Проблемы социального страхования и возможные пути их решения
Центральное место в системе пособий, выплачиваемых за счет средств социального страхования, занимают пособия по временной нетрудоспособности. Существующая схема выплаты этих пособий предусматривает, что размер пособия зависит от длительности непрерывного трудового стажа застрахованного и его заработка. Если, например, специалист с восьмилетним опытом работы в одной организации потратил на поиски новой работы более 21 дня, то пособие по временной нетрудоспособности для него уменьшается со 100 до 60% заработка. Привязка размера пособия к величине непрерывного трудового стажа унаследована от нашего социалистического прошлого. Это было обусловлено политикой закрепления рабочей силы на предприятиях и сокращения ее текучести. Анахронизм такого принципа является общепризнанным.
Другой очевидный недостаток существующей схемы: размер пособия не зависит от длительности заболевания. Работник, имеющий непрерывный трудовой стаж свыше восьми лет, получает пособие по временной нетрудоспособности, равное величине его заработной платы. Такая схема экономически не заинтересовывает работающих заботиться о состоянии своего здоровья и ответственно относиться к лечению заболеваний и стимулирует злоупотребления в использовании таких пособий. Существует практика теневых сделок между работниками и врачами: больничные листы выписываются за определенную плату. По данным, которые официально приводит ФСС, от 2 до 5% больничных листов являются "необоснованно выданными". По оценкам экспертов, эта доля значительно выше: 20–25% больничных листов по всем случаям амбулаторного краткосрочного лечения.
Пособие за все дни временной нетрудоспособности выплачивается за счет средств социального страхования. Работодатель, заплатив социальный налог, далее уже не участвует в финансировании расходов на оплату пособий. Это никак не стимулирует работодателя к улучшению условий труда наемных работников, к проведению мероприятий, сокращающих заболеваемость.
Российское правительство в течение нескольких последних лет пыталось провести через Государственную Думу разные варианты проекта федерального закона "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности, в связи с материнством и на случай смерти". Эти варианты предусматривали, в частности, исключение от одного до трех первых дней болезни из числа дней, за которые выплачивается пособие. При рассмотрении в Государственной Думе соответствующие законопроекты либо отвергались, либо дополнялись множеством предложений, направленных не на ограничение, а на расширение гарантий в системе обязательного социального страхования.
Преодоление недостатков существующей схемы оплаты пособий по временной нетрудоспособности требует:
■ дифференциации размеров пособий по временной нетрудоспособности в зависимости от количества дней болезни;
■ исключения первых дней заболевания из числа оплачиваемых за счет средств обязательного социального страхования;
■ возложения на работодателя обязанности частичной оплаты пособий, помимо его взносов на социальное страхование.
Часть пособий, выплачиваемых из средств социального страхования, как отмечалось выше, представляют собой формы социального обеспечения населению, а не виды страховых возмещений. В перспективе предоставление таких пособий должно быть либо передано в систему социального обеспечения, либо осуществляться на основе страховых принципов. Последнее означает, что размеры пособий, выплачиваемых застрахованным за счет средств социального страхования, должны зависеть от продолжительности страхового стажа и размера уплаченных страховых взносов.
Разные направления расходования средств социального страхования характеризуются разной мерой определенности социальных гарантий. Размеры пособий и условия их предоставления являются однозначно определенными. Что же касается санаторно-курортного лечения и оздоровления, то здесь ситуация принципиально иная. Часть существующих здесь гарантий установлена для вполне определенных категорий населения: право на бесплатное санаторно-курортное лечение имеют граждане, перенесшие острый инфаркт миокарда, операции по поводу аортокоронарного шунтирования, аневризмы сердца, язвенной болезни желудка, двенадцатиперстной кишки и удаления желчного пузыря; работающие инвалиды; лица, пострадавшие вследствие чернобыльской аварии; ветераны Великой Отечественной войны. В последние годы предоставлялось 30–40 тыс. таких путевок ежегодно. Для других категорий работающих граждан условия получения ими и их детьми льготных путевок в санатории, профилактории и оздоровительные лагеря не являются четко определенными. Они прежде всего зависят от финансовых возможностей предприятий, а там, где такие возможности имеются, – от решений, принимаемых профсоюзными комитетами.
Нечеткость ряда гарантий, предоставляемых в рамках системы социального страхования, является обратной стороной неравенства возможностей пользования соответствующими выгодами системы социального страхования для разных категорий работающих. Эти черты системы социального страхования обусловлены историческими особенностями ее формирования в советский период. Оно было подчинено решению задач социалистической индустриализации. Еще в начале 1930-х гг. произошел отказ от принципа эквивалентности гарантий, предоставляемых работающим гражданам, для которых предусмотрены эквивалентные условия оплаты страховых взносов. Этот принцип был заменен принципом первоочередного обслуживания рабочих крупных предприятий приоритетных отраслей. Для них устанавливались в два-три раза более высокие нормы обеспечения путевками в дома отдыха и санаторно-курортные учреждения, создавалась сеть соответствующих ведомственных учреждений. Дифференциация возможностей пользования льготами за счет системы социального страхования была заложена именно тогда и поддерживалась все последующие годы.
Такая дифференциация существует и сейчас.
1. Предприятия, сохранившие свои профилактории и дома отдыха, могут направлять часть выплачиваемых ими страховых взносов на финансирование содержания этих учреждений. Те же предприятия, у которых таких объектов нет, вынуждены большую долю взносов перечислять в "общий котел" системы социального страхования. Работающие на этих предприятиях имеют в итоге меньшие возможности воспользоваться выгодами системы социального страхования.
2. Предприятия, экономическое положение которых относительно более благоприятно, отчисляют на социальное страхование в абсолютном выражении в расчете на одного работника больше, чем предприятия, испытывающие трудности с выплатой заработной платы. Первые, имея большие доходы, имеют возможность направить на оздоровление своих работников больше средств в абсолютном и относительном выражении.
3. Реальная практика направления работающих на санаторно-курортное лечение дает основания считать, что получателями бесплатных или дотируемых путевок становятся совсем не те, кто больше в них нуждается по медицинским показаниям. Получают путевки чаще те лица, которые имеют более высокий статус в организации.
Возможности получения путевок зависят от экономического положения предприятий и доходов граждан. Таким образом, лица с доходами выше среднего имеют больше возможностей получить льготные путевки. В результате до недавнего времени существовало значительное социальное неравенство в получении субсидий на санаторно-курортное лечение и оздоровление. По данным выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств, проводимого Госкомстатом России*, основными получателями дотаций и льгот из всех источников на оплату отдыха являются представители 20%-й группы домохозяйств с наивысшими доходами: их доля в общем числе получателей таких дотаций и льгот составила в 2000 г. 45%, а средний размер субсидий, полученных представителями данной группы, был в три раза выше, чем у представителей 20%-й группы с наименьшими доходами.
* Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сборник. М.: Госкомстат России, 2001. С.166-167.
С 2001 г. в связи с сокращением размера обязательных взносов в систему социального страхования с 5,4 до 4% размера оплаты труда законом о бюджете ФСС устанавливаются ограничения на максимальный размер компенсаций расходов на полную или частичную оплату стоимости путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление для работников и членов их семей. В 2002 г. он составил 420 руб. на одного человека в сутки не более чем за 24 дня пребывания в здравнице. Оплата путевок на долечивание в санаторно-курортных учреждениях непосредственно после стационарного лечения производилась в полном размере. Эти ограничения, возможно, ослабят существовавшую дифференциацию, но не устранят функциональной неоднородности системы социального страхования.
Фактическая дифференциация возможностей разных категорий работающих в получении компенсаций за счет средств социального страхования отражает, с одной стороны, сохранение действия фундаментального принципа распределения жизненных благ в коммунистическом обществе, сформулированного А. Зиновьевым: "Каждому – по его социальному положению"*. С развитием рыночной экономики и демократии этот фактор дифференциации возможностей в системе социального страхования должен ослабевать. С другой стороны, дифференциация таких возможностей отражает сосуществование в рамках сложившейся системы социального страхования элементов двух разных систем.
*Зиновьев А. Коммунизм как реальность. М.: Центрполиграф, 1994. С. 194.
Элементы первой системы (ее можно назвать общим социальным страхованием) – это единые для всех работающих и достаточно четко определенные социальные гарантии: выплата установленных пособий и оплата долечивания в санаторно-курортных учреждениях после определенных заболеваний.
Элементы второй системы (ее можно назвать системой коллективного или корпоративного страхования) – это оплата санаторно-курортного обслуживания и оздоровления, не связанного с только что перенесенным заболеванием, а зависящего главным образом от экономических возможностей предприятия, где работает застрахованный. То есть фактически от остатков средств у работодателя на субсчете по производству социально-страховых расходов. В течение квартала работодатель вправе сам использовать эти средства для выплаты пособий. В конце отчетного периода он может часть остатков по согласованию с региональным отделением ФСС потратить на приобретение санаторно-курортных путевок.
Институциональная неразграниченность двух разных компонентов составляет внутреннее противоречие существующей системы социального страхования. Сохранение такого положения не соответствует принципам организации социального страхования в рыночной экономике. Те предприятия, которые имеют более высокие доходы и вносят в систему социального страхования больше средств, фактически имеют право на большие социальные гарантии. Если они пользуются большими гарантиями за счет взносов других, то трудно признать такое положение дел социально справедливым. Если же взносы тех, кто получает больше благ, примерно соответствуют стоимости этих благ, то такое соответствие должно быть институционализировано. Разрешением проблемы дифференциации реальных возможностей застрахованных в существующей системе социального страхования является институциональное оформление и разграничение двух ее компонентов.
Общее социальное страхование должно предусматривать единый для всех застрахованных тариф взносов, единый перечень пособий и льгот и однозначные условия их получения. В тех случаях, когда пособия (льготы) устанавливаются для определенных категорий населения, критерии отнесения к этим категориям должны быть однозначными. В частности, необходимо перейти к адресному финансированию детского отдыха преимущественно для домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума. Общее социальное страхование реализуется в системе обязательного социального страхования.
Коллективное (корпоративное) социальное страхование должно предусматривать для работающих возможность самостоятельно устанавливать более высокий уровень своих социальных гарантий посредством уплаты дополнительных страховых взносов по сравнению с взносами на общее социальное страхование.
Предметом корпоративного социального страхования может выступать оплата:
■ первых дней заболевания (каренц-дней);
■ разницы между величиной пособия по временной нетрудоспособности, гарантированного в системе обязательного социального страхования, и расчетной величиной пособия при 100%-й компенсации утраченного заработка;
■ санаторно-курортного лечения в тех случаях, когда возмещение таких расходов предусмотрено в системе обязательного социального страхования лишь частично либо вообще не предусмотрено;
■ оздоровления/отдыха застрахованных и членов их семей;
■ дополнительных пособий при рождении и по уходу за ребенком;
■ повышенных компенсаций в связи с потерей трудоспособности.
Договоры корпоративного социального страхования могут включать также предоставление дополнительных медицинских услуг и лекарственного обеспечения по сравнению с программой обязательного медицинского страхования. В этом случае корпоративное страхование становится, по сути, медико-социальным страхованием.
Институционализация корпоративного социального страхования может быть осуществлена в двух вариантах:
1) корпоративное социальное страхование реализуется как добровольное страхование; размер взносов, направления использования собираемых средств, состав и условия получения выплат определяются договорами коллективного страхования, заключаемыми на предприятии между профсоюзом, администрацией и страховщиком;
2) корпоративное социальное страхование является обязательным для работодателя, но выбор страховщика, определение размеров страховых взносов, состава возмещаемых рисков, перечня и размеров выплат производятся на договорной основе; государство определяет некоторые границы указанных параметров (минимальные и максимальные размеры страховых взносов, пособий).
Первый вариант означает институционализацию добровольного социального страхования наряду с системой обязательного социального страхования. Второй вариант предполагает формирование особой системы страхования, сочетающей элементы обязательности и добровольности. Это представляется менее предпочтительным, поскольку введение системы социального страхования, являющейся, с одной стороны, обязательной, а с другой – допускающей значительное пространство для добровольных решений при сохранении основной обязательной системы социального страхования, потребует значительных издержек по разработке соответствующей нормативной базы, обеспечению контроля за ее выполнением и регулированию функционирования всей системы.
Возможность и целесообразность объединения существующих систем обязательного медицинского страхования и социального страхования и создания единой системы обязательного медико-социального страхования были предметом обсуждения в главе 2.
Контрольные вопросы
1. Почему временная нетрудоспособность, полученная вследствие автомобильной аварии, является страховым случаем в системе обязательного социального страхования, а временная невозможность пользоваться своим автомобилем из-за его повреждения в аварии – нет?
2. Могут ли отдельные виды страхового возмещения в системе социального страхования увеличивать вероятность наступления соответствующих страховых случаев?
3. Почему взносы на социальное страхование устанавливаются в виде доли величины оплаты труда?
4. Каковы достоинства современной системы социального страхования в России?
5. Чьим интересам отвечает сохранение функционально неоднородных направлений расходов Фонда социального страхования Российской Федерации?
6. Какие проблемы могут возникнуть при введении корпоративного социального страхования?
Литература
Основная
Бабич А.М., Егоров Е.Н., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования. М.: ТЕИС, 1998.
Ваrr N. The Economics of the Welfare State. 2nd ed. Stanford: Stanford University Press, 1993. P. 111-131, 188-207.
Дополнительная
Колосницын И., Смирнов С. Финансовые социальные обязательства государства на современном этапе // Реформирование некоторых отраслей социальной сферы России. М.: ИЭПП, 1999. С. 9–76.
Развитие социального страхования в России. Роль Фонда социального страхования в социальной защите граждан. М.: Российский фонд социальных реформ: Фонд социального страхования Российской Федерации, 2001.
Рынок труда и социальная политика в Центральной и Восточной Европе. Переходный период и дальнейшее развитие / Под ред. Н. Барра: Пер. с англ. М.: ИКЦ "ДИС", 1997. С. 259-302.
Якушев Л.П. Социальная защита. М.: Редакция журнала "ПЕНСИЯ", 1998.