Публичный нормотворческий процесс

Безусловно, что основной формой работы депутатов являются заседания, как основного публичного правотворческого процесса.

Регламентом Думы (Совета) определены виды заседаний, а именно:

а) очередное – заседание, созываемое в соответствии с Регламентом заседаний;

б) внеочередное - заседание, не предусмотренное планом работы, созываемое при возникновении необходимости в срочном обсуждении и решении отдельных вопросов;

в) экстренное - заседание, созываемое в связи с чрезвычайными ситуациями.

Отдельные заседания могут проводиться в виде публичных думских слушаний - заседаний, созываемых специально для привлечения внимания общественности к актуальным вопросам социальной жизни, а также для выработки согласованной позиции Думы (Совета) и жителей (их общественных объединений) по этим вопросам.

Заседания являются, по общему правилу, открытыми. Для обеспечения открытости заседания информация о дате, времени, месте проведения заседания должна публиковаться в средствах массовой информации. Ограничения для желающих присутствовать на открытых заседаниях могут устанавливаться на каждом заседании в зависимости от вместимости помещения, в котором проходит заседание, а также для поддержания необходимого порядка.

Уполномоченные представители органов территориального общественного самоуправления имеют право по своей инициативе участвовать в заседании при обсуждении и решении вопросов, затрагивающих интересы жителей соответствующих территорий.

На открытых заседаниях присутствующие вправе производить фото- и киносъёмку, аудио- и видеозапись, а также трансляцию по радио и телевидению в режиме прямого эфира в соответствии со специальным разрешением. В целях охраны государственной тайны, неприкосновенности частной жизни, нераспространения конфиденциальной информации Дума (Совет) вправе проводить закрытое заседание (закрытое рассмотрение вопроса). Лица, не являющиеся членами Думы (Совета), могут присутствовать на закрытом заседании с разрешения Думы (Совета). Председательствующий на закрытом заседании информирует присутствующих на заседании лиц о правилах проведения закрытого заседания и об ограничениях в отношении распространения информации, составляющей государственную и иную охраняемую законом тайну.

Без разрешения председательствующего запрещается проносить на закрытое заседание и использовать в ходе его фото-, кино- и видеотехнику, а также средства радиосвязи и звукозаписи.

Депутаты, другие лица, присутствующие на закрытом заседании, вправе использовать полученную на заседании информацию только в соответствии с ограничениями, установленными нормами законодательства, а также постановлениями Думы (Совета) для каждого вида информации.

Заседания обычно проводятся не менее десяти раз в год, как правило, в помещении Думы (Совета), если при созыве заседания не указано другое место проведения. Другое место проведения заседания должно быть назначено по требованию простого большинства депутатов.

Таким образом, нормотворческий процесс, осуществляемый в представительном органе местного самоуправления в целом зависит от ряда обстоятельств, а именно от ряда субъектов правотворческой инициативы, структуры и функций органов, осуществляющих нормотворческий процесс, аппарата, влияния граждан и политических партий на нормотворческий процесс.

Техника нормотворческого процесса в местном самоуправлении

Принятие представительными и исполнительными органами местного самоуправления нормативных правовых актов, способных эффек­тивно воздействовать на различные сферы жизни муниципального образования, в зна­чительной степени зависит от технологии подготовки проектов: правильного определения предмета будущего акта, организации работы над проектом, научно-информационного обеспечения процес­са нормотворчества, владения правилами юридической техники, наличия необходимого образования и опыта у работников. Это позволяет в должной мере гарантировать качество правовых актов, избегать принятия поспешных, непродуманных правовых решений.

От зарождения идеи о необходимости конкретного акта до момента его принятия проходит более или менее длительный пери­од кропотливой работы по определению концепции акта, составлению его проекта, заполнению "кар­каса" акта нормативными предписаниями. Здесь достаточно четко проявляется важность подготовительного этапа нормотворческого процесса.

Принципы, на которых должен основываться процесс разработки нормативных правовых актов органов местного самоуправления, требуют.

а) обеспечения демократических основ подготовки и обсужде­ния проектов, в частности, гарантии гласности процесса их разра­ботки, участия представителей общественных объединений и соци­альных групп в обсуждении проектов и т. п.;

б) использования наиболее рациональных, выработанных прак­тикой правотворчества правил подготовки проектов актов приме­нительно к органам местного самоуправления;

в) научного обеспечения деятельности по подготовке проектов правовых актов, способствующего повышению уровня их обоснованности и эффектив­ности (научная организация работы, экспертиза проектов, информационно-аналитическое обеспечение правоподготовительной деятельности);

г) нормативного закрепления наиболее важных правил подго­товки проектов правовых актов на уровне представительных органов местного самоуправления;

д) определения субъектов правотворческой инициативы и их прав в нормотворческом процессе.

Главным требованием всей деятельности по подготовке про­ектов является создание подлинно демократических условий, обеспечивающих разработку качественных нормативных правовых актов на местном уровне.

Весьма полезным для совершенствования нормотворческой практики органов местного самоуправления является изучение опы­та работы по подготовке проектов нормативных правовых актов в различных системах местного самоуправления.

В настоящее время идет активный процесс выработки организационно-правовых форм нормотворчества в органах местного самоуправления. Он должен опи­раться на научно обоснованные прогнозы развития сбалансированной системы норм. На уровне муниципального образования. Очевидно, что нужна четкая, обоснованная программа работы муниципальных органов, которая давала бы конкретные ориентиры их правотворческой деятельности. Без такой программы неизбежны хаотичность, пробелы, неоправданное дублирование, приводящие к рассогласованности актов, слабости их внутрисистемных связей.

Поэтому правильно, как представляется, поступают те представительные органы местного самоуправления, которые нормативно закрепляют принцип планирования правотворческой деятельности. Характер и основное содержание программ обусловлены прежде всего задачами развития правотворчества конкретного органа местного самоуправления. Вместе с тем с учетом складывающейся практики можно выделить следующие главные подходы к выработке такой программы:

1) программу целесообразно составлять на несколько лет, периодически обновляя ее;

2) планируемые акты должны обеспечиваться правовыми сред­ствами, необходимыми для их реализации в основных сферах жизни муниципального образования, финансами, развитием демократических институтов;

3) при составлении программы важно правильно отражать тен­денции развития основных сфер жизни муниципального образования, выделяя при этом приоритетные направления и обеспечивая подготовку актов, требующих пер­воочередного принятия;

4) планируемый акт должен соответствовать компетенции ор­гана местного самоуправления субъекта, издающего его, отвечать потребностям развития данного муниципального образования.

Разработка проектов нормативных правовых актов осуществляется и при подготовке нового акта, и при внесении изменений и дополнений в действующие акты, а также составлении новой редакции (нового текста) действующего нормативного акта (например, устава муниципального образования).

Организация работы над проектом включает: определение ответственного за подготовку проекта, установление круга специалистов, привлекаемых к участию в работе над проектом, создание подготовительных комиссий и ра­бочих групп, проведение необходимых расчетов, согласование подготовленного текста проекта с заинтересо­ванными органами (структурами), обсуждение проекта, проведение правовой и иной специализированной эксперти­зы проекта, в том числе и в целях установления соответствия проекта действующему законодательству.

Предпочтение следует отдавать проектам, которые подготовлены специалистами, хорошо знающими пред­мет регулирования, разбирающимися в существе вопроса, ориенти­рующимися в действующем законодательстве, видящими проблему и перспективы ее развития.

Проекты решений представительных органов местного самоуправления готовятся комитетами исполнительных органов местного самоуправления, а также другими органами, организациями и лицами по поручению представительного органа.

Для подготовки проектов наиболее значимых нормативных правовых актов местного самоуправления целесообразно создавать под­готовительные комиссии и рабочие группы. К работе комиссий и групп следует привлекать представите­лей заинтересованных органов и организаций, ученых, специали­стов с опытом работы в определенной области, которые могут ока­зать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой базы в той или иной сфере общественных отношений.

Важным элементом организации правотворческой работы является создание условий, обеспечивающих подлинно демократическую процедуру предварительного обсуждения проектов нормативных актов, творческую, деловую обстановку в работе, гласное, всестороннее обсуждение спорных вопросов на основе анализа различных точек зрения. Очень важно создать условия и для обсуждения альтернативных проектов.

Для согласования общих концептуальных положений взаимо­связанных проектов, подготавливаемых разными комиссиями, весьма полезна практика совместного обсуждения таких проектов. Например, комиссия по социальным вопросам и комиссия по экономике и бюджету муниципального образования совместно рассматривают вопросы бюджета местного самоуправления.

Проекты решений могут быть опублико­ваны в местной печати, доведены до сведения населения с помо­щью телевидения и радио. Большой эффект может дать сочетание различных форм обсуждения подготовленного про­екта: рассылка его заинтересованным органам, опубликование в средствах массовой информации и т. п. По проектам наиболее важных решений проводятся более широкие обсуждения, организуются их слушания. К такой категории принадлежит, в частности, проект Устава муниципального образования. Необходимо четко продумать механизм обобщения и анализа предложений, высказанных в ходе обсуждений проектов.

Подготовленные проекты нормативных правовых актов согласовываются с заинтересованными органами и организациями. Такое согласование, как правило, осуществляется в форме визирования текста проекта. Очевидно, что согласование нормативных правовых актов, имеющих разную юридической силу, должно осуществляться в определенном порядке. Например, проект Устава муниципального образования обсуждается несколько раз, он обнародуется через средства массовой информации для обсуждения жителями муниципального образования до утверждения на заседании представительного органа местного самоуправления. Другие проекты могут быть согласованы в порядке, установленном в соответствии с регламентами органов местного самоуправления.

Одной из основ эффективного функционирования местного самоуправления является регламентированный процесс законотворчества. Нормативным актом регулирующим процесс подготовки и принятия решения органов местного самоуправления является регламент. Представим процесс формирования и разработки принятия и утверждения нормативных актов муниципалитета

Закрепление такого порядка в уставах муниципальных образований имеет существенное значе­ние, так как дает возможность органам исполнительной власти, отвечающим за исполнение бюджета и расходование материально-финансовых средств, непосредственно влиять на содержание разрабатываемых актов, играющих важную роль в жизни сообщества.

Высокий уровень решений органов местного самоуправления предполагает:

1) необходимость учета экономических, социально-политиче­ских, экологических и других факторов развития жизнедеятельности населения, т. е. факторов, так или иначе влияющих на правотворческое решение;

2) соответствие содержания решаемых в проекте вопросов и формы будущего акта, компетенции органа, который будет его при­нимать, а также соответствие проекта нормативным актам более высокой юридической силы;

3) юридическую и логическую взаимоувязанность норматив­ных предписаний, составляющих содержание проекта, отсутствие неувязок и противоречий в самом проекте и с сопряженными актами;

4) определенные гарантии того, что принимаемый нормативно-правовой акт впишется в систему действующих нормативных актов;

5) определенную, логически обоснованную последовательность этапов разработки проекта.

Обеспечение обоснованного решения требует создания необходимых условий, обеспечи­вающих выработку юридически грамотного по содержанию и по форме документа, который отвечал бы потребностям правового регулирования данной сферы общественных отношений.

Непременное условие создания четкой системы стабильных и не противоречащих законодательству актов муниципального образования – информационное обеспечение их правотворческой деятельности.

Решения органов местного самоуправления должны быть актами прямого действия и непосредст­венно регулировать общественные отношения. В муниципальных образованиях не требуется большого числа решений об­щего характера. Они должны иметь четкие, конкретные предметы регулирования, быть разумно детализированы, содержать четкий меха­низм реализации закрепленных в них норм, предписаний, которые непосредственно обращены к государственным и общественным органам, должностным лицам и гражданам.

Это положение относится и к тем решениям, которые наряду с нор­мами общего характера должны содержать и конкретные предписания, обеспечивающие практическую реализацию правовых норм. Поэтому одним из важных требований подготовки зако­нопроектов является раскрытие в проекте правовых средств его реализации, источников финансирования, мер стимулирования, ответственности, порядка разрешения возможных споров и др.

Следует материально и финансово подкреплять нормы, заложенные в проекте, чтобы принятое решение, особенно если оно затрагивает интересы широких слоев или групп населения, не бездействовало без соответствующего обеспечения. В случае необходимости одновременно с проектом основного акта гото­вится проект решения о порядке введения его в действие.

Подготовленный проект (проекты) решения вносится в представительный орган с пояснительной запиской, в которой обосновывается необходимость принятия акта, ука­зываются его разработчики, дается краткая характеристика со­держания проекта, приводится перечень органов и орга­низаций, с которыми проект согласован.

Игнорирование правил правотворческой техники приводит к издерж­кам и ошибкам в юридической деятельности. Высокий уровень техники оформления про­ектов, ясность и четкость изложения законов являются необходи­мой предпосылкой эффективности принимаемых актов, системно­сти законодательства, эффективным средством ликвидации пробе­лов и противоречий в действующей правовой системе, что служит условием установления строгого режима законности.

Правотворческими органами местного самоуправления уделяется значительное внимание юридической форме принимае­мых нормативных решений, их доступности, точности и компакт­ности. Более четкой и единообразной стала структура актов. Следует отметить также особое внимание к точности и ясности языка, единообразию терми­нологии, улучшению стиля изложения нормативных предписаний. Упорядочивается практика отмены старых актов, внесения в них необходимых изменений.

Точность и определенность юридической формы – понятий, выражений, отдельных терминов правовых актов, достижение наибольшего соответствия между идеей, мыслью составителей проекта и ее воплощением в нормативной формуле - требование, непосредственно связанное со спецификой права как регулятора общественных отношений. Решение содержит обязательный эталон поведения, в нем недопусти­мы недомолвки и двусмысленности. Неточность словесного вопло­щения нормы, расплывчатость и отсутствие единообразия в трактовке понятий и терминов может привести к неправильному пониманию и приме­нению акта, к возможности отхода от его смысла, а это может оказать прямое влияние на судьбы людей, производст­венную деятельность, работу законодательных, исполнительных и судебных органов.

Уровень простоты и доступности языка нормативного акта за­висит от его адресата, круга лиц, на которых он рассчитан, сферы отношений, которой он каса­ется. Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, например на строителей, работников здравоохра­нения, то в таком акте возможно употребление специальных тер­минов и оборотов. Но акты, обращенные к широким слоям населе­ния, долж­ны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объ­яснения сложных и непонятных терминов и выражений, специаль­ных понятий в таком случае недопустимо.

Чтобы обеспечить полноту регулирования, следует предусмот­реть в проекте положения, без которых реализация положений, содержащихся в нем не сможет быть обеспечено. Это касается в первую очередь норм, предусматривающих исполнение проектируемых предписаний, механизм их действия, меры поощрения, а также и ответственности, юриди­ческие санкции. Эффективным и действенным инструментом преобразования служит лишь тот акт, который точно и кон­кретно определяет права и обязанности субъектов правоотноше­ний, механизм их функционирования (правовые санкции, способы поощрения и стимулирования, организационные меры).

Нынешний бум нормотворчества в органах местного самоуправления имеет своим следствием то, что наряду с крупными основополагающими правовыми актами принимается множество сравнительно мелких актов по узким вопросам. Мелкотемье нормативных актов приводит к громоздкости правовой системы, дуб­лированию одних и тех же норм, расхождениям, несогласованности и пробелам в правовом регулировании. Борьба с "пе­репроизводством" нормативных актов, их укрупнение и объедине­ние приобретают все более актуальный характер. Нужны единые по целям и содержанию сводные акты, входящие в качестве состав­ных частей, блоков в единую, внутренне согласованную систему. Новый акт должен органически интегрироваться в единую правовую систему, согласовываться с действующими нормативны­ми решениями, исключать противоречия и повторения.

Для правотворчества органов местного самоуправления требование унификации юридической формы приобретает сейчас особое значе­ние. Ведь принимаемые каждым из них акты становятся органической частью общего правового пространства.

Внешние формальные реквизиты нормативного акта, свидетельствующие о его официальном характере, юридической силе, показывают, какой правотворческий орган и когда принял данный акт, в какую форму его воплотил, удостоверяют его формальное действие. К таким реквизитам нормативных актов, принимаемых правотворческими органами местного самоуправления, относятся: на­именование вида акта (решение Думы (Совета), постановление главы района т. п.), указание места и даты принятия.

Заголовок нормативного акта также является внешним фор­мальным реквизитом и составной частью поискового образа доку­мента. Заголовок обозначает предмет регулирования акта, во мно­гом определяет сферу его действия, выбор необходимого норматив­ного материала, является начальным этапом ознакомления с содер­жанием правового акта, важным инструментом учета и системати­зации законодательства Преамбула помогает полнее и глубже понять социально-поли­тическое значение издаваемого акта, заостряет внимание на актуальных вопросах правового регулирования, моби­лизует исполнителей на неуклонное осуществление сформулиро­ванных в ней предписаний. Если акт представляет собой объемный и сложный по своему построению документ, он обычно делится на части, разделы, главы, подразделы и т. д. Внутренняя рубрикация нормативных актов опирается на материальные осно­вания.

В статье (пункте) формулируется главное в нормативном ак­те - юридические нормы, т. е. государственно-властные веления, обязательные для исполнения предписания. Представляется неудачным, когда непосредственно в статьях (пунктах) акта формулируются призывы и пожелания, мотивы и цели издания тех или иных норм, отмечается неудовлетворительное поло­жение дел в той или иной сфере, приводятся примеры непра­вильной практики, объясняются ее причины. Каждая статья (пункт) нормативного акта должна быть проникнута внутренним единством, быть согласованной с остальными и выражать законченную мысль в полном объеме. Поэтому неоправданно наличие в одной статье (пункте) норм, которые не имеют прямой и непосредственной связи друг с другом. Они без ущерба для их содержания могут быть сформу­лированы в разных статьях (пунктах).

Нормативный акт - это особый вид словесного про­изведения, он должен быть написан хорошим литературным языком, без использования диалектов и языковых новшеств.

Язык нормативного акта - это язык официального документа, который имеет государственно-властный характер и вопло­щается в определенных, заранее установленных формах, имеющих официальное значение. Стиль нормативного акта обезличен, в нем меньший набор языковых средств, чем в художественном произведении. Правовой акт как бы не имеет авторства, точнее, его автор обобщенно обезличен. Это – представительный орган местного самоуправления, наделенный правотворческими полномочиями. По степени полноты нормативные акты можно разделить на два основных вида - исчерпывающие (полные), не допускающие расширительного толкования, и рамочные (неполные), предусматривающие возможность их дополнения, развития, конкретизации. Очевидно, что использование того или иного вида акта определяется содержанием регули­руемого вопроса, характером устанавливаемых им правил.

В то же время для достижения точности и четкости формулирования нормотворческой мысли безусловно требуется, чтобы примерные перечни, приводимые в актах, формулировались лишь там, где это сделано сознательно, что вытекает из логики самого нормативного правила, а не является результатом недоработок, спешки. Например, исчерпывающий перечень товаров и услуг, не облагаемый налогом с продаж, является абсолютно необходимым и формулировки нормативных актов должны исключать возможность его расширительного толкования.

Правовое регулирование на уровне органа местного самоуправления требует создания хорошо функционирующего правотворческого механизма. Являясь результатом правотворческой деятельности, нормативный правовой акт во многом определяется теми процедурными формами, при помощи которых происходит его становление, которые обеспечива­ют качество и жизнеспособность каждого содержащегося в нем положения. Чем тщательнее разработан правотворческий процесс, тем благоприятнее он сказывается на развитии всей его системы нормотворчества.

По общему правилу, правотворческая процедура начинается со стадии внесения проекта нормативного акта в представительный орган, к компетенции которого относится разрешение вопросов, составляющих его содержание. В деятельности предста­вительного органа местной власти данная стадия именуется правотворческой инициативой. В юридической литера­туре неоднократно обращалось внимание на отличие законодатель­ной (правотворческой) инициативы от других видов правотворческих предложений. Оно состоит в том, что правотворческая инициатива может быть проявлена только уполномоченным на то субъектом и во всех случа­ях представительный орган местного самоуправления обязан рассмотреть внесенное предложение и принять по ней определен­ное решение. Субъективному праву субъекта инициативы корреспондирует юридическая обязанность представительного органа принять внесенный проект к своему рассмотрению, поставить его на обсуждение представительного органа.

Кто же является субъектом правотворческой инициативы в органах местного самоуправления? Обращает внимание отсылка закона к Уставам местного самоуправления, которые должны конкретизировать указанную бланкетную правовую норму, определив механизм ее реализации. Уставы определяют количество жителей муниципального образования, которые могут выступить с такой инициативой, организационно-правовые формы ее реализации (принятие соответствующего решения на сходах и собраниях, референдумах, путем опроса населения, сбора подписей и др.).

Главным условием, обеспечивающим реальное осуществление правотворческой инициативы его субъектом, надо, видимо, признать нормативное закрепление за ним возможности участия в работе над проектом нормативного акта на всех стадиях его прохождения. Субъ­ект правотворческой инициативы должен иметь возможность уча­ствовать в обсуждении проекта, присутствовать на любом заседании комитета (комиссии), рабочей группы, на заседании пред­ставительного органа, где рассматривается этот проект.

Определенными правами должен быть наделен и разработчик проекта. Представляется целесообразным привлекать его к рабо­те комиссий (комитетов), осуществляющих предварительное рас­смотрение проекта, где он мог бы высказать свое мнение, дать необходимые пояснения. Важно, чтобы председательствующий на сессии представительного органа сообщал в ходе рассмотрения законопроекта о том, кому принадлежит идея его разработки и кто является автором-разработчиком проекта.

Определенным разнообразием отличается регламентация стадии второго чтения, где проект нормативно­го акта подвергается обсуждению по существу. Рассмотрение, как правило, начинается с принятия проекта за основу, а затем идет его постатейное обсуждение и голосование. Приемлемым представляется такой порядок постатейного обсуждения проекта, при котором после предварительного об­суждения каждой его статьи представительный орган переходит к обсуждению и голосованию внесенных в нее поправок, а затем к голосованию по статье в целом со всеми принятыми поправками. В противном случае появляется стремление "ра­ботать с голоса", хотя речь идет иногда об очень важных поправках, требующих основа­тельной проработки. Случается, что существенные поправки оста­ются неучтенными, а малозначительные, напротив, автоматически включаются в текст. К тому же подобная работа без опреде­ленного анализа и уточнения формулировок нередко ведет к их дублированию, неправильному применению и в итоге - к несогласованности, несбалансирован­ности всего проекта, к нарушению логической последовательности его изложения. По общему правилу во время третьего чтения не разрешается вносить никаких поправок по существу. Оно должно состоять лишь в голосовании по законопроекту в целом. Третье чтение, в ходе которого необходимо оценить итоговый вариант, устранять противоречия, которые могли возникнуть при внесении изменений в ходе постатейного обсуждения проекта, позволяет принять его в окончательном виде, придать ему юридическую силу.

Принятие решений представительным органом местного самоуправления осуществляется в одном – двух чтениях. Регламенты представительных органов обычно предусматривают два чтения для принятия Устава и внесения в него дополнений и изменений, а также для принятия бюджета. Остальные решения принимаются в одном чтении, кроме случаев, когда проект вызывает необходимость серьезной доработки.

Принятием решения по проекту нормативного акта завершается процесс прохождения его в правотворческом органе. Данная стадия отличается рядом особенностей, в первую очередь обусловленных юридической природой органа, утверждению кото­рого подлежит тот или иной нормативный акт. Так, обязательными условиями принятия нормативного акта представительным орга­ном являются присутствие и участие в голосовании необходимого количества депутатов, определенное число голосов, поданных за предло­женный проект. Как показывает практика последних лет обес­печить должный кворум на заседании представительного органа, участие в голосова­нии депутатов представительного органа, становится весьма затруднительным.

Решения органов местного самоуправления оформляются на бланке с геральдикой соответствующего органа и с указанием даты принятия.

Текст решения должен содержать необходимые реквизиты: констатирующую часть, в которой обосновывается необходимость принятия решения, основная, постановляющая часть, включающая в себя нормы и установления, запреты и дозволения, заключительная часть, где содержатся положения о сроках и порядке вступления решения в силу, сведения об отмене или изменении, дополнении ранее принятых решений в связи с принятием нового.

Роль регламентов в организации работы представительных орга­нов местного самоуправления трудно переоценить. Правильно подготовленный регламент работы представительного органа местного самоуправления существенно влияет на качество принимаемых решений, взаимоотношения представительного и исполнительного органа местной власти. Он определяет особое место главы муниципального образования, избранного всем населением района, и сочетающего в еди­ном лице функции председательствующего в работе представительного органа и руководителя исполнительного органа местного самоуправления.

Интенсивность нормотворческого процесса во многом определяется количест­вом заседаний представительных органов местного самоуправления. Количество заседаний и количество вопросов, выносимых на заседания и требующих принятия нормативного акта, за последние полгода возросли на порядок. Причем, интенсивность нормотворческого процесса прямо пропорцио­нальна населенности муниципального образования. Она зависит от наличия объектов муниципальной собственности, экономического потенциала. Оживление производственной деятельности, привлечение инвестиционных проектов также автоматически приводит к увеличению объема нормативного материала, принимаемого представительным органом местного самоуправления.

Регламент представительного органа местного самоуправления, с процессуальной точки зрения, требовал всесторонне оценивать проекты решений, необходимость их принятия и действия на территории муниципального образования. Основными требованиями техники подготовки муниципальных реше­ний, включенными в регламенты, были:

необходимость оценки потребности в урегулировании тех или иных отношений на уровне муниципалитета (в основном их перечень в регламенте не носит исчерпывающего характера);

изучение общественного мнения, статистических данных, прото­колов сходов граждан и собраний по месту жительства, обращений кустовых совещаний старост и любого старосты в отдельности, результатов местного референдума

требование уяснить существо предполагаемого правового регулирования и цели, которые имеется в виду достигать изданием нового решения

принятие решений на основе изучения нормативной базы Российской Федерации, нормативных правовых актов (законов) субъекта Российской федерации по теме принимаемого решения, а также с учетом опыта решения близких по содержанию вопросов, ознакомления с практикой применения действующих правовых актов (например, решения о бюджете муниципального образования);

определение возможных последствий действия будущего решения представительного органа местного самоуправления, в том числе экономических, политических, социальных, экологических, демографи­ческих и других (например, решения об отводе земельных участков под геодезическую съемку для проектирования и строительства высокоскоростной магистрали или налог найма жилого помещения, находящиеся в собственности му­ниципалитета);

определение затрат материальных, финансовых и других ресурсов, необходимых для реализации положений будущего решения, а также оценка целесообразности таких затрат с точки зрения ожидаемых результатов (например, решения о переименовании улиц населенных пунктов, о возвращении старых названий).

Опыт показывает, что нельзя искусственно ускорять темпы нормотворческих работ в представительных органах местного самоуправления. Еще не в полной мере реализованы федераль­ные и региональные законы по вопросам местного самоуправления. Опыта самостоятельного нормотворчества у органов местного самоуправления очень мало. Обращают на себя внимание та­кие недостатки в организации нормотворчества в органах местного самоуправления, как напряженность планов правотворческой дея­тельности, не всегда оправданная спешка в разработке проектов новых актов, пропуск необходимых этапов в нормотворческом процессе (например, подготовки справок о действующих пра­вовых актах, об опыте других субъектов местного самоуправления, разработки научной концепции проекта, необхо­димых финансовых расчетов и т. д.).

Ознакомление с правовыми нормами, регламентирующими про­цедуру рассмотрения и принятия законов показывает, сколь различными могут быть подходы к установлению правил такой процедуры. При этом особенности регламентации законотворческого процесса связаны, с одной стороны, со спецификой местных усло­вий, с характерными чертами самой системы органов местного самоуправления, а с другой - с реальными возможностями органов местного самоуправления.

Устанавливая правила собственной правотворческой деятельности, органы местного самоуправления, исходя из приоритетности тех или иных правовых средств, выбирают для решения конкретных про­блем наиболее оптимальные варианты, предусмотренные Регламентом.

Особую роль при этом имеет правильный выбор порядка принятия Устава муниципального образования, поскольку Устав – основополагающий правоустанавливающий документ, закрепляющий структуру органов местного самоуправления и решающие другие принципиально важные вопросы.

Самым очевидным способом принятия устава муниципального образования, а, следовательно, и определения структуры органов местного самоуправления является проведение местного референдума.

Вторым возможным в рамках действующего законодательства способом принятия устава муниципального образования является принятие его представительным органом местного самоуправления. При таком способе устав и, соответственно, структура органов местного самоуправления прорабатываются более тщательно и компетентно, но население отстраняется от участия в объективно важном для него процессе, и устав как правовой документ становится менее устойчивым.

Для практического применения может быть рекомендована процедура рассмотрения и принятия устава муниципального образования, включающая элементы обоих указанных выше способов и позволяющая сочетать их достоинства. На местный референдум целесообразно выносить основные положения устава, определяющие в целом предполагаемую модель местного самоуправления, в том числе укрупненную организационную модель. Остальные положения устава, включая полную структуру органов местного самоуправления имеет смысл принимать представительным органом местного самоуправления.

Другим, имеющим практический смысл вариантом, является публичное обсуждение основных положений устава муниципального образования с последующим принятием его представительным органом местного самоуправления. (Положение о публичный слушаниях прилагается).

В процессе создания нормативной базы местного самоуправления определенное место занимают и другие нормативные правовые акты - Положения, детально регламентирующие правовой статус /права и обязанности/, организацию, порядок деятельности муниципальных органов, предприятий, учреждение, а также определяющие основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами.

Некоторые органы местного самоуправления своими решениями утверждают и такие нормативно-правовые акты как правила.

Процедура разработки и принятия нормативных актов исполнительными органами местного самоуправления является более упрощенной по сравнению с представительными органами. Она не связана с формализованными стадиями правотворческого процесса

Перспективы развития правотворчества субъектов местного самоуправления во многом связаны с практикой создания модельных правовых актов как типовых образцов, позволяющих избежать многих ошибок в процессе разработки актов местного самоуправления. Принятие модельных актов, выступающих как рекомендации для субъектов местного самоуправления, позволяет обеспечить единство основных направлений развития местного нормотворчества и законодательства субъектов Российской Федерации.

С учетом сказанного становится ясной необходимость и важ­ность разработки моделей не только актов, содержащих материальные нормы, но и актов, воплощающих прежде всего процессуальные нормы. Речь идет о модельном регламенте представительного органа местного самоуправления. Такой модельный Регламент мог бы представлять собой типовой образец свода определенных правил, рекомендуемых органам местного самоуправления для возможного использования при выработке про­цедуры собственной нормотворческой деятельности. Это обес­печило бы единство основных, исходных принципов правотворческого процесса в органах местного самоуправления, его оптимизацию за счет выбора наиболее приемлемых решений, поз­волило бы избежать неоправданных решений и ошибок, согласо­вать разные интересы, не посягая при этом на самостоятель­ность субъектов в данной сфере.

Модельный регламент учитывает необходимость совершенствования процедуры нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Юридическая техника представляет собой совокупность средств, приемов, правил разработки, оформления, публикации и систематизации законов, иных правовых актов, обеспечивающих их совершенство, эффективное использование.

Правила юридической техники весьма многочисленны и разнообразны. Они не могут являться общим рецептом, рассчитанным на все случаи. Но в то же время для создания наилучших условий и максимальных удобств для пользования нормативным правовым актом, его правильным применением, отыскания необходимых правовых положений, достижения их легкой обозримости и компактности невозможно обойтись без основных правил, которые должны быть положены в основу работы с проектами законодательных и иных нормативных правовых актов.

Решения, как правило, представляют собой весьма обширные документы, в связи с чем возникает необходимость структурирования их текстов, распределения нормативного материала по подразделениям (рубрикам).

Исходной, дробной единицей правового акта является статья. Из статей формируются главы, которые в свою очередь объединяются в разделы. Указанные рубрики правового акта соответствующим образом нумеруются:

2. раздел – римскими цифрами, при этом слово «раздел» и его название пишутся заглавными буквами, набранными жирным шрифтом;

3. глава – арабскими цифрами, при этом слово «глава» и ее название пишутся заглавными буквами, набранными полужирным шрифтом;

4. статья – арабскими цифрами.

Например:

РАЗДЕЛ II

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ДРУГИЕ ВЕЩНЫЕ ПРАВА

ГЛАВА 13

Статья 209. Приобретение права собственности

Если статья имеет заголовок, слово "статья" и название пишутся строчными бу­квами полужирным шрифтом.

Например:

Статья 6. Депутатская этика

Депутат обязан соблюдать правила депутатской этики. Правила депутатской этики устанавливаются в регламенте Совета.

Если в статье заголовок отсутствует, слово "статья" пишется полужирным шрифтом, после цифры ставится точка. Нормативная часть статьи начинается на этой же строке после точки,

Например:

Статья 2 Действие настоящего решения распространяется на всех юридических лиц любой формы собственности, в том числе ино­странных, граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляющих свою деятельность на территории Новгородской области, в том числе и без образования юридического лица.

2. Нумерация статей должна быть сквозной для всего акта. Недопустимо от­дельно нумеровать статьи каждого раздела или главы.

3. Статья нормативного акта может иметь многоступенчатую структуру, со­ставными элементами которой являются: часть, пункт, подпункт и абзац. Статья может состоять из:

- одной либо нескольких частей;

- части (частей) и пунктов;

- части (частей), пунктов и подпунктов.

В случае невозможности структурирования статьи при помощи указанных эле­ментов допускается деление статьи, части, пункта и подпункта на абзацы. В связи с чем в исключительных случаях статья может состоять из:

- части (частей) и абзацев;

- части (частей), пунктов и абзацев;

- части (частей), пунктов, подпунктов и абзацев (подобная комбинация элемен­тов структуры статьи встречается крайне редко).

Отсчет абзацами статьи в целом производится лишь в том случае, если статья состоит из одной части (1). Если статья состоит из нескольких частей, то отсчет абзацев каждой части статьи производится отдельно (2).

Например:

(1)   В статье 1 часть (4 абзаца)	Статья 29. Руководители других областных органов государственного управления: несут персональную ответственность за выполнение соот­ветствующими органами государственного управления возложенных на них задач и осуществление ими своих функций; не вправе занимать никакие другие оплачиваемые должности, а так же заниматься предпринимательской деятельностью; не могут быть депутатами Новгородской областной Думы.
(2)   В первой части 1 абзац   Во второй части 4 абзаца	Статья 34. Местные органы исполнительной власти Новгородской области вправе по согласованию с органами государственного управления передавать им осуществление своих полномочий и принимать на себя осуществление части полномочий органов государственного управления . При этом исключительному ведению местной администрации подлежат: вопросы, связанные с формированием, использованием и контролем за расходованием средств соответствующих бюджетов; административная юрисдикция в пределах собственной компетенции; определение общей схемы управления соответствующей территорией; вопросы соблюдения в пределах собственной компетенции земельного, водного, лесного, природоохранительного законодательства, а также законодательства о недрах.

а) Каждая статья делится на самостоятельные части, которые могут быть как пронумерованы с помощью арабских цифр с точкой (без скобки) (1), так и не иметь никакого внешнего разделения - в данном случае их отсчитывают как от­дельные абзацы заканчивающиеся точкой в зависимости от порядкового места их расположения в статье (2).

Например:

(1)	Статья 21. Временное исполнение обязанностей Председателя Уставного Суда Новгородской области
часть 1	1. Во всех случаях, когда Председатель Уставного Суда не в состоянии исполнять свои обязанности, их временно исполняет заместитель Председате­ля Уставного Суда.
часть 2	2. В случае невозможности исполнения обязанностей Председа­теля заместителем Председателя Уставного Суда временное исполнение этих обязанностей переходит к су­дье-секретарю Уставного Суда Новгородской области.
(2) часть первая	Статья 30. Комитеты и другие органы государственного управления Новгородской области осуществляют руководство порученны­ми им сферами деятельности, несут ответственность за решение за­дач, отнесенных к их компетенции.
часть вторая   часть третья	Комитеты и другие органы государственного управления Новгородской области в пределах своей компетенции издают акты (прика­зы, инструкции) на основе и во исполнение законов Российской Федерации и Новгородской области, актов Президента Российской Фе­дерации, Губернатора и Администрации Новгородской области, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.   Акты комитетов Новгородской области и других органов государ­ственного управления Новгородской области могут быть отменены Губернатором Новгородской области в случае их противоречия Уставу Новгородской области, законам Новгородской области, указам Губернатора Новгородской области.

б) В ряде случаев составной частью структуры статьи является пункт, который обозначается арабской цифрой с одной скобкой либо строчной буквой со скобкой (точка после скобки не ставится).

Например:

Статья 21. Отказ в праве на участие в конкурсе или аукционе

Отказ в праве на участие в конкурсе или аукционе может после­довать в следующих случаях:

1) заявка на предоставление лицензии подана с нарушением установленных требований, в том числе, если ее содержание не соот­ветствует объявленным условиям конкурса или аукциона;

2) заявитель умышленно представил о себе неверные сведения:

3) заявитель не представил и не может представить доказа­тельств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ;

4) если в случае предоставления лицензии данному заявителю не будут соблюдены антимонопольные требования.

в) Иногда пункт может дробиться на подпункты, которые обозначаются строч­ной буквой алфавита со скобкой (точка после скобки не ставится).

Например:

В пункте 2 "а" - "в" подпункты

Статья 3. На территории Новгородской области запрещается реклама алкогольной продукции и табачных изделий: 1) в средствах массовой информации; 2) наружная: а) печатная (афиши, плакаты, проспекты, буклеты и прочее), б) изобразительная (вывески, рекламные щиты, транспаранты и прочее), в) световая; 3) под видом информационного, редакционного или авторско­го материала и в случае, если плата за ее размещение не взималась; 4) распространяющаяся через системы телетекста, видеотекста и иные телекоммуникационные сети.

г) Подпункт, пункт, часть и в целом статья могут делиться на абзацы, отсчет которых ведется с первой красной строки подпункта, пункта, части или статьи. Дальнейший отсчет абзацев ведется по количеству красных строк текста, которые заканчиваются либо запятой, либо точкой с запятой, либо не выделяются никаки­ми знаками препинания .

Например:

(1) статья состоит из 3 абзацев	Статья 1. Освободить с 1 июня 2009 года по 31 декабря 2010 года юридические лица, оказывающие бытовые услуги населению: от уплаты налога на прибыль, полученную от оказания бытовых услуг, в части сумм, зачисляемых в бюджет Новгородской области; от уплаты налога на приобретение автотранспортных средств, используемых для оказания бытовых услуг.
(2)   в части первой 4 абзаца   часть вторая     часть третья	Статья 10. Средства земельного налога и арендной платы за землю, поступившие на счета бюджетов городов и районов, централизуются в областном бюджете Новгородской области в следующих размерах: за сельскохозяйственные угодья - 10 процентов; за земли водного фонда, промышленности, транспорта, связи и др. - 50 процентов; за земли городов и поселков городского типа - 50 процентов. Освободить в 2010 году от уплаты земельного налога за земли, занятые государственными автомобильными дорогами общего пользования, в части сумм, поступающих в областной бюджет Новгородской области. Рекомендовать представительным органам власти городов и районов Новгородской области предоставить аналогичную льготу в части сумм, поступающих в бюджеты городов и районов.
(3)   в пункте 1 4 абзаца	Расходная часть бюджета определяется: 1) суммой затрат, включаемых в бюджет, учитываемых органа­ми власти в расчетах к бюджету года, с учетом увеличения (сниже­ния) этих расходов, вызванных: согласованной с органом власти суммой затрат в связи с изме­нением состава расходов, подлежащих бюджетному финансирова­нию; решениями органов власти об изменении социальных и финан­совых норм и нормативов; изменением индекса цен и тарифов по расчетам органов вла­сти, осуществляемым в установленном порядке; 2) минимально необходимой суммой затрат, включаемых в бюд­жет для развития данного административно-территориального образования. Доходная часть минимального бюджета должна полностью по­крывать указанные суммы затрат.

4. Статью как часть текста закона следует отличать от статьи в смысле поряд­кового номера закона в официальном его издании (в "Собрании законодательст­ва Российской Федерации" или в "Ведомостях нормативных актов...").

Особенности работы с иными нормативными правовыми актами

В отличие от решений и иных нормативных актов, носящих более оперативный характер, первичные части текста именуются не статьями, а пунктами. При этом в тексте акта слово "пункт" не употребляется, а указывается лишь арабскими циф­рами его порядковый номер, после которого ставится точка.

Например:

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ НОВГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

О заявлении Областной Думы Новгородской области о трагиче­ских событиях на Северном Кавказе

Новгородской Областной Думы постановляет:

1. Принять заявление Новгородской Областной Думы о трагических событиях на Северном Кавказе.

2. Направить данное заявление Президенту Российской Федера­ции, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Соб­рания Российской Федерации и законодательным (представитель­ным) органам власти субъектов Российской Федерации.

3. Настоящее Постановление вступает в силу со дня принятия.

Пункт может делить на:

- подпункты, обозначаемые арабскими цифрами со скобками или строчными буквами алфавита со скобками (точка после скобки не ставится) (1);

- абзацы, отсчет которых ведется с первой красной строки пункта (2).

Например: