Доходы территориальных бюджетов
На территориальные органы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государства. Финансирование мероприятий по социальному обслуживанию населения в решающей части проводится за счет средств этих бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности территориальных бюджетов, их государственной финансовой поддержки, территориального формирования источников и доходов. Исходя из этих принципов доходы территориальных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.
Собственные или закрепленные доходы — это средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступающие в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. Основу собственных доходов составляют местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в территориальные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.
Термин «регулирование бюджетов» широко применяется в теории и практике бюджетной работы. Государство предоставляет территориальным органам власти сверх имеющихся в их распоряжении закрепленных доходов, финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возложенных на них функций. Таким образом, государство регулирует все бюджеты, балансирует их доходы и расходы.
Регулирующие доходы — это вся совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. К регулирующим доходам относятся все финансовые ресурсы, используемые для этих целей, т. е. процентные отчисления от федеральных и региональных налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов по взаимным расчетам, средства, полученные из федерального и региональных фондов финансовой поддержи территорий.
Таким образом, это средства, переданные вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона, постановления, решения, распоряжения). Передача средств производится либо заблаговременно, т. е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.
Общую схему регулирующих доходов территориальных бюджетов можно представить в следующем виде:
Доходную часть территориальных бюджетов характеризуют следующие данные:
Доходы территориальных бюджетов РФ в 1997 г. (млрд. руб.)
| Территориальные бюджеты | Региональные бюджеты | Местные бюджеты | |
| Доходы всего без внутренних оборотов из них: | |||
| I. Налоговые доходы | |||
| 1. Прямые налоги на прибыль, доход | |||
| из них: | |||
| налог на прибыль | |||
| подоходный налог с физических лиц | |||
| 2. Налоги, взимаемые в зависимо- сти от фонда оплаты труда | |||
| 3. Налоги на товары и услуги | |||
| налог на добавленную стоимость | |||
| акцизы | |||
| 4. Налоги на имущество | |||
| налог на имущество с физических лиц | |||
| налоги на имущество с предприятий | |||
| 5. Платежи за использование природных ресурсов | |||
| плата за недра | |||
| земельные налоги и арендная плата за землю | |||
| II. Неналоговые доходы | |||
| III. Безвозмездные перечисления | |||
| 1 . Дотации и субвенции из федерального бюджета | |||
| 2. Средства, полученные по взаимным расчетам |
Кроме того, в местные бюджеты поступило 77490 млрд. руб. в виде дотаций, субвенций и средств по взаимным расчетам с региональными бюджетами.
Собственные доходы не являются основными источниками формирования территориальных бюджетов: в 1994 г. их удельный вес составил 21%.
Собственные доходы территориальных бюджетоввключают следующие налоги и сборы.
1. Прочие налоги, сборы и другие поступления, включающие местные налоги и сборы. Из них наиболее крупные налоги и сборы:
§ поступления по административным штрафам и санкциям;
§ сборы, взимаемые автомобильной инспекцией;
§ сборы за регистрацию предприятий, общественных организаций, банков и их филиалов;
§ транспортный налог;
§ налог на рекламу;
§ налог с продаж;
§ сбор за право торговли;
§ дорожный налог;
§ налог на игорный бизнес;
§ лицензионные сборы.
2. Налоги на имущество, в том числе:
§ налог на наследование или дарение;
§ налог на имущество организаций;
§ налог на имущество физических лиц.
3. Доходы от приватизации (собственности, принадлежащей субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям), в том числе:
§ доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности;
§ доходы от продажи земли;
§ доходы от продажи квартир гражданам.
4.Земельный налог, в том числе:
§ земельный налог и арендная плата за земли сельскохозяйственного назначения, включая сельхозугодья в составе лесного фонда;
§ земельный налог и арендная плата за земли несельскохозяйственного назначения;
§ доходы от централизации средств земельного налога и арендной платы за земли сельскохозяйственного назначения, земли городов и других населенных пунктов;
§ возмещение потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельхозугодий.
5. Средства обязательного медицинского страхования, средства внебюджетных и отраслевых фондов.
6. Платежи за пользование недрами и природными ресурсами, в том числе:
§ платежи за пользование недрами;
§ лесные подати, включая арендную плату и плату за земли лесного фонда;
§ плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем;
§ плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов;
§ отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов.
Система регулирования территориальных бюджетов.Территориальные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет. Однако постоянно увеличивающиеся расходы территориальных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывали необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществлялось главным образом за счет регулирующих источников, т. е. средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов.
В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы» в число главных регулирующих доходов территориальных бюджетов входят отчисления от:
§ налога на добавленную стоимость;
§ акцизов;
§ налога на прибыль (доход) предприятий;
§ подоходного налога с физических лиц.
Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов территориального бюджета и объема их собственных доходов.
По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов. Их роль заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами территориальных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящий бюджет, в повышении эффективности общественного производства на подведомственной им территории.
Существующая система регулирования территориальных бюджетов имеет ряд достоинств. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц, стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.
Однако эта система имеет и недостатки. Главный из них заключается в наличии элементов субъективности при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Это выражается в не всегда объективном установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава. Этот недостаток будет устранен с введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм, т. е. норм минимальной обеспеченности каждого жителя набором социальных благ, в том числе по народному образованию, здравоохранению, жилищно-коммунальному обслуживанию и т.д. Эти нормы должны быть дифференцированы по отдельным регионам страны с учетом климатических, исторических, этнических особенностей и уровня обеспеченности населения этими услугами.
Так как темпы роста расходов территориальных бюджетов превышают темпы роста их доходов (несмотря на отчисления от регулирующих налогов), иногда возникает необходимость в дотациях из вышестоящего бюджета.
Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидии как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники лишены стимулирующих средств, они создают у территориальных органов власти иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию их хозяйственной инициативы, уменьшает возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.
Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций и субвенций, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотационности этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это может привести к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это приведет к осложнению в финансировании плановых мероприятий.
Поэтому, видимо, не везде и не всегда следует стремиться к замене дотации любыми средствами. Представляется, что дотация может иметь место в тех населенных пунктах, где в силу исторических условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, исторических памятников и других причин экономический потенциал' не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии покрыть необходимые расходы. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств
С 1994 г. в Российской Федерации в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектов Федерации стали использовать средства, полученные из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), созданного за счет источников федерального бюджета.
Методика формирования ФФПР совершенствуется. Поэтому практически ежегодно в нее вносятся изменения.
Например, объем Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 1999 г. был определен в размере 14% общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов, контроль за поступлением которых осуществляет Государственный таможенный комитет РФ.
Средства ФФПР (трансферты) распределены таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимым условиям среднедушевые бюджетные доходы субъектов РФ, имеющих право на получение трансфертов, до одного и того же, максимально возможного при планируемом объеме ФФПР, уровня.
Для приведения бюджетных доходов субъектов РФ к сопоставимым условиям собственные среднедушевые бюджетные доходы субъектов РФ делятся на величину индекса бюджетных расходов.
Собственные среднедушевые бюджетные доходы субъектов РФ рассчитываются по формуле:
Д душ i = Д i : Чнi.
где Д i — объем собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в 1997 г. в условиях 1999 г.;
Чнi. — численность населения данного субъекта РФ по состоянию на 1 января 1998 г.
Индекс бюджетных расходов (ИБР) показывает, насколько больше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению с минимальными по Российской Федерации затратами для обеспечения одного и того же уровня финансирования бюджетных расходов.
При расчете ИБР используется группировка субъектов Российской Федерации (кроме г. Москвы) по крупным экономическим районам.
ИБР рассчитывается" по формуле:
ИБР i = Рi : Р мин ,
где Рi — средневзвешенное значение бюджетных расходов на душу населения по данной группе субъектов РФ за 1997, приведенных к условиям 1999 г.
Рмин — минимальное среди всех групп средневзвешенное значение бюджетных расходов на душу населения за 1997, приведенных к условиям 1999 г.
Таким образом, приведенные к сопоставимым условиям собственные среднедушевые бюджетные доходы субъектов Российской Федерации рассчитываются по формуле:
Д пр i = Д душ i : ИБР i ,
где Д душ i — собственные среднедушевые бюджетные доходы субъекта
РФ в 1997 г. в условиях 1997 г.;
ИБРi, — индекс бюджетных расходов для данного субъекта Российской
Федерации.
Расчет объема трансферта проводится в следующей последовательности:
а) определяется субъект РФ с наименьшим значением приведенных к сопоставимым условиям среднедушевых бюджетных доходов;
б) рассчитывается объем средств, недостающих данному субъекту Федерации для доведения его приведенных среднедушевых бюджетных доходов до уровня следующего за ним субъекта РФ;
в) данное значение умножается на индекс бюджетных расходов и численность населения данного субъекта РФ;
г) полученная величина вычитается из планируемого объема ФФПР;
д) данная процедура повторяется для увеличивающегося на каждом шаге на единицу количества субъектов РФ до тех пор, пока распределяемые трансферты не превысят планируемый объем ФФПР;
е) уровень приведенных среднедушевых бюджетных доходов, до которого проводится выравнивание, корректируется таким образом, чтобы обеспечить равенство суммы рассчитанных трансфертов и планируемого объема ФФПР.
Размер трансферта региону из Фонда финансовой поддержки рассчитывается по следующей формуле:
Т i = До – Д пр i х ИБР i х Ч н i
где Т i — расчетный объем трансферта региону (при условии, что Т i >0);
До— уровень приведенных среднедушевых бюджетных доходов, до
которого проводится выравнивание (уровень доходного
выравнивания);
Д пр i — приведенные собственные среднедушевые бюджетные доходы
региона;
ИБР i — индекс бюджетных расходов для данного субъекта РФ;
Ч н i — численность населения данного субъекта РФ.
Расчетные доли субъектов РФ в ФФПР определяются делением расчетного трансферта на планируемый объем ФФПР и утверждаются Законом «О федеральном бюджете на планируемый год». Новизна и преимущества этого способа регулирования территориальных бюджетов заключаются в том, что средства территориям выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей: 1) собственные среднедушевые бюджетные доходы территории, 2) численность населения, проживающего на соответствующей территории. Тем самым выделение средств территориям осуществляется на объективной основе — общей для всех формуле расчета выделения средств из общего фонда финансовой поддержки.