Формы некоммерческих организаций

Различия между формами некоммерческих организаций определяются в российском законодательстве более широким набором признаков по сравнению с коммерческими организациями. К числу этих признаков относятся:

■ характер целей деятельности организации;

■ имущественные права учредителей (участников) организации;

■ состав учредителей организации;

■ наличие или отсутствие членства в организации.

Запрет на распределение прибыли и направленность деятельности не на цели извлечения прибыли являются конституирующими для всех форм некоммерческих организаций. Эти определения построены по принципу противопоставления признакам коммерческих организаций. Вместе с тем законодательство в странах с рыночной экономикой обычно содержит и позитивные характеристики возможных целей создания и деятельности некоммерческих организаций.

В европейском и американском законодательствах проводится различие между тремя типами целей, для достижения которых могут создаваться некоммерческие организации:

принесение пользы обществу, обеспечение общественных интересов;

принесение пользы своим членам, обеспечение взаимной выгоды;

религиозные цели.

К числу целей или направлений деятельности, которые рассматриваются в качестве приносящих пользу обществу (общественно полезных), обычно относят следующие: здравоохранение, образование, наука, культура, искусство, просветительство, помощь бедным и подвергающимся дискриминации, защита окружающей среды, прав человека и др.

Организации, цели создания которых связаны с обеспечением интересов главным образом своих членов, – это профессиональные союзы и общества, ассоциации предпринимателей, торговые ассоциации и палаты, клубы, ассоциации ветеранов и т.п.

Согласно российскому законодательству (Федеральный закон "О некоммерческих организациях", 1996 г.) некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественной пользы.

Перечень форм некоммерческих организаций, существующих в нашей стране, определен в Гражданском кодексе Российской Федерации и в Федеральном законе "О некоммерческих организациях". Такими формами являются:

■ потребительский кооператив;

■ общественная или религиозная организация (объединение);

■ некоммерческое партнерство;

■ фонд;

■ автономная некоммерческая организация;

■ учреждение;

■ государственная корпорация;

■ объединение юридических лиц (ассоциация, союз). Перечень форм некоммерческих организаций не является закрытым и может дополняться федеральными законами.

Потребительский кооператив представляет собой добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников. Создание потребительского кооператива осуществляется путем объединения имущественных паевых взносов его членов. Члены потребительского кооператива солидарно несут субсидиарную ответственность по его обязательствам.

Общественные и религиозные организации являются добровольными объединениями граждан на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей. Члены общественных и религиозных организаций не сохраняют прав на передаваемое этим организациям имущество, в том числе на членские взносы. Они не отвечают по обязательствам общественных и религиозных организаций, в которых участвуют в качестве их членов, а указанные организации не отвечают по обязательствам своих членов.

Некоммерческое партнерство – это организация, созданная для содействия ее членам в достижении целей, не связанных с извлечением прибыли. Имущество, переданное некоммерческому партнерству его членами, является собственностью партнерства. Члены некоммерческого партнерства не отвечают по его обязательствам, а некоммерческое партнерство не отвечает по обязательствам своих членов. Главная особенность этой формы по сравнению с другими формами некоммерческих организаций состоит в том, что при выходе члена из партнерства или ликвидации организации бывший член может получить часть ее имущества в пределах стоимости имущества, внесенного им при создании партнерства.

Понятие "фонд" используется в нашей стране в различных значениях. Фонд как форма некоммерческой организации создается на основе добровольных имущественных взносов и преследует социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Фонд не имеет членства, и учредители утрачивают все права на переданное фонду имущество. Оно после создания фонда принадлежит самому фонду. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. В фонде обязательно должен быть создан попечительский совет, осуществляющий надзор за его деятельностью, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства. Попечительский совет фонда осуществляет свою деятельность на общественных началах.

Автономная некоммерческая организация учреждается гражданами и/или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Эта организация не имеет членства. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Вместе с тем учредители осуществляют надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации в порядке, предусмотренном ее учредительными документами. При этом автономная некоммерческая организация должна иметь коллегиальный высший орган управления.

Формы фонда и автономной некоммерческой организации очень близки. Различие состоит в целях создания и в порядке управления. Автономная некоммерческая организация создается с целью предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права и т.д. Ее функциональная роль – производство услуг в указанных сферах. Цели создания фонда формулируются в законодательстве как более общие – социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Функциональная роль фондов в странах с рыночной экономикой состоит в том, чтобы аккумулировать денежные средства и распределять их, предоставляя субсидии, гранты, пособия и т.п. Правда, в российском законодательстве такая роль фондов четко не сформулирована.

Учреждение представляет собой некоммерческую организацию, находящуюся в собственности своего учредителя. Учреждения соответственно могут быть государственными, муниципальными и частными. Собственник полностью или частично финансирует учреждение и несет субсидиарную ответственность по его обязательствам. Учреждение использует закрепленное за ним имущество в соответствии с целями его создания, заданиями собственника и назначением имущества. Таким образом, учреждение менее самостоятельно, чем некоммерческие организации других форм.

Государственной корпорацией является не имеющая членства некоммерческая организация, созданная на основании федерального закона федеральным органом власти для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Имущество, переданное государственной корпорации при ее создании, становится ее собственностью. Государство не отвечает по обязательствам государственной корпорации. Нужно отметить, что это своего рода "эксклюзивная форма" юридического лица. Она была введена специально для создания пока лишь единственной организации – Агентства по реструктуризации кредитных организаций.

Объединения юридических лиц создаются для координации предпринимательской деятельности своих членов, а также представления и защиты их общих интересов. Эти организации не вправе заниматься деятельностью, приносящей прибыль.

При обсуждении форм некоммерческих организаций отдельного рассмотрения требуют благотворительные организации. Это особый вид некоммерческих организаций, которые могут создаваться в формах общественной организации, фонда или учреждения. Деятельность таких организаций регулируется Федеральным законом "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (1995 г.). Закон предъявляет к благотворительным организациям более жесткие требования, чем к прочим некоммерческим организациям, но тем самым создает предпосылки для предоставления им государством дополнительных преимуществ, в частности налоговых льгот.

Благотворительной деятельностью называется добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Негосударственная некоммерческая организация, создаваемая для осуществления благотворительной деятельности, регистрируется как благотворительная организация. Она должна иметь коллегиальный высший орган управления, члены которого выполняют свои обязанности безвозмездно.

Имеется целый ряд ограничений на использование имущества благотворительных организаций:

1) не допускается участие благотворительной организации в хозяйственных обществах с другими лицами;

2) на оплату труда административно-управленческого персонала организация может затрачивать не более 20% общей суммы средств, расходуемых ею за финансовый год;

3) на финансирование благотворительных программ должно быть использовано не менее 80% поступивших за финансовый год доходов от внереализационных операций, поступлений от учрежденных благотворительной организацией хозяйственных обществ и доходов от разрешенной законом предпринимательской деятельности;

4) не менее 80% суммы каждого благотворительного пожертвования должно быть израсходовано организацией на ее основные цели в срок не более года с момента получения данного пожертвования, если сам жертвователь не оговорил иного порядка расходования переданных им средств;

5) учредитель благотворительной организации не может приобрести у нее или продать ей какие-либо товары либо услуги на условиях, более выгодных, чем в сделках с другими лицами;

6) благотворительные организации не имеют права использовать свои средства для поддержки политических партий, движений, групп и кампаний.

Закон устанавливает требования к прозрачности деятельности благотворительной организации: сведения о размерах и структуре ее доходов, имущества, расходов, оплате труда ее работников не могут составлять коммерческую тайну; информация об осуществляемой деятельности должна быть доступна для общественности.

Рассматривая формы некоммерческих организаций, следует обратить внимание на то, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации используется понятие " бюджетное учреждение"'. В качестве такового понимается организация, созданная органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и т.п. функций, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда. Бюджетными учреждениями признаются также организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления и не имеющие статуса федерального казенного предприятия. Таким образом, все государственные и муниципальные учреждения являются бюджетными учреждениями.

Бюджетный кодекс требует, чтобы финансирование деятельности бюджетного учреждения из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда производилось на основе сметы доходов и расходов, в которой должны быть отражены все виды доходов учреждения. Использование бюджетных средств учреждением также должно производиться в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. За учреждениями сохраняется право самостоятельно расходовать лишь средства, полученные за счет внебюджетных источников.

Таким образом, бюджетное учреждение означает не особую правовую форму организации, а характеризует экономическую форму организации. Если использовать приведенную в разделе 9.1 типологию экономических форм, то бюджетное учреждение следует квалифицировать как административно контролируемую некоммерческую организацию.

Как было показано в разделе 9.1, для предоставления населению различных видов услуг, ответственность за которые взяло на себя государство, необходимо использовать организации, имеющие разные экономические формы. Заметим, что в настоящее время имеются две правовые формы, в которых могут быть созданы государственные некоммерческие организации: это государственная корпорация и учреждение. Государственная корпорация может быть использована лишь для создания единичных федеральных организаций. Государственное (муниципальное) учреждение относится к типу административно контролируемой некоммерческой организации. В настоящее время отсутствует правовая форма государственной некоммерческой организации, которая может быть отнесена к типу общественно контролируемой некоммерческой организации.

Необходимость наличия такой правовой формы определяется тем, что форма учреждения во многих случаях неадекватна условиям предоставления государством услуг в социальной сфере. Многие государственные организации действуют в условиях, когда потребители могут или могли бы выбирать поставщиков услуг, когда имеется или возможна конкуренция между поставщиками социальных услуг и, следовательно, имеются альтернативные варианты расходования государственных средств для обеспечения социальных гарантий. В таких ситуациях государству целесообразно создавать условия для усиления давления потребителей и развития конкурентного давления на поставщиков. Для этого, как правило, целесообразно переходить от сметного финансирования содержания учреждений к закупке за счет бюджета конкретных услуг для населения. Реализация принципа "деньги следуют за потребителем", с одной стороны, расширяет возможности потребителя влиять на качество социальных услуг, а с другой – побуждает поставщиков заботиться о рациональном использовании имеющихся ресурсов.

Однако для организаций, находящихся в таких ситуациях, их нынешняя организационно-правовая форма учреждения не позволяет применить методы финансирования, реализующие этот принцип. Ограниченность прав учреждения в принятии хозяйственных решений становится здесь фактором, сужающим возможности гибко реагировать на изменение условий оказания услуг и запросов потребителей. Административный контроль государства за деятельностью учреждений не обеспечивает достаточного давления на учреждения к повышению эффективности своей деятельности в условиях, когда эта эффективность зависит от адекватности учета неоднородных и меняющихся со временем потребностей непосредственных получателей услуг.

Это обусловливает необходимость создания новой организационно-правовой формы, которая бы имела характеристики общественно контролируемой некоммерческой организации (см. раздел 9.1). Искомая форма организации должна отвечать следующим требованиям:

■ основная цель деятельности не связана с извлечением прибыли; предмет и цели деятельности определяются в уставе;

■ допускается создание организации как одним, так и несколькими учредителями, например, совместно региональным и муниципальным органом, либо муниципальным органом и юридическим лицом (что не допускается ни для учреждения, ни для унитарного предприятия);

■ учредители наделяют организацию имуществом, которое сохраняется в их собственности; прямых заданий собственников переданного имущества не предусматривается;

■ ключевую роль в управлении организацией играет коллективный орган (наблюдательный совет), формируемый учредителями с привлечением общественности; он контролирует направления и масштабы деятельности организации, утверждает ее финансовый план;

■ финансирование деятельности организации со стороны учредителей и других покупателей в системе общественного финансирования социальных услуг осуществляется на основе договоров;

■ прибыль направляется на развитие основной деятельности организации и не может быть распределена в пользу учредителей.

Такая форма организации обеспечивает большую ее автономность по отношению к учредителю, чем в случае организации, созданной в форме учреждения. Но при этом используется механизм контроля, осуществляемого наблюдательным советом, назначаемым учредителем.

Введение новой организационно-правовой формы позволит обеспечить эффективное функционирование основной части государственных и муниципальных организаций социальной сферы. Вместе с тем для целого ряда организаций, таких, как военные госпитали, санитарно-эпидемиологические станции, сельские школы, многие сельские участковые и районные больницы, клубы и музеи, дома ребенка, интернаты и т.п., целесообразно сохранение статуса учреждения, поскольку здесь принципиально важно обеспечить административный контроль государства за расходованием средств, выделяемых на предоставление соответствующих видов услуг.