, используется для покрытия внутригодовых кассовых разрывов между поступлением доходов и финанси­рованием расходов. Таким образом, она используется временно до фактического поступления запланированных доходов и долж­на быть восстановлена до конца финансового года.

Бюджетные ссуды используются для покрытия внутригодовых кассовых разрывов между расходами и доходами бюджета в случае недостаточности средств оборотной кассовой наличности. Они предоставляются на срок не более шести месяцев и обяза­тельно должны быть погашены в пределах текущего финансово­го года.

Предусмотренная бюджетным законодательством возмож­ность внесения изменений в утвержденные бюджетные назначения позволяет обеспечить финансирование мероприятий, предусмот­ренных бюджетом, в рамках фактически поступивших бюджет­ных доходов, создать правовые основания для осуществления до­полнительных расходов, не предусмотренных бюджетом, а также обеспечить перераспределение бюджетных средств в ходе испол­нения бюджета. Решение этих задач достигается путем сокраще­ния расходов бюджета при невыполнении плана доходов или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета; использования дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов либо на уменьшение размера дефицита бюдже­та и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, либо на осуществление дополнительных расходов сверх утверж­денных бюджетом, а также путем перемещения бюджетных средств распорядителями бюджетных средств между бюджетопо­лучателями.

Мобильность бюджетного фонда проявляется как в процессе его формирования, так и использования. Так, мобильность в хо­де формирования бюджетного фонда проявляется в отсутствии закрепленности определенных доходов за соответствующими расходами бюджета, что позволяет уже при формировании бюд­жета маневрировать доходами, направляя их на осуществление расходов, определенных приоритетными, в соответствии с целя­ми и задачами бюджетной политики. Другими инструментами обеспечения мобильности бюджетного фонда в ходе бюджетного планирования является использование оборотной кассовой наличности, а также бюджетных ссуд.

Необходимость обеспечения мобильности бюджетного фонда в ходе его использования связана с тем, что фактически достиг­нутые в течение бюджетного года показатели (темпы экономи­ческого роста, уровень инфляции, показатели доходов и поступлений из источников финансирования дефицита) отклоняются от предусмотренных в бюджете. В ходе исполнения бюджета мо­бильность обеспечивается соблюдением принципа единства кас­сы, использованием всех видов резервов, включая оборотную кассовую наличность, бюджетных ссуд, внесением изменений в бюджетные назначения. Тем самым отдельные инструменты (например, бюджетные ссуды и оборотная кассовая наличность) обеспечивают мобильность бюджетного фонда и при его форми­ровании, и при его использовании.

Высокая степень концентрации в бюджетных фондах[165] фи­нансовых ресурсов и присущие этим фондам отличительные черты позволяют выполнить бюджету свое общественное назна­чение - обеспечить органы власти и местного самоуправления денежными средствами, необходимыми для выполнения возло­женных на них функций и задач в целях удовлетворения общест­венных потребностей.