Методика формирования финансовых потоков в рамках казначейского исполнения регионального бюджета

Согласно ст. 226 и 227 БК РФ орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств только после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств [2]. Объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств.

Иными словами, казначейство субъекта федерации должно проверять предоставленные получателями бюджетных средств платежные поручения на оплату расходов на их действительность с помощью подтверждающих документов.

Организовать процесс проверки подтверждения расходов возможно двумя способами: либо вести учет всех договоров и иных документов, из которых вытекают денежные обязательства бюджета, заранее, либо требовать предоставления платежных документов вместе с подтверждающими документами.

Используя первый способ, казначейство должно отслеживать суммы оплаты по всем документам (для недопущения повторной оплаты одного и того же документа).

Второй вариант на первый взгляд менее трудоемкий, но он во-первых не исключает предоставления одного документа несколько раз, а во вторых значительно увеличен объем бумажных документов, предоставляемых в казначейство (очевидно, что первый экземпляр договора должен оставаться у получателя бюджетных средств, а в казначейство должна предоставляться копия, которая будет оставаться в делах).

Таким образом, более целесообразным предоставляется первый способ подтверждения платежных поручений на оплату расходов. Он реализуется по следующей схеме.

По мере перехода на казначейскую систему исполнения бюджета получатели бюджетных средств обязаны предоставить в казначейство подлинники всех действующих на момент перехода договоров на поставку товаров, работ, услуг и иных документов, из которых вытекают денежные обязательства бюджета субъекта федерации. Все эти документы учитываются в базе данных в разрезе получателей, видов услуг, сроков оплаты. Все вновь заключенные договора и вновь возникшие документы так же в трехдневный срок с момента заключения предоставляются в казначейство и вносятся в базу данных.

Все предоставляемые на оплату платежные документы на оплату расходов обязательно имеют ссылку на подтверждающий документ. Реквизиты платежных документов и суммы оплаты сверяются с подтверждающими документами, при этом в базу данных вносятся суммы оплаты. При несоответствии реквизитов платежных документов договорам или превышении сумм оплаты платежные документы отклоняются.

Целесообразно до начала финансового месяца делать выборку сроков оплаты по договорам (таким образом, приблизительно можно получить сумму, необходимую для финансирования) и сверить суммы с составленным на следующий месяц кассовым планом. Очевидно, что указанная в кассовом плане сумма не должна быть меньше сумм к оплате на финансовый месяц.

Так же целесообразно в конце каждого месяца проводить анализ не оплаченных сумм по договорам, срок действия которых истек. В случае неоплаты по причине не выполнения условий поставщиком или подрядчиком необходимо предъявление им штрафных санкций. При правильно поставленном учете договоров и других документов, подтверждающих денежные обязательства бюджета, случаев не оплаты по вине получателя бюджетных средств быть не должно.

При дальнейшем переходе на казначейское исполнение бюджета любые документы, влекущие за собой денежные обязательства областного бюджета, должны быть трехсторонними (с обязательной визой финансового управления субъекта федерации, которое проверяет документы на соответствие лимитам бюджетных обязательств и целесообразность).

При учете первичных документов при переходе на активное казначейство становится возможной автоматическая оплата по договорам при наступлении срока оплаты (для этого необходимо организовать работу с контрагентами по договорам таким образом, что бы документы, подтверждающие факт исполнения обязательств поставщиков / подрядчиков поступали в казначейство, которое на основании их будет производить оплату без распоряжения получателя бюджетных средств).

Для более эффективного контроля за своевременной оплатой получателями бюджетных средств расходов и недопущения возникновения кредиторской задолженности реализуются следующие два момента: заключаются договора на централизованную оплату услуг и внедряется зарплатный проект на основе пластиковых карт.

Зарплатный проект на основе пластиковых карт позволит, во-первых, четко контролировать суммы, расходуемые на выплату заработной платы работникам бюджетных учреждений, и, во-вторых, не допускать возникновения кредиторской задолженности по оплате подоходного налога и платежей во внебюджетные фонды.

Ключевыми моментами такого проекта являются:

выбор кредитной организации, предоставляющей услуги по выплате заработной платы через систему пластиковых карт (выбор производится исключительно на конкурсной основе);

финансовое управление заключает с таким банком генеральное соглашение на обслуживание карт, в котором указываются основные условия их обслуживания (тарифы, сроки и так далее) и разрабатывает типовые договора, которые заключаются между бюджетными учреждениями и банком;

перечисление заработной платы на лицевые счета работников в банке происходит с открытых лицевых карточек бюджетных учреждений; для этого в казначейство предоставляются платежные поручения (на перечисление во внебюджетные фонды – пенсионный, медицинского страхования и т.д., подоходного налога – на счет федерального казначейства; на заработную плату на карточный счет в банке с приложением реестра с разбивкой по лицевым счетам физических лиц с указанием сумм;

перечисление суммы заработной платы в банк производится не ранее перечисления средств во внебюджетные фонды.

О необходимости централизованной оплаты товаров, работ и услуг уже говорилось выше, здесь целесообразно привести основные организационные моменты такой оплаты.

На первом этапе реально осуществлять централизованную оплату коммунальных услуг и услуг связи, поскольку именно эти услуги оказываются немногими монополистами и такие платежи на постоянной основе осуществляют все получатели бюджетных средств. В частности в Иркутской области практически все услуги связи предоставляются АО «Электросвязь» и его структурными подразделениями, в городе Иркутске практически все услуги по водоснабжению осуществляются МУП «Водоканал», по поставке тепло и электроэнергии – АОЭиЭ «Иркутскэнерго» и АО «Иркутсктеплоэнерго» и их структурными подразделениями и так далее.

Централизованно оплачиваются исключительно суммы по текущим платежам за коммунальные услуги.

В соответствии с реестром получателей бюджетных средств поставщики ежемесячно согласно установленных сроков предоставляют в казначейство счета на оплату текущей суммы задолженности на общую сумму с приложением реестра с разбивкой по получателям бюджетных средств, параллельно поставщиком счета-фактуры направляются каждому получателю бюджетных средств, который на основании их проводит сверку фактически потребленных услуг и на сумму расхождений в последнем месяце квартала корректируется сумма оплаты. Счета оплачиваются централизованно в установленные сроки.

Для более эффективного осуществления централизованной оплаты целесообразно объединять однотипные потребности получателей бюджетных средств в товарах, работах и услугах и закупать такие товары централизованно. Значительную поддержку в этом оказывает система конкурсной закупки товаров, работ, услуг.

Ст. 71 БК РФ говорит о том, что все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов, которые размещаются на конкурсной основе [2].

В соответствии с письмом первого заместителя министра экономики Российской федерации А. Г. Свинаренко от 09.06.2000 г. за 1 квартал 2000 года в Российской Федерации проведено 5575 конкурсов (без конкурса проведено 61957 закупок продукции), из них 2811 конкурсов проведено федеральными органами исполнительной власти, 1294 органами исполнительной власти субъектов РФ и 1470 конкурсов местными органами исполнительной власти. Как четко видно, на конкурсной основе проводилось около 9% всех осуществляемых закупок. При этом самый большой процент закупок на конкурсной основе (37,6%) проводился федеральными органами, самый маленький (4,2%) – местными органами исполнительной власти.

При этом всего заключено 76129 контрактов общей стоимостью 43,03 миллиарда рублей, из них на конкурсной основе 14141 контракт на сумму 32,64 миллиарда рублей (таким образом исходя из суммы заключенных контрактов процент конкурсных закупок значительно больше – 75,9%).

По итогам проведения конкурсов сокращение расхода бюджетных средств за 1 квартал 2000 года за счет размещения заказов на поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд на конкурсной основе составило 12,2 % (4.5 миллиарда рублей), в частности по органам исполнительной власти субъектов РФ 16.1 %. Затраты на проведение конкурсов при этом составили в целом 0.05% (в том числе по субъектам РФ 0.16%). Таким образом положительный эффект от проведения конкурсов очевиден.

Это письмо рекомендует создать по органам исполнительной власти комиссии по проведению конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, работ, услуг для государственных нужд. Председателями таких комиссий должны быть первые лица органов исполнительной власти.

В области была сделана попытка создания подобной комиссии, единой централизованной комиссии по проведению конкурсов, состав которой был жестко определен. Существенным недостатком работы такой комиссии являлась физическая невозможность проводить все конкурсы, регламентируемые БК РФ. Кроме того, фактически всю организационную работу проводили распорядители и получатели бюджетных средств самостоятельно, которые в эту комиссию не входили, а конкурсная комиссия лишь принимала решение по соответствию предложенных на конкурс заявок установленным требованиям. Таким образом по чисто формальным признакам (наименьшей цены) могло быть выбрано не самое оптимальное решение (кроме ценовых характеристик еще есть качественные, временные и так далее). Смысл работы такой комиссии исключительно в контроле за беспристрастным принятием решения. Но такой контроль можно осуществлять и иными методами.

Конкурсное размещение государственного заказа это еще и контроль за закупками товаров, работ, услуг для государственных нужд и учет заключаемых договоров, контроль за их оплатой. А это относится к ведению органа, исполняющего бюджет.

Для оптимизации работы по проведению закупок товаров, работ и услуг получателями бюджетных средств организация конкурсов возложена на те органы исполнительной власти и получателей бюджетных средств, которые являются непосредственными заказчиками. На орган, исполняющий бюджет, возлагаются исключительно методологические, контрольные и учетные функции.

В частности в функции органа, исполняющего бюджет (контролирующего органа) входит ведение единой стандартизированной базы конкурсных документов по видам конкурсов (на базе этих документов и проводятся конкурсы), ведение базы данных цен на товары, работы и услуги (с помощью этой базы данных можно проводить сверку конкурсной и рыночной цены – очевидно, что если цена заявок на конкурсе выше среднерыночной, то конкурс можно считать несостоявшимся). Конкурсная комиссия создается под каждый отдельный конкурс и ее состав логично варьируется в зависимости от вида товара, работы или услуги. Контролирующий орган через своего представителя в комиссии проверяет беспристрастность выбора исполнителя заказа. А по итогам проведения конкурсов казначейство контролирует оплату. Такой вариант является более оптимальным.

Основными моментами проведения конкурсов являются:

финансирование областного государственного заказа осуществляется в пределах средств, предусмотренных в областном бюджете;

для проведения конкурсов подаются заявки, в которых в том числе указываются обоснование размещения областного государственного заказа (практическая значимость областного государственного заказа), перечень и количество подлежащей поставке (выполнению) продукции и сроки ее поставки (выполнения); прогнозируемую стоимость (цену) областного государственного заказа в целом, а также по отдельным этапам реализации, другие экономические нормативы;

на основании отчетов об исполнении областных государственных заказов, представленных соответствующими распорядителями бюджетных средств, казначейство составляет сводный годовой отчет о размещении областных государственных заказов и предоставляет в органы статистики всю требуемую по законодательству информацию;

для участия в процедуре по размещению областных государственных заказов на закупки продукции для областных нужд исполнители должны удовлетворять квалификационным требованиям, определяемым для каждого конкурса отдельно (в том числе исполнитель должен иметь необходимые профессиональные знания и квалификацию, финансовые средства, оборудование и другие материальные возможности, опыт и положительную репутацию, быть надежным, обладать необходимыми трудовыми ресурсами для выполнения государственного контракта, исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех ровней и обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды; не должен быть неплатежеспособным, находиться в процессе ликвидации (для юридического лица), быть признан несостоятельным (банкротом)).