Структура органов местного самоуправления
В каждом муниципальном образовании, как правило, действует несколько видов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Будучи разделенными, они действуют не хаотично, а системно, то есть в порядке, обусловленном процедурами их образования, взаиморасположением и взаимоотношениями, которые обеспечивают достижение общих целей.
Система органов местного самоуправления – это совокупность представительных, исполнительно-распорядительных и иных выборных и назначаемых органов местного самоуправления и должностных лиц, объединенных общими целями и задачами по решению в пределах своих полномочий на территории муниципального образования вопросов местного значения и части государственных дел, переданных им в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, исходя из интересов населения муниципального образования, национальных, исторических, культурных и иных местных традиций.
Всякой системе независимо от того, какие объекты или явления составляют ее содержание, свойственна определенная структура, т.е. «наличие связей между элементами и появление в целостной системе новых свойств, не присущих элементам в отдельности. Связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура – таковы отличительные признаки любой системы»[238].
Структурный аспект системы органов местного самоуправления состоит в том, что все муниципальные органы составляют единое целое, разделяемое по содержанию задач на соответствующие взаимосвязанные части.
В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Что именно необходимо понимать под структурой органов местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, не уточняется[239].
В научном сообществе есть мнение, что применительно к совокупности органов местного самоуправления необходимо применять понятие «система», а понятие «структура» – к определенным ее органам, в силу чего население должно определять не структуру, а систему органов местного самоуправления, которая должна закрепляться в уставе муниципального образования, структуру же этих органов целесообразно определять представительным органам и главам муниципальных образований.
Термин «система» употребляется в российском законодательстве в отношении организации органов власти в традиционной трактовке. Обычно под системой (от греч. Systema – целое, составленное из частей, соединение) понимается «4. форма организации, устройства чего-либо; 5. устройство, структура, представляющие собой единство закономерно расположенных, взаимно связанных частей; 8. совокупность каких-либо элементов, единиц, частей, объединенных по общему признаку или назначению»[240], «1. множество закономерно соединенных между собой элементов (предметов, явлений, процессов, принципов, взглядов, теорий), образующих определенную целостность, единство»[241].
Термин «структура» (от лат. Structura – расположение, порядок) применяется в нормативных правовых актах также однозначно и под ним принято понимать «1. взаиморасположение и связь составных частей чего-либо; строение; 2. устройство, организация»[242], «2. совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т.е. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях»[243].
В этих значениях данные термины употребляются в нормативном акте высшей юридической силы – Конституции России: в ст. 12, пункте «г» ст. 71, пункте «н» ст. 72, ст. 77 применен термин «система органов власти», а в ст. 112 – «структура органов власти». В развитие конституционных норм Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» разграничивает полномочия по формированию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с частью 3 ст. 32 «Президент Российской Федерации в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти», а часть 2 ст. 24 наделяет Председателя Правительства Российской Федерации полномочиями «представлять Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти».
Терминология однозначна и в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Часть 1 указанной статьи предусматривает, что в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти, а часть 4 – что структуру исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
Пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» устанавливает, что «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства». Современная структура федеральных органов исполнительной власти оформлена Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
Этот вопрос стал предметом изучения Конституционного суда РФ. Так, при разъяснении понятий «система федеральных органов исполнительной власти» и «структура федеральных органов исполнительной власти» Конституционный суд РФ дал официальное толкование о том, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него полномочий[244].
Полагаем, что в ч. 1 и 6 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗтермин «структура органов местного самоуправления» употребляется именно в значении«перечень органов местного самоуправления».Итак, понятие структура «органов местного самоуправления» включает перечень конкретных органов, входящих в систему органов местного самоуправления. Такой перечень определяется населением муниципального образования самостоятельно и закрепляется в уставе муниципального образования.
В соответствии с ч. 5 ст. 34 федерального закона № 131-ФЗ, структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением:
1) на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – на сходе граждан) или
2) представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. В случае отсутствия такой инициативы структура органов муниципальной власти определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания[245].
Несмотря на спорность такого предписания относительно его соответствия Конституции РФ[246], можно признать такое решение вопроса о структуре органов муниципальной власти вполне удачным. Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ обеспечивает гарантию определения структуры при отсутствии активности населения в решении данного вопроса.
Заметим, что население непосредственно не может разработать структуру органов местного самоуправления. Необходимость включения в нее тех или иных органов должна быть обоснована с учетом порядка их взаимодействия и взаимоотношений в целом, а также с учетом расходов, которые потребуются на содержание этих органов. В любом случае проекты структуры составляются специальной рабочей группой (или несколькими рабочими группами), а уже возможные её варианты определяет население муниципального образования.
На наш взгляд, нельзя согласиться с Е.В. Мирошниченко в том, что население самостоятельно определяет и структуру органов местного самоуправления, и внутреннее устройство каждого из этих органов[247]. Если следовать такому толкованию, получается, что в каждом случае изменения внутренней организации отдельного органа местного самоуправления (а меняться она может достаточно часто с целью наиболее эффективной реализации органами своих полномочий) необходимо организовывать референдум. Организация референдума – процесс длительный и трудоемкий, требующий определенных финансовых затрат и материального обеспечения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определил, например, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37). Внутренние структуры иных органов местного самоуправления в случае их формирования должны определяться в порядке, установленном уставом муниципального образования (ч. 3 ст. 34). Таким образом, учитывая, что по Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ устав муниципального образования принимается исключительно представительным органом муниципального образования (ч. 10 ст. 35), население не может участвовать в утверждении внутренних структур каждого конкретного органа местного самоуправления. Население определяет перечень органов местного самоуправления, составляющих структуру в конкретном муниципальном образовании.
Такое положение согласуется и со ст. 6 Европейской Хартии местного самоуправления, которая предписывает, что «местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление».
Часть 1 ст. 34Федерального закона № 131-ФЗ определяет, что структуру органов местного самоуправления составляют:
1) представительный орган муниципального образования,
2) глава муниципального образования,
3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),
4) контрольно-счетный орган муниципального образования,
5) иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Причем, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования)[248] является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федерального закона № 131-ФЗ[249].
Федеральный закон № 131-ФЗ также предусматривает несколько моделей организации структуры органов местного самоуправления.
А) избранный населением на муниципальных выборах глава муниципального образования возглавляет деятельность местной администрации; представительный орган муниципального образования действует под руководством председателя, избранного из числа депутатов.
Б) избранный населением на муниципальных выборах глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования и является его председателем; местной администрацией руководит глава (сити-менеджер), назначенный на должность по контракту, заключенному по результату конкурса на замещение должности главы местной администрации.
В)избранный представительным органом муниципального образования глава муниципального образования является его председателем; местной администрацией руководит глава (сити-менеджер), назначенный на должность по контракту, заключенному по результату конкурса на замещение должности главы местной администрации.
Г)[250] избранный на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования возглавляет деятельность местной администрации.
Д) уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) должны устанавливаться законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Ниже представлена таблица наименований муниципальных образований в соответствии с Законом Нижегородской области от 6 мая 2005 года[251].
| Нижегородская область | наименование представительных органов муниципальных образований | наименование глав муниципальных образований | наименование исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований |
| муниципального района | Земское собрание | глава местного самоуправления | администрация |
| городского округа | городская Дума, Совет депутатов | глава города, мэр города, глава местного самоуправления | |
| городского поселения - города районного значения | городская Дума | глава местного самоуправления, глава города | |
| городского поселения - рабочего поселка | поселковый Совет | глава местного самоуправления | |
| сельского поселения | сельский Совет |
Так, например, в Ростовской области для органов местного самоуправления сельских поселений устанавливаются следующие наименования: собрание депутатов поселения, глава поселения и администрация, а для органов местного самоуправления муниципальных районов: собрание депутатов муниципального района или районное собрание депутатов, глава муниципального района, администрация[252].
Своеобразно решили вопрос о наименовании органов местного самоуправления законодатели Камчатки. Там для каждого муниципального района принят индивидуальный закон. Так, в Законах Камчатской области «О наименованиях органов местного самоуправления Быстринского района и сельских поселений, входящих в его состав» и «О наименованиях органов местного самоуправления Мильковского района и сельских поселений, входящих в его состав» от 5 марта 2005 г. представительный орган Быстринского района именуется Думой, а Мильковского – Советом народных депутатов. Наименования других органов совпадают. Для района это глава и администрация, для сельских поселений – Собрание депутатов, глава и администрация[253].
Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, вступают в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение, за исключением случаев, прямо предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
Система органов местного самоуправления должна формироваться в соответствии с едиными принципами. К таковым можно отнести:
1) обязательность наличия представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования;
2) самостоятельность осуществления органом местного самоуправления своих полномочий;
3) подконтрольность органов и должностных лиц муниципального образования представительному органу местного самоуправления;
4) разграничение полномочий между органами местного самоуправления на основе приоритета представительного органа[254];
5) взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.
Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.