В системе местного самоуправления

Декларирование в Конституции России 12 декабря 1993 г. принципа народовластия означает признание народа в качестве источника власти, свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами. Местное самоуправление наряду с государственной властью в Российской Федерации является формой самоуправления народа. Конституция РФ позволяет гражданскому обществу на местном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов государственной власти, через собственные органы, но тоже наделенные властными полномочиями. Это означает не только возможность осуществления местного самоуправления, но и утверждение муниципальной власти в качестве неотъемлемого атрибута российской государственности. При этом легитимной может быть признана только такая местная власть, которая сформирована на основе демократических процедур, свободного, прямого волеизъявления граждан, равноправии всех субъектов политического процесса, действующих на основе закона.

В местном самоуправлении органически сочетаются формы непосредственной и представительной демократии, что является одним из основных принципов организации местного самоуправления. Однако именно формы непосредственной муниципальной демократии обладают приоритетом над всеми другими формами в системе местного самоуправления, что обусловлено конституционным закреплением принципа народовластия.

В науке существуют различные определения понятия непосредственной демократии, разработанные еще в советской доктрине[169]. Непосредственная де­мократия в системе местного самоуправления представляет собой общественные отношения, возникающие в процессе прямого волеизъявления граждан при обсуждении, принятии, исполнении решений по вопросам местного значения, а также контроля за проведением этих решений в жизнь.

Непосредственную демократию как форму народовластия можно рассматривать в объективном и субъективном смыслах. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления в объективном смысле представляет совокупность правовых норм, составляющих генеральный институт конституционного и муниципального права Российской Федерации, регулирующих формы прямого во­леизъявления членов местного сообщества при осуществлении местного самоуправления. Непосредственная демократия как социально-правовое явление предполагает не только наличие юридических норм, содержащихся в законодательстве и других источниках, но и наличные субъективные права фи­зических и юридических лиц, их правомочия. Это позволяет определить непосредственную демократию в субъективном смысле как право гражданина путем прямого волеизъявле­ния принимать участие в осуществлении местного самоуправления. Право на осуществление местного самоуправления посредством прямого волеизъявления членов местного сообщества реализуется через муниципальные права публичного характера.

Местное самоуправление в современных обществах отражается в принципах народного суверенитета и законах большинства, что является основополагающими началами демократического принятия решений, а, следовательно, и демократического правления[170]. Значимость непосредственной демократии для системы местного самоуправления определяется и тем, что «сообществу, состоящему из нескольких сотен или нескольких тысяч человек, организоваться на базе прямого участия гораздо легче, чем стране, в которой живут несколько миллионов жителей или империи, где их сотни миллионов»[171]. Другими словами, в организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. «...Народ является источником власти в обществе, – писал А. де Токвиль, – однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть»[172].

Приоритетная роль непосредственной демократии в системе местного самоуправления определяется двумя обстоятельствами:

1) во-первых, посредством таких форм непосредственной демократии как выборы, собрания населения и ряда других обеспечивается формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления и его органов;

2) во-вторых, роль непосредственной демократии в системе местного самоуправления определяется также и тем, что некоторые ее институты (местные референдумы, собрания граждан и др.) сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.

Сопоставление понятий непосредственной демократии и самоуправления позволяет выявить общие черты, характеризующие единство природы таких общественных явлений, как непосредственная демократии и местное самоуправление, а также определить их различия.

Единство непосредственной демократии и местного самоуправления состоит в том, что оба института – разновидности народовластия, предполагающие участие граждан в обсуждении, принятии решений по вопросам местного значения. У них общая цель – постепенный переход к более широкому и эффективному участию граждан в управлении. Самоуправление, по мысли А. де Токвиля, необходимое условие демократии. Автор «Демократии в Америке» утверждал, что «общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки: они открывают народу путь к свободе и учат ею пользоваться, этой свободой»[173].

Единство непосредственной демократии и местного самоуправления определяется единой системой ценностей, а также механизма их реализации. Так, по мысли Е.И. Колюшина, «местное самоуправление – есть проявление свободы человека как существа общественного»[174].

Различие непосредственной демократии и местного самоуправления состоит в том, что местное самоуправление – прежде всего, свойство, качество местного сообщества решать вопросы местного значения. Оно реализуется как через выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставами муниципальных образований, так и через институты непос­редственной демократии. Следовательно, непосредственная демократия выступает как часть организационного механизма, обеспечивающего реализацию этого свойства, представляющего собой систему форм и способов прямого участия в самоуправлении.

Таким образом, местное самоуправление и непосредственная демократия соотносятся как свойство и формы его реализации. Местное самоуправление, представляя собой органическое соединение институтов представительной и непосредственной демократии, шире по формам, возможностям осуществления, чем непосредственная демократия. Взаимозависимость этих двух форм народовластия видится в том, что степень развития местного самоуправления находится в прямой зависимости от степени развития демократии в обществе в целом, и местном сообществе, в частности.

В завершении настоящего параграфа следует еще раз подчеркнуть, что непосредственная демократия как форма народовластия на местном уровне является подсистемой более общей системы – местного самоуправления. В силу этого она характеризуется интегрированностью, что в свою очередь предполагает вертикаль­ную и горизонтальную согласованность ее структурных элементов с элементами другой подсистемы местного самоуправления – представительной демократии. Глубокое исследование ценностей, составляющих содержание непосредственной демократии, механизма их реализации на местном уровне, невозможно без анализа представительной демократии на местном уровне и их сопоставления.