Задания для самостоятельной работы. 1. Проанализируйте и сравните бюджетные полномочия участников бюджетного процесса в РФ

1. Проанализируйте и сравните бюджетные полномочия участников бюджетного процесса в РФ.

2. Составьте схему, отражающую процесс рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете на оче­редной финансовый год.

3. Охарактеризуйте содержание каждого из этапов исполне­ния бюджета по расходам, покажите их отличительные особен­ности. Сделайте выводы об особенностях каждого этапа испол­нения бюджетов на разных уровнях бюджетной системы РФ.

Глава 14

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ

И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ЗАИМСТВОВАНИЯ

Сбалансированность бюджета

И методы ее достижения

Сбалансированность бюджета является одним из основных принципов составления бюджета и построения бюджетной системы любого государства. Она может быть достигнута разными методами. Сбалансированность бюджета, составленного путем достижения равенства доходов и расходов, обеспечивается автоматически. Сбалансированность бюджета, составленного с пре­вышением расходов над доходами (т.е. с дефицитом), достигает­ся путем изыскания источников финансирования дефицита. В этом случае сбалансированность бюджета предполагает равен­ство планируемых расходов объему доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета. Составление бюджета с профицитом формально допустимо, однако оно явля­ется скорее исключением, чем правилом, поскольку имеет ряд негативных последствий для развития экономики. В этом случае происходит завышение налоговой нагрузки на субъекты хозяй­ствования, что приводит к изъятию из их оборота денежных средств и снижению эффективности функционирования эконо­мики в целом.

Подходы правительств различных государств к выбору мето­дов сбалансированности бюджетов различались на разных этапах исторического развития. До 30-х гг. XX в. национальные прави­тельства строили свою финансовую политику исходя из стремле­ния к достижению ежегодного равенства доходов и расходов. Это соответствовало представлениям об ответственном перед стра­ной правительстве, которое без надобности не увеличивает рас­ходы, не повышает налоги и не накапливает долги. Мировой эко­номический кризис 1929—1930 гг. заставил многих представи­телей экономической науки пересмотреть взгляды на обоснован­ность использования такого метода достижения сбалансирован­ности бюджетов. Кризис наглядно показал, какую опасность для общества представляют массовые банкротства предприятий, рас­тущая армия безработных и другие негативные последствия об­вального падения производства и потребления. Антикризисные мероприятия стали неотъемлемой частью национальной полити­ки многих стран, предполагавшей активное использование госу­дарственных финансов в качестве инструмента регулирования экономики. В бюджетной сфере такой практике соответствовала политика циклического балансирования бюджета с оправданием его дефицита, направленного на стимулирование экономическо­го развития.

Представители кейнсианской теории обосновали отсутствие необходимости достижения ежегодного равенства доходов и рас­ходов бюджета и заложили фундаментальные основы использо­вания государственных расходов, налогов, бюджетного дефицита и государственных заимствований для оптимизации условий раз­вития на разных фазах экономического цикла. При этом была до­казана необходимость достижения равенства доходов и расходов бюджета в рамках всего цикла экономического развития, а не на отдельных его фазах.

С 80-х гг. XX в. на основе теории «экономики предложения» (кейнсианство же концентрировало внимание на регулировании спроса) формируются новые взгляды на проблему использования государственных финансов для стимулирования экономического роста. Появляются и начинают применяться на практике теории «компенсирующего бюджета», «функциональных финансов» и т.п. При некотором различии в подходах к тактике использования отдельных финансовых инструментов, в отношении к бюджетно­му дефициту, общим для этих теорий является признание необя­зательности ежегодного достижения равенства между расходами и доходами бюджета, активное использование государственных расходов и налоговой политики для постоянного поддержания в стране благоприятной макроэкономической ситуации. Разрыв между бюджетными доходами и возрастающими расходами пок­рывается поступлениями от государственных заимствований.

В настоящее время правительства экономически развитых стран взяли на вооружение рекомендации современных теорий использования государственных финансов для целей регулирова­ния экономики. В этих условиях бюджетный дефицит и сопут­ствующий ему государственный долг рассматриваются не как «зло» экономики, а как гибкие и эффективные инструменты государственной политики. Однако их использование имеет опре­деленные рамки. Экономическая наука установила (а практика это подтверждает), что предельным уровнем бюджетного дефи­цита являются 3% ВВП. Максимальной границей государствен­ной задолженности в Европейском союзе, например, считается

60% ВВП.

Правительства государств с развивающейся и переходной экономикой, где перспективы роста не могут быть точно спрог­нозированы и определяются многочисленными (зачастую слу­чайными) факторами, стремятся к составлению бюджета, осно­ванного на равенстве доходов и расходов, но в действительности получают бюджетный дефицит. Некоторые из них (например, правительства стран, экономика которых ориентирована на экс­порт энергоресурсов) вынужденно проводят политику профи­цитного бюджета и формирования на этой основе стабилизаци­онных (резервных) фондов.

Однако необходимо отметить, что достижение равенства до­ходов и расходов бюджета является довольно редким случаем в практике составления бюджетов. Его можно добиться только на пути сдерживания роста государственных расходов и установле­ния в стране уровня налогообложения, достаточного для получе­ния бюджетных доходов в целях покрытия всех необходимых и разумных общественных потребностей. Профицитный бюджет, как это было отмечено ранее, не способствует эффективному функционированию экономики. В большинстве стран мира бюд­жеты составляются с превышением расходов над доходами, и не­редко дефициты принимают размеры, угрожающие социально-экономическому развитию государств.

Бюджетный дефицит и профицит могут быть первичными и об­щими (итоговыми). Первичный дефицит имеет место при превы­шении суммы бюджетных расходов (за минусом расходов на об­служивание долга) над величиной его доходов. Первичный про­фицит образуется при превышении доходов над величиной расходов (за минусом расходов на обслуживание долга). Общий дефицит и профицит определяются на основе сравнения общих сумм бюджетных расходов и доходов.

Дефицит бюджета может быть краткосрочным и долгосрочным. Краткосрочный дефицит складывается в рамках одного финан­сового года. Он выявляется в случаях отклонения по каким-либо причинам макроэкономических условий, в которых проходило исполнение бюджета, от условий его составления и утверждения. Долгосрочный дефицит бюджета выявляется на протяжении ряда лет. Он порождается устойчивыми факторами, которые из года в год приводят к превышению расходов бюджета над его доходами. Основными причинами долгосрочного (хронического) бюджет­ного дефицита могут быть высокие непроизводительные расходы в период ведения войн и подготовки к ним, экономическая и политическая нестабильность в переходный период, неэффективность экономической системы, ошибки в экономической поли­тике, ведущие к сокращению налоговой базы.

Различают структурный и циклический бюджетный дефицит (профицит). Государство, использующее финансы в качестве инструмента регулирования экономики, может сознательно пой­ти на увеличение бюджетных расходов или снижение налоговой нагрузки на предпринимателей. В этом случае неизбежно по­явление структурного бюджетного дефицита. Циклический де­фицит бюджета вызывается в первую очередь сокращением нало­говой базы в условиях падения производства в фазах экономичес­кого кризиса и депрессии и только во вторую очередь — желани­ем правительства компенсировать сокращение спроса путем увеличения государственных расходов. Обратная ситуация воз­никает в фазах оживления и подъема: с ростом производства расширяется налоговая база и возрастают доходы бюджета, но пра­вительство сокращает расходы для того, чтобы нивелировать уве­личение спроса со стороны предпринимателей и населения.

Различают также активный и пассивный бюджетный дефицит. Активный дефицит есть результат сознательного увеличения го­сударственных расходов в целях регулирования экономики. Пас­сивный дефицит возникает в случае падения объема налоговых поступлений в условиях снижения экономической активности в стране.

Достижение сбалансированности бюджета в условиях его де­фицитности имеет ряд проблем. Если дефицит имеет краткосрочный характер, то правительству достаточно проведения мер по ограничению роста бюджетных расходов или сокращению налоговых поступлений. Если дефицит имеет долгосрочный ха­рактер, то правительство не может обойтись только бюджетно-налоговыми мерами: необходимы проведение реструктуризации экономики, внедрение новых технологий, модернизация произ­водства, финансовое оздоровление предприятий, принятие иных мер общеэкономического характера по устранению причин, оп­ределяющих наличие хронического дефицита.

Всякий бюджетный дефицит нуждается в изысканий источ­ников его финансирования. Основными способами привлечения средств для покрытия разрыва между расходами и доходами бюд­жета являются проведение государственных заимствований, про­дажа государственных запасов, имущества и земельных участков, кредитно-денежная эмиссия (монетизация).

Кредитно-денежная эмиссия представляет собой инфляцион­ный способ покрытия бюджетного дефицита, поскольку непос­редственно ведет к увеличению количества денег в обращении. Это обстоятельство делает использование монетизации довольно редким явлением в практике финансирования дефицитов: при­меняется в годы военного противостояния, коренной ломки со­циально-экономического уклада жизни общества, в условиях глубокого кризиса государственных финансов и т.п.

Долговое финансирование бюджетного дефицита посредством государственных заимствований представляет собой в основном неинфляционный способ покрытия разрыва между расходами и доходами бюджета. С помощью заимствований государство осу­ществляет перераспределение спроса от одних групп потребите­лей к другим, а также между разными территориями, не увеличи­вая совокупного спроса. Это предопределило широкое распрост­ранение данного способа покрытия бюджетного дефицита.

Продажа государственных запасов, имущества и земельных участков является также неинфляционным способом финанси­рования дефицитного бюджета. Однако он используется не час­то, поскольку сами объекты реализации являются ограничен­ными.

В результате проведения работы по привлечению источников финансирования бюджетного дефицита все бюджетные расходы обеспечиваются источниками финансирования и тем самым дос­тигается сбалансированность бюджета.

Таким образом, под сбалансированностью бюджетаследует понимать состояние бюджета, при котором объем предусмотрен­ных расходов соответствует либо объему доходов (при равенстве доходов и расходов), либо совокупному объему доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета (при бюджет­ном дефиците).

Бюджетный кодекс РФ в ст. 33 рассматривает сбалансирован­ность бюджетов как один из основных принципов бюджетной системы РФ и предполагает необходимость достижения равен­ства расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы сум­марному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита. Составление бюджетов с профици­том российским законодательством не предусмотрено.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 92 устанавливает ограничения для размера утверждаемых дефицитов бюджетов всех уровней бюд­жетной системы РФ. Так, размер дефицита федерального бюдже­та, утвержденный федеральным законом о федеральном бюдже­те, не может превышать суммарный объем бюджетных инвести­ций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствующем финансовом году. Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), утвержденный законом (нормативным ак­том представительного органа местного самоуправления) субъек­та Российской Федерации (органа местного самоуправления) о бюджете на планируемый год не может превышать 15% (соответ­ственно 10%) объема доходов бюджета субъекта Российской Фе­дерации (местного бюджета) без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Однако в случае утверждения законом субъекта Российской Федерации (нормативным актом предста­вительного органа местного самоуправления) о региональном (местном) бюджете на соответствующий год размера поступле­ний от продажи имущества предельный размер дефицита бюдже­та субъекта Российской Федерации (местного бюджета) может превышать указанные выше ограничения, но не более чем на ве­личину поступлений от продажи имущества.

Принятие бюджета на очередной финансовый год с дефици­том предполагает необходимость утверждения соответствующим законом (решением) о бюджете источников финансирования дефи­цита бюджета (внутренних и внешних). При этом источники фи­нансирования дефицита федерального бюджета могут быть как внутренние, так и внешние, в то время как дефицит региональ­ных и местных бюджетов может покрываться только внутренни­ми источниками. Внутренними источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются: государственные внутренние заимствования, кредиты, полученные от кредитных организаций, поступления от продажи государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, суммы превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам, измене­ние остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета, средства Стабилизационного фонда

РФ[218]. К внешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся государственные внешние заимствования в виде госу­дарственных займов, осуществляемых в иностранной валюте пу­тем выпуска ценных бумаг от имени РФ, кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм, международных фи­нансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте.

Дефициты бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов мо­гут финансироваться только за счет внутренних источников: ре­гиональных и муниципальных займов, кредитов, полученных от кредитных организаций, бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, поступлений от продажи имущества, находящегося в собственности субъекта РФ или муниципальных образований, изменения остатков средств на счетах по учету средств регио­нального или местного бюджета.

Использование кредитов Банка России, покупка им долговых обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления при их первичном размещении в качестве источ­ника финансирования дефицита бюджетов бюджетным законо­дательством не предусматриваются.

Сбалансированность бюджета достигается как при составле­нии, так и исполнении бюджетов. При его составлении приме­няются следующие основные методы достижения сбалансиро­ванности бюджетов всех уровней: лимитирование планируемых расходов бюджета на основе установления получателям бюджет­ных средств заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, предельных объемов финансирования, нормативов финансовых затрат; создание эффективного механизма разграничения расходных полномочий между органами государственной власти разного уровня и органами местного са­моуправления и наделения этих органов адекватными доходны­ми источниками; изыскание резервов роста доходов, поступаю­щих в бюджеты всех уровней; совершенствование механизма предоставления финансовой помощи из бюджетов других уровней; использование эффективных форм бюджетных заим­ствований. При формировании бюджета он должен быть сбалан­сирован не только в сумме годовых назначений по доходам, рас­ходам и источникам финансирования дефицита, но и при их поквартальном распределении. В этом случае органы, составля­ющие бюджет, используют оборотную кассовую наличность, свободные остатки бюджетных средств, образовавшиеся на на­чало текущего финансового года.

При исполнении бюджета основными методами поддержа­ния его сбалансированности являются: установление и доведение до бюджетополучателей лимитов бюджетных обязательств; ис­пользование процедуры принятия, подтверждения и выверки ис­полнения денежных обязательств; сокращение расходов бюджета при невыполнении плана доходов; блокировка расходов при не­выполнении условий, обусловивших включение их в бюджетные назначения; использование дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов; осуществление комплекса мер по контролю за соблюдением налогового законодательства, а также за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

Содержание, формы и методы