Стратегия финансовой политики в начале 21 века. Реформирование налоговой политики России
Реформирование налоговой политики России
Дальнейшее совершенствование налоговой политики должно быть направлено на последовательное улучшение налогового администрирования, реформирование отдельных налогов и режимов налогообложения (страховые взносы, НДПИ, в том числе реформирование налогообложения нефтегазовой отрасли, трансфертное ценообразование, специальные режимы) и принятие точечных мер, направленных на стимулирование инновационного развития и диверсификацию экономики.
Впервые за длительный период налоговых преобразований в России будут приняты меры, увеличивающие совокупную налоговую нагрузку. Согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов, оценка увеличения доходов федерального бюджета в результате реализации мер составляет: 0,5% ВВП в 2011 г., 0,8% ВВП в 2012 г. и 1,1% в 2013 году.
Основными видами доходов, изменение в обложении которых приводит к росту поступлений в бюджетную систему, являются налог на добычу полезных ископаемых, в частности, на газ природный и нефть, акцизы на спиртовую продукцию, табак, нефтепродукты, а также вывозные таможенные пошлины. Кроме того, будет происходить изменение дивидендной политики государства, направленной на увеличение чистой прибыли предприятий и организаций с участием государства, подлежащей направлению на выплату дивидендов.
Наиболее значительными мерами в принимаемых налоговых новациях, приводящими к увеличению налоговой нагрузки на экономику страны, являются упразднение с 2010 года ЕСН и реформирование системы страховых взносов.
В прогнозный период существенно возрастает роль стимулирующей функции налоговой системы, направленной на развитие инновационного потенциала российской экономики. Это предполагает принятие новых мер по стимулированию инноваций, включающих льготы для предприятий, осуществляющих деятельность в приоритетных отраслях с высокой инновационной составляющей и высоким потенциалом развития, а также установление механизма администрирования расходов на НИОКР.
В среднесрочной перспективе для повышения конкурентоспособности российской экономики и притока инвестиций в несырьевые сектора важно ускорить принятие нормативно-правовых актов по установлению (продлению) переходных положений для организаций, занятых в сфере информационных технологий, для резидентов технико-внедренческих зон, для инновационных компаний, создаваемых при вузах и научных центрах, для средств массовой информации.
Таможенно-тарифная политика
Реализация таможенно-тарифной политики в 2011 году и в прогнозный период 2012-2013 гг. будет осуществляться в качественно новых мирохозяйственных, торгово-политических и рыночных условиях.
В 2010 году начал действовать Единый таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана (далее – Таможенный союз), введен в действие Таможенный кодекс Таможенного союза, предусматривающий единство правил применения и контроля всеми государствами Таможенного союза мер таможенно-тарифного регулирования внешней торговли. С введением Единого таможенного союза введен также новый механизм зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин.
В 2010 году в сфере таможенно-тарифного регулирования импорта промышленных товаров Комиссией таможенного союза принимались решения, направленные на поддержку отечественных производителей, в том числе на защиту отечественных производителей поликарбонатов оптического назначения, на стимулирование производства солнечных модулей российскими предприятиями путем снижения ставок ввозных таможенных пошлин на материалы, используемые в их изготовлении.
В прошедший период текущего года особое внимание уделялось реализации государственной внешнеэкономической политики в области таможенно-тарифного регулирования внешнеторгового оборота российских товаров агропромышленного комплекса. Принятые меры направлены на сохранение существующих и создание новых рабочих мест в полиграфической промышленности, недопущение недостоверного декларирования мягких и полумягких сыров, поддержку и повышение конкурентоспособности отечественной свеклосахарной отрасли, защиту интересов отечественных производителей молочных и растительных жиров и мыловаренной продукции, повышение конкурентоспособности российской мебели на внутреннем рынке, усиление таможенного контроля за ввозом отдельных видов виноматериалов, а также на сохранение уровня тарифной защиты отдельных видов молочной продукции.
В среднесрочной перспективе механизм функционирования Единого таможенного союза будет совершенствоваться. Задачи таможенно-тарифной политики Российской Федерации в 2011 году и последующие годы будут реализовываться через решения органов управления Таможенным союзом на основе анализа опыта функционирования системы регулирования в 2010 году.
Будут также последовательно сниматься протекционистские меры, что будет способствовать снижению эффективной ставки таможенного тарифа. Актуальность данной политики будет возрастать после достижения договоренности о вступлении России в ВТО.
В 2011 году возрастет роль таможенно-тарифного регулирования как фактора посткризисного восстановления и качественных преобразований в экономике России. Во всех сценариях развития прогнозируется опережающий рост импорта. В этих условиях повышается роль регулирующего воздействия таможенно-тарифной политики со снижением влияния протекционистских мер. Это требует уже с 2011 года перехода к определению мер тарифного и нетарифного регулирования с учетом долгосрочных ориентиров экономической и структурной политики, направлений развития тех секторов промышленности и АПК, которые позволят в перспективе повысить качество экономического роста.
Бюджетная политика России
Бюджетная политика в 2011-2013 гг. в силу сложившихся объективных условий будет оказывать сдерживающий эффект на экономическое развитие.
Бюджетная политика должна согласовываться с политикой государства в сфере социально-экономического развития Российской Федерации, включающей меры по модернизации, формированию нового промышленного потенциала, развитию инновационной составляющей экономики, а также повышению качества человеческого капитала. При этом одновременно бюджетная политика должна осуществляться в условиях необходимости последовательного сокращения бюджетного дефицита.
В соответствии с основными направлениями бюджетной политики на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов ожидается последовательное снижение доходов федерального бюджета с 22,3% ВВП в 2008 г. и 18,8% ВВП в 2009 г. до 17,4% ВВП в 2011 г., 16,5% ВВП в 2012 г. и 16,1% ВВП к 2013 году. Динамика обусловлена последовательным снижением нефтегазовых доходов с 8,3% в 2010 г. до 6,9% ВВП к 2013 году. При этом с 2010 года впервые за длительное время начала реализовываться политика «точечного» увеличения налоговой нагрузки на экономику. Тем не менее, восстановления доходов к докризисному уровню не ожидается. Аналогичная ситуация прогнозируется и в регионах, где уровень доходов, согласно оценкам, не превысит 13% ВВП против 15% ВВП в 2008-2009 годах.
На фоне масштабной поддержки экономики в кризисные 2008-2009 годы в среднесрочной перспективе будет происходить ужесточение бюджетной политики на федеральном и региональном уровнях. По итогам встречи лидеров государств G20 было принято решение о необходимости сокращения дефицитов бюджетов к 2013 году как минимум в два раза. Аналогичные обязательства взяла на себя и Российская Федерация.
Снижение уровня дефицита федерального бюджета до 2,9% ВВП к 2013 году, зафиксированное в Основных направления бюджетной политики, при ожидаемом уровне доходов приведет к сокращению расходов федерального бюджета с 24,7% ВВП в 2009 году и 22,7% ВВП в 2010 году (оценка) до 19% ВВП в 2013 году. Это потребует сокращения уровня расходов в реальном выражении к 2013 году примерно на 4-5% относительно уровня 2009 года. При этом в случае, если не учитывать в объеме расходов федерального бюджета в 2013 году объем условно-утвержденных расходов, то снижение расходов к 2013 году в реальном выражении составит более 10 процентов.
В связи с этим принятие дополнительных бюджетных обязательств по приоритетным направлениям должно происходить в жесткой увязке со степенью влияния принятых решений на темпы достижения поставленных целей социально-экономического развития страны. Должны быть разработаны механизмы макроэкономической оценки дополнительных расходов. Необходимо также обеспечить прозрачность и эффективность принятия новых расходных обязательств.
Требуемое сокращение государственных расходов приводит к необходимости перехода к сценарию жесткой экономии и приоритезации расходов как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу. Сжатие государственного финансирования, особенно в тех секторах, где бизнес не может заместить государство, объективно является негативным фактором для экономического развития. Повышение налоговой нагрузки также уменьшает ресурсы развития частного сектора..
В рамках базового оптимистического варианта прогноза (2b) предполагается, что эти негативные факторы будут компенсированы повышением эффективности бюджетных расходов, в т.ч. и за счет изменения структуры расходов в пользу бюджета развития (инвестиций и инноваций). Кроме того, дополнительный вклад в ускорение экономической динамики окажет и более высокий государственный спрос за счет дополнительного роста доходов работников бюджетной сферы (включая военнослужащих) в 2012-2013 годах. Повышение темпов развития экономики по сравнению с консервативным вариантом (1b) расширяет доходную базу бюджета, что обеспечивает снижение бюджетного дефицита.
Расходы на инвестиции и потребление консолидированного бюджета
Потребительские расходы консолидированного бюджета будут во многом ограничены решениями, которые не предполагают роста реальной заработной платы бюджетников и госслужащих в период 2011-2013 годов. Вариант 2b учитывает проведение ежегодной индексации на уровень инфляции фонда оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, денежного содержания судей и прокурорских работников. Кроме того, предусмотрено сокращение численности государственных служащих в 2011-2013 гг. на 20%, что приводит к номинальному и реальному снижению фонда оплаты труда федеральных госслужащих. В этих условиях расходы на потребление консолидированного бюджета по варианту 2b в реальном выражении практически стабилизируются в 2011 году на уровне текущего года, а к 2013 году увеличиваются на 1-2 процента. Рост государственных потребительских расходов в 2012-2013 гг. связан с запланированной с 2012 года реформой денежного довольствия военнослужащих и существенным ростом расходов федерального бюджета на военную организацию с 2013 года, что в том числе связано с необходимостью проведения мероприятий по переоснащению военной организации.
По варианту 1b индексация заработной платы федеральных бюджетников происходит только в 2011 году, а в 2012-2013 гг. их заработная плата остается стабильной. В этом варианте также не происходит реформы оплаты труда военнослужащих. Потребительские расходы консолидированного бюджета стабилизируются только в 2012 году, а реальный рост начинается с 2013 года.
Инвестиционные расходы в реальном выражении сокращаются в 2011 и 2012 году, при этом в 2012 году расходы сокращаются и номинально, а в реальном выражении сокращение достигает 10 процентов. Это связано с завершением ряда крупных проектов (так, строительство большинства объектов для проведения саммита АТЭС должно завершиться к 2012 году). В 2013 году в варианте 2b предполагается рост инвестиционных расходов бюджета. Для обеспечения будущего роста потребуется увеличение расходов на развитие транспортной инфраструктуры, ЖКХ. Поэтому в 2013 году возможно увеличение инвестиционных расходов федерального бюджета в реальном выражении, при этом ожидается, что региональные бюджеты начнут наращивать инвестиции уже с 2012 года. Вариант 1b предполагает меньшие объемы финансирования не только на развитие транспорта, но и на сельское хозяйство (расходы на финансирование ФЦП и Государственной программы развития сельского хозяйства в 2011-2013 гг. сохранятся на одном уровне в номинальном выражении).
В целом государственные капитальные вложения за счет бюджетов всех уровней снизятся с 3,3% ВВП в 2010 году (в 2008-2009 гг. они составляли 3,7% ВВП) до 2,6-2,8% ВВП в 2012 году. В 2013 году по варианту 2b государственные капиталовложения увеличатся до 3,1% ВВП, по варианту 1b – сократятся до 2,4% ВВП.
3. Финансовый механизм и его роль в реализации финансовой политики.
Финансовый механизм является инструментом осуществления финансовой политики государства, регионов и муниципальных образований. Используя различные элементы финансового механизма, органы власти стремятся обеспечить реализацию целей финансовой политики, решение ее стратегических и тактических задач. При этом корректировка элементов финансового механизма происходит путем изменения соответствующих норм финансового права, в которых установлены четкие правила функционирования каждого структурного элемента финансового механизма. Таким образом, перестройка финансового механизма в соответствии с ходом экономического и социального развития государства обязательно регламентируется соответствующими нормативно-правовыми документами.
Финансовый механизм включает множество взаимосвязанных, соединенных между собой элементов, соответствующих разнообразию финансовых отношений в обществе. С целью их упорядочения, структурирования, приведения в определенную систему финансовый механизм принято классифицировать по различным признакам.
В зависимости от состава сфер и звеньев финансовой системы, функционирование которых обеспечивает финансовый механизм, он включает финансовый механизм субъектов хозяйствования (в его состав входят финансовый механизм коммерческих организаций, финансовый механизм некоммерческих организаций и финансовый механизм предпринимателей индивидуальных) и механизм государственных и муниципальных финансов (включает бюджетный механизм и финансовый механизм функционирования государственных внебюджетных фондов).
Внутри каждого их перечисленных звеньев финансового механизма используются разнообразные критерии его дальнейшего деления. Так, например, в бюджетном механизме, в зависимости от экономического содержания разных групп бюджетных отношений, выделяют три звена: механизм мобилизации денежных средств в федеральный, региональные и местные бюджеты; механизм расходования бюджетных средств путем их предоставления юридическим и физическим лицам; механизм межбюджетного распределения и перераспределения денежных средств.
В соответствии с государственным устройством Российской Федерации в финансовом механизме выделяют три звена: финансовый механизм Российской Федерации, финансовый механизм субъектов РФ и финансовый механизм органов местного самоуправления. Такое деление обусловлено компетенцией органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования финансовых отношений, регламентируемой Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) и Налоговым кодексом РФ (НК РФ).
По воздействию на общественное производство в составе финансового механизма выделяют следующие функциональные звенья: механизм мобилизации и использования финансовых ресурсов, механизм финансового регулирования общественного производства, механизм финансового стимулирования общественного производства.
В составе каждого из перечисленных механизмов используются различные источники формирования и методы мобилизации финансовых ресурсов, их состав, методы распределения, формы расходования финансовых ресурсов, принципы организации финансово-хозяйственной деятельности и построения финансовых отношений. Учитывая эти особенности, можно регулировать воздействие отдельных элементов финансового механизма на общественное производство и его конкретные сферы, инициировать ускорение развития соответствующих отраслей экономики, видов деятельности, добиваясь в конечном итоге реализации целей и задач финансовой политики.
Изменение соответствующих элементов финансового механизма в зависимости от условий экономического и социального развития общества предопределяет возможности его количественного и качественного воздействия на экономику и социальную сферу.
Количественное воздействие финансового механизма выражается через объем и пропорции мобилизации субъектами хозяйствования и органами власти финансовых ресурсов и их распределения между сферами и звеньями финансовой системы государства. В зависимости от изменений соотношения объема финансовых ресурсов на централизованном и децентрализованном уровнях, величины налоговых поступлений в бюджет соответствующего уровня, размера государственных закупок, объемов финансирования организаций и отраслей экономики регулируется развитие экономики и деятельность ее субъектов, осуществляется воздействие на общественное производство, социально-культурное развитие общества, его научно-технический потенциал.
Качественное воздействие финансового механизма связано с использованием таких методов формирования и направлений использования финансовых ресурсов, форм организации финансовых отношений, которые позволяют их рассматривать в качестве стимулов развития как отдельного субъекта хозяйствования, так и экономики в целом. К таким элементам финансового механизма можно отнести снижение налоговых ставок, условия предоставления налоговых льгот, установление предельного размера бюджетного дефицита, предельного объема государственного долга РФ, субъектов РФ и муниципального долга, условия предоставления бюджетных кредитов организациям различных организационно-правовых форм, порядок применения различных финансовых санкций и прочие формы и методы организации финансовых отношений стимулирующего характера.
Эффективность используемого финансового механизма определяется взаимосвязанным, согласованным, комплексным функционированием всех его элементов. Основными условиями эффективности функционирования финансового механизма являются:
объективная обоснованность финансового механизма, который должен быть сформирован с учетом объективных закономерностей развития экономики государства. Только при таком условии использование элементов финансового механизма может обеспечить экономическую стабильность, сбалансированность бюджетов всех уровней, эффективное ведение финансово-хозяйственной деятельности субъектами хозяйствования, социальную защиту и благосостояние населения;
соответствие условиям развития экономики и методам хозяйствования. В условиях централизованной плановой экономики использовался только директивный финансовый механизм, обеспечивающий организацию финансовых отношений, распределение и использование финансовых ресурсов в интересах государства. В настоящее время с переходом к рыночным основам функционирования экономики используется иной механизм организации финансовых отношений, предполагающий широкое применение разнообразных инструментов финансового регулирования и стимулирования экономического развития: налоговый механизм строится с учетом не только его фискальной функции, но также способствует регулированию и стимулированию отдельных видов деятельности и отраслей экономики; механизм социального страхования способствует смягчению негативного воздействия элементов рыночной экономики путем финансового обеспечения реализации государственных социальных гарантий нетрудоспособным и малоимущим слоям населения; бюджетный механизм характеризуется использованием принципиально новых методов мобилизации и форм использования бюджетных средств, принципов бюджетного планирования и финансирования, методов осуществления финансового контроля;
связь финансового механизма с факторами производства и экономическими интересами субъектов финансовых отношений: использование элементов финансового механизма должно способствовать удовлетворению потребностей всех участников общественного воспроизводства в финансовых ресурсах, достижению их устойчивого развития и реального экономического эффекта от проводимых финансовых операций;
взаимосвязь составных элементов финансового механизма, их взаимное регулирование, которое в конечном итоге определяет последовательность осуществления финансовых операций, состав субъектов финансовых отношений, порядок их организации на практике.
Соблюдение указанных требований и подходов к организации и функционированию финансового механизма является залогом его успешного использования в ходе управления финансами на централизованном и децентрализованном уровнях.