Местного самоуправления

Классификацию органов местного самоуправления можно провести по различным основаниям. В настоящее время в учебной и научной литературе нет большого расхождения между учеными и специалистами относительно оснований классификации и видовых разновидностей по ним органов и должностных лиц местного самоуправления. Некоторые расхождения видятся лишь в количестве выделяемых подходов и в «чистоте» классификационных видов. Например, А.В. Малько и С.В. Корсакова выделяют четыре основания к классификации: по способу формирования, по способу принятия решений, по степени необходимости и по характеру компетенции[255]. Существуют и другие подходы. Так, в коллективном труде «Основы управления муниципальным хозяйством» выделяется пять классификационных оснований. Относительно предыдущего подхода не выделяется такое основание классификации, как степень необходимости, но дополнительно выделяется два основания – по предметам ведения и по типу исполняемых функций[256].

В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ на выборные и иные органы, следовательно, по способу формирования следует различать:

1) выборные органы местного самоуправления (образуемые путем муниципальных выборов, например, представительный орган муниципального образования). Наличие выборных органов местного самоуправления обязательно, т.к. это один из основных принципов организации местного самоуправления;

2) невыборные органы местного самоуправления. Данная группа органов в свою очередь по способу формирования подразделяется на:

2.1) формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа муниципального образования),

2.2) формируемые на основе назначения (например, местная администрация),

2.3) формируемые наоснове кооптации по установленным нормам (например, комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.).

Такая же классификация органов и должностных лиц местного самоуправления может быть результатом применения другого основания к классификации, например, по субъекту формирования органы местного самоуправления могут быть разделены:

1) на образуемые непосредственно населением и

2) формируемые иными органами и должностными лицами местного самоуправления.

В зависимости от способа принятия решенийорганы и должностные лица местного самоуправления можно разделить на:

1) коллегиальные органы местного самоуправления,

2) единоначальные органы местного самоуправления,

3) органы с совещательными полномочиями.

Представительный орган муниципального образования интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэто­му свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. Однако, не следует делать вывод, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу. Его коллегиальность есть прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений. Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения. Вполне логично, что и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально. Скажем, решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.

И если первые два вида органов называются традиционно, то вычленение органов местного самоуправления с совещательными полномочиями можно назвать характерным для муниципального уровня управления. Например, советы, создаваемые при местной администрации или главе муниципального образования: по архитектуре и градостроительству, по развитию муниципального образования, по культуре и т.п. Или все более «популярные» советы по противодействию коррупции, по профилактике правонарушений, по обеспечению экономической безопасности – наличие которых прямо предусмотрено соответствующими специальными законами. Понятно, что такие общественно-муниципальные органы не имеют полномочий по изданию муниципальных правовых актов, это прерогатива органов или должностных лиц местного самоуправления. Однако назначение таких формирований и состоит в содействии уполномоченному органу или должностному лицу в выработке и принятии правильного решения.

По значению в системе местного самоуправления органы местного самоуправления можно подразделить на:

1) обязательные и

2) факультативные.

В предыдущем параграфе мы отмечали, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования)[257] является обязательным за некоторым исключением.

Другие же органы, например, контрольно-счетный орган муниципального образования, является факультативными.

В зависимости от полномочий органы местного самоуправления подразделяются на:

1) представительные (например, представительный орган муниципального образования),

2) исполнительные (например, местная администрация),

3) контрольные (например, контрольно-счетный орган муниципального образования).

Подчеркнем, что речь в данном случае не идет о принципе разделения властей. Конституционный принцип разделения властей применим лишь в отношении органов государственной власти и ни в коем образе не определяет структуру органов местного самоуправления, хотя проекция принципа здесь и прослеживается. Мы говорим именно о классификации органов местного самоуправления по типу реализуемых ими функций.

Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании и разработке в итоге проекта развития муниципального образования и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет и устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила. Исполнительный орган имеет более сложную организацию, которая в конечном итоге должна обеспечить исполнение в полном объеме принятых муниципальных решений. А реализация интересов населения обеспечивается, в том числе, путем установления контроля за исполнением решений муниципальных властей.

По характеру компетенции можно выделить:

1) органы местного самоуправления общей компетенции и

2) органы местного самоуправления специальной компетенции.

Органы местного самоуправления общей компетенции выполняют функции по решению всего комплекса задач местного значения. Общей компетенцией обладают представительные орга­ны, глав муниципальных образований, местные администрации.

Органы местного самоуправления специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в различных сферах ведения. Специальной компе­тенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.

Приводимая в литературе классификация органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения основана на том, что органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти в порядке, установленном соответствующим законодательством.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, и специально создаваемыми органами (например, отделами записи актов гражданского состояния). Материально-финансовое обеспечение такой деятельности гарантируется государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов. При этом в части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам.