Развитие интегрированного подхода к регулированию (создание мегарегуляторов)

Как уже отмечалось, новые условия финансовых рынков привели к переосмыслению содержания финансового регулирования, т.е. осознанию необходимости использования моделей интегрированного регулирования финансового рынка, создания мегарегуляторов. Мегарегуляторы первоначально должны были выполнять в совокупности функции пруденциаль­ного надзора и защиты прав потребителей.

В настоящее время нет общепринятой трактовки понятия «мегарегулятор», чаще всего его определяют следующим образом.

Мегарегулятор ― консолидированная модель регулирования и надзора в финансовой сфере, которая основана на полной или частичной интеграции надзорных полномочий в одном или двух ведомствах.

На практике основными формальными признаками мегарегулятора являются следующие:

- он регулирует деятельность не менее двух видов финансовых посредников;

- применяет единый подход к регулированию всех субъектов финансового рынка.

Первоначально мегарегуляторы были созданы в целях экономии административных расходов в малых странах ― Норвегии (1986 г.), Исландии и Дании (1988 г.), Швеции (1991 г.). Среди ведущих развитых стран первыми учредили мегарегуляторы Великобритания (1998 г.) и Германия (2002 г.). Согласно данным Всемирного банка к середине 2000-х годов около 30% стран мира ввели систему единого регулятора финансового рынка, и еще около 30% консолидировали системы таким образом, что один орган осущест­влял надзор за как минимум двумя видами финансовых посредников. В настоящее время интегрированный в той или иной степени мегарегулятор функционирует в примерно 60 странах мира, в том числе практически во всех развитых странах, кроме США.

Опыт создания и функционирования мегаре­гулятора в ряде стран показал его преимущества по сравнению с моделями дифференцированного регулирования.

Преимущества мегарегулятора:

- возможность единообразного подхода к регулированию и надзору, его универсализация и унификация, устранение дублирования надзорных функций;

- создание равных условий функционирования для всех участников финансового рынка вследствие примене­ния единых норм и требований;

- возможность оперативного мониторинга всей финансовой системы, быстрого и адекватного принятия необходимых решений;

- повышение эффективности управления системными рисками, т.к. введение едино­го регулятора за счет выработки унифицированного подхода к различным типам финансовых институтов препятствует возникновению регулятивного арбитража между секторами финансового рынка и предотвращает концентрацию рискованных позиций в наименее регулируемых секторах;

- сокращение издержек, связанных с выполнением регулятивных норм финансовыми посредниками, и т.д.

Вместе с тем к настоящему времени ни в теории, ни на практике не выработано эффективных унифицированных подходов к организации интегрированного регулирования финансовой сферы. Выбор каждой страной оптимальной для нее модели зависит от множества факторов, таких как:

- уровень развития фи­нансовой системы страны;

- распределение активов финансового секто­ра по видам деятельности (банковская, страховая, инвестиционная);

- наличие или отсутствие крупных финансовых институтов, в том числе полностью или частично принадлежащих государству и пользующихся различны­ми формами государственной поддержки;

- распространенность финансовых конгломератов;

- струк­тура клиентской базы крупнейших финансовых институтов, и т.д.

Различное сочетание этих факторов приводит к появлению разновидностей интегрированного регулятора.

Можно выделить следующие подходы к организации мегарегулятора:

1) сосредоточение функций мегарегулятора в центральном банке. Этот вариант был выбран, в частности, Сингапуре, Саудовской Аравии, Ирландии, Чехии, России, Казахстане и т.д.

2) создание отдельного мегарегулятора и разделение его полномочий с центральным банком. В частности, мегарегулятору передаются надзорные функции центрального банка, что должно повысить эффективность регулирования финансового рынка, снизить расходы на регулирование.

Одним из наиболее известных вариантов данной модели был британский мегарегулятор Financial Services Authority (FSA), состоящий из представителей государственных ведомств, финансовых организаций и независимых экспертов. FSA был учрежден законом 2000 года как независимый и самофинансируемый неправительственный орган вместо 11 существовавших разрозненных надзорных структур. Данная модель английского финансового регулирования стала популярной во многих странах мира. 33 страны (как развитые, так и развивающиеся) сформировали похожие надзорные структуры (Япония, Австрия, Швеция, Южная Корея и др.).

Однако далеко не все исследователи и практики разделяют мнение о том, что создание отдельного мегарегулятора повышает эффективность регулирования и ведет к росту стабильности финансовой сферы и банковской системы.

В частности, выделяют следующие недостатки модели отдельного регулятора:

- низкая эффективность надзора в переходный период формирования мегарегулятора. Создание мегарегулятора — сложный и длительный процесс, при проведении реорганизаций и ликвидации многочислен­ных разрозненных регуляторов трудно сохранить обученный персо­нал и передать наработанный опыт;

- не всегда возможно достичь улучшения координации регулирующих органов, особенно в странах с высокой степенью вовлеченности государственных чиновни­ков в политические процессы (на практике это не всегда удава­лось);

- опасность снижения эффективности надзора из-за меньшего внимания к специфике отдельных секторов финансовой системы;

- повышение риска злоупотреблений во всей финансовой системе. Это связано с тем, что в общественном сознании все кредиторы институтов, подлежащих надзору со стороны единого органа, получают равную защиту, во многом аналогичную той, которую предоставляет центральный банк в роли банковского регулятора. На практике единый надзорный орган может оказаться не в состоянии обеспечить одинаковую степень устойчивости различных типов финансовых институтов (в первую очередь небанковских);

- ограничение рычагов воздействия центрального банка на финансовую стабильность вследствие того, что надзор за системно значимыми платежно-расчетными системами проводится центральным банком, а надзор за финансовыми аген­тами — пользователями этих систем ― осуществляется единым регулято­ром;

- в боль­шинстве стран внедрение единого регулятора происходило без учета целей макропруденциального регулирования. В результате макрофинансовое регулирование и пруденциальный надзор за отдельными институтами ока­зались разделены между различными органами, ни один из которых не несло полной ответственности за успешность их сотрудничества в этой области.

Эти недостатки проявились и в деятельности британского мегарегулятора FSA, что привело в конечном итоге к прекращению его деятельности.

Недостатки модели единого регулятора подтолкнули некоторые страны к разработке альтернативной модели финансового регулирования, сохраняющей преиму­щества интегрированного подхода и позволяющей преодолеть его от­дельные недостатки. Так появилась организационная модель «двух вер­шин».

3) Модель «двух вер­шин» (Twin Peaks model) ― предполагает наличие двух тесно взаимодействующих регуляторов.

В данной модели выделяются 2 основных регулирующих органа:

- регулятор систем­ного риска ― занимается пруденци­альным регулированием всех системно значимых финансовых инсти­тутов и платежно-расчетных систем. Эти функции обычно закреплены за центральным банком;

- регулятор деятельности на финансовом рынке ― надзирает за предоставлением всех видов финансовых услуг (банковских, стра­ховых, инвестиционных) как на оптовых рынках (регулирование бирж), так и на розничных.

Основной особенностью модели «двух вершин», отличающей ее от мо­дели единого регулятора, является наличие у центрального банка пол­номочий пруденциального надзора.

Преимущества модели «двух вершин»:

- каждый регулирующий орган концентрируется на одной цели — управлении системным ри­ском или защите прав потребителей и инвесторов, что снижает риск конфликта целей внутри самого регулирующего органа;

- снижается необходимость коор­динации усилий различных регуляторов, а потому устраняются и дополни­тельные сложности, связанные с несовершенством обмена информацией при надзоре за системно значимыми финансовыми институтами. В це­лом повышается оперативность реагирования регулирующих органов, что особенно важно в кризисные периоды;

- монетарная политика и макропруденциальный надзор сконцентрированы в руках центрального банка, что создает лучшие условия для поддержания финансовой стабильности и борьбы с финансовыми дис­пропорциями;

- в связи с соединением пру­денциального надзора и надзора за платежно-расчетными системами в рамках центрального банка появляется возможность снижения си­стемных рисков.

Модель «Twin Peaks» применяется только в 4-х странах. Например, новая институциональная структура макрофинансового регулирования, которая в настоящее время внедряется в Великобритании вместо мегарегулятора FSA, также представляет собой разновидность модели «Twin Peaks».

При несомненных достоинствах модель «двух вершин» обладает и потенциальными недостатками:

- поскольку при этой модели контроль за системными рисками участников финансового рынка, и защита прав потребителей и инвесторов разделены между различными регулятора­ми, в отдельных случаях может возникать конфликт интересов и необ­ходимость координировать усилия разных государственных органов. Но все же такая потребность в координации значительно меньше, чем при дифференцированной системе регулирования;

- у системно значимых институтов, которые подвергаются одновременно и пруденциальному надзору, и над­зору за правилами ведения бизнеса, возникает необходимость взаимодействовать с двумя регулирующими органами одновременно.

В Республике Беларусь формируется интегрированная модель финансового регулирования путем сосредоточения регулятивных функций в Национальном банке. За Национальным банком закрепляются полномочия по регулированию лизинговой деятельности, факторинга, форфейтинга, операций на рынке Форекс, деятельности микрофинансовых организаций, денежных переводов и т.д.

В то же время существует разделение функций по регулированию финансового рынка между Национальным банком и правительством ― регулирование страхового рынка и рынка ценных бумаг остается прерогативой правительства. В результате за центральным банком республики пока не закреплен статус мегарегулятора финансового рынка, как это было сделано в России и Казахстане.

Таким образом, в настоящее время около 60 стран реформировали свои системы регулирования финансового рынка, используя интегрированные в разной степени мегарегуляторы или сочетая интегрированный подход с функциональным подходом. В США пока отказались от идеи введения единого регулятора, а в Евросоюзе, напротив, было принято решение о наделении Европейского центрального банка (ЕЦБ) полномочиями мегарегулятора. ЕЦБ начал выполнять свои новые обязанности банковского надзора с 5 ноября 2014 года. Первоначально ЕЦБ начал осуществлять прямой надзор за 120 крупнейшими банками ЕС, на которые приходится более 80% от общего объема банковских активов еврозоны. Эти банки в случае необходимости могут получать от ЕЦБ финансовую помощь напрямую, без предварительного одобрения на уровне национальных правительств. При этом около 3,5 тыс. «менее значимых» кредитных организаций по-прежнему будут контролироваться национальными властями отдельных стран еврозоны при общем надзоре ЕЦБ. Со временем новые полномочия позволят ЕЦБ распространить надзорные функции не только на банковский сектор, но и другие сектора финансового рынка.