Анализ и оценка оптимальности организационно-правовой составляющей

Первоочередным шагом внедрения казначейской системы явился анализ сети получателей бюджетных средств (ПБС) и ее оптимизация. Наложение эффективной системы контроля на избыточную и не отревизированную сеть ПБС не позволит создать оптимальную казначейскую систему.

При этом необходимо отметить, что финансирование ПБС может происходить двумя способами: во-первых, через сметы ПБС (как правило на содержание ПБС и выполнение целевых региональных программ), и во-вторых через заключенные гражданско-правовые договора (таким образом финансируется исполнение государственного заказа, и получателями в данном случае являются не бюджетные учреждения, а коммерческие организации). Здесь целесообразно говорить о тех ПБС, которые финансируются по сметам.

При оптимизации сети ПБС необходимо выделить три направления работы.

1. Оптимизация бюджетной сети строится прежде всего на анализе правовой базы финансирования того или иного ПБС.

В проекте федерального бюджета на 2001 год прямо говорится о том, что планирование расходов на содержание бюджетных учреждений должно четко привязываться к собственникам учреждений по уровням бюджета (то же самое декларируется и Бюджетным Кодексом). Таким образом первым шагом оптимизации сети финансируемых учреждений является анализ сети с точки зрения правомерности содержания отдельных получателей на областном бюджете. В соответствии с Бюджетным Кодексом финансироваться на содержание могут только те учреждения, которые были созданы соответствующим уровнем власти или местного самоуправления. В частности в Иркутской области при проведении такого анализа выявился ряд ПБС, которые должны финансироваться из бюджетов других уровней (например, Иркутская государственная конюшня с ипподромом, или станции ветеринарии).

2. Вторым направлением анализа подведомственной сети является рассмотрения целесообразности финансирования каждого конкретного учреждения из областного бюджета. Исходя из принципа распределения расходов между уровнями бюджета в случае если учреждение предоставляет услуги исключительно муниципальному населению, его содержание является прямой обязанностью муниципалитета. В частности в Иркутской области в период общероссийского финансового кризиса единственным способом обеспечения своевременного получения заработной платы работниками ряда детских домов, находящихся на периферии, являлось финансирование их напрямую из областного бюджета. Но эти детские дома явно обслуживают не область, а только часть того муниципального образования, на территории которого они находятся. Целесообразно вернуть их финансирование местным бюджетам.

3. Следующим направлением оптимизации сети является создание централизованных бухгалтерий – т.е. объединения учреждений под одну бухгалтерию и лишение части учреждений статуса юридического лица.

Небезынтересным при анализе правовой основы финансирования сети явился тот факт, что администрация Иркутской области, выступающая в роли заказчика по областным программам, фигурирующая в договорах и иных гражданско-правовых документах не обладала формально даже собственной бухгалтерией. Таким образом, подписи на платежных документах от лица администрации подписывал главный бухгалтер другого юридического лица. Таким образом, при анализе сети ПБС выявляется немало подобных фактов, противоречащих как гражданскому, так и бюджетному законодательству.

Очевидно, что если учреждение (или орган исполнительной власти в лице комитета администрации Иркутской области) имеет небольшую штатную численность и узкий спектр реализуемых задач, не требующих наличия статуса юридического лица, целесообразно лишить их такого статуса и перевести на обслуживание в единую централизованную бухгалтерию, что позволит уменьшить штат нефункционально работающих кассиров и бухгалтеров.

Необходимо отметить, что создание централизованных бухгалтерий уже начало происходить и независимо от прямых указаний финансового управления распорядителям бюджетных средств.

Казначейское исполнение бюджета подразумевает собой, в том числе, рост ответственности распорядителя за нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств. Поэтому в целях проведения контроля и уменьшения трудозатрат распорядители бюджетных средств логично пришли к выводу о необходимости концентрации работников бухгалтерий у распорядителя бюджетных средств и лишении части бюджетных учреждений собственных бухгалтерий.

Действительно, при необходимости визирования платежных документов, направляемых бюджетными учреждениями в казначейство, в бухгалтерии распорядителя бюджетных средств; наличии электронного обмена информацией с казначейством в бухгалтерии распорядителя бюджетных средств и необходимости агрегирования информации о направлениях расходования средств у распорядителя целесообразно объединить подготовку, электронную обработку и визирование документов в одних руках.

Далее аналогично федеральному бюджету должна быть проведена оценка эффективности существующих целевых программ и сокращение их количества.

Вообще необходимо отметить, что многие направления работы по реализации казначейского исполнения бюджета, в частности, оптимизация сети, проведение конкурсов, анализ целевых программ производятся в области с начала 2000 года, в то время как на федеральном уровне необходимость подобных мер осознали значительно позднее и первые документы, регламентирующие подобные мероприятия, появились в июне-июле 2000 года.

При анализе программ, финансируемых из областного бюджета, были выявлены такие программы, финансирование которых в свое время и было обосновано какой-то насущной необходимостью. Однако, на момент проведения исследования сложилось мнение о том, что часть программ вообще необходимо отменить, так как затраты на их реализацию не оправдывают себя. По части программ средства в усеченном виде необходимо включить в сметы учреждений.

При анализе программ так же возникают случаи несоответствия направлений финансирования общей цели программы. Такое финансирование так же необходимо либо секвестрировать, либо включить в сметы учреждений. В целом ликвидация программ вписывается в концепцию единства счета (единства кассы).

Рассмотрим далее организационную форму казначейства субъекта федерации.

Казначейство организовывается в форме отдела в структуре финансового управления и подчиняется непосредственно начальнику финансового управления.

Задачами казначейского отдела является:

казначейское исполнение областного бюджета;

контроль за целевым использованием бюджетных средств;

увеличение прозрачности областного бюджета.

Для работы в казначействе необходимы специалисты, обладающие следующими характеристиками: начальник, специалист в бюджетной сфере; администратор, имеющий высшее образование, связанное с вычислительной техникой и так же имеющий достаточное представление о бюджетной сфере и работе кредитной организации (имеющий опыт работы с банковским документооборотом и опыт системным администратором по работе с вычислительной техникой); и операционисты, имеющие высшее образование, свободно владеющие персональным компьютером, имеющие опыт работы в бюджетной сфере и кредитной организации (или имеющие представление о работе операционного отдела кредитной организации).

В соответствии с возложенными на него задачами отдел осуществляет следующие функции:

- открытие, ведение и закрытие лицевых карточек распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей (зачисление и списание средств со счетов на основании платежных документов бухгалтерии ГФУ и клиентов, оформление выписок и приложений к выпискам с карточек);

- проверка целевого использования бюджетных средств (проверка платежных документов с точки зрения соответствия бюджетной классификации кассовому плану, проверка первичных документов на обоснованность);

обработка и исполнение кассовых планов;

контроль исполнения кассового плана;

- организация деятельности по дальнейшему развитию системы казначейского исполнения областного бюджета, открытию отделений казначейского отделения в территориях;

- систематический анализ информационных потоков (систематизация информации о состоянии лицевых счетов, выписок, платежных поручений; разработка регламентов информационного обмена);

осуществление обмена платежными документами с РКЦ;

- организация информационных потоков между казначейским отделом и РКЦ, другими подразделениями ГФУ, распорядителями бюджетных средств и бюджетополучателями;

ведение электронного архива платежных документов.

Также в задачи отдела входит регистрация и санкционирование договоров получателей бюджетных средств – ведение единого реестра всех заключенных договоров. Ведение единого реестра договоров позволяет реализовывать функции активного казначейства, то есть проверку первичных документов, и кроме того избегать чисто технологических ошибок при вводе платежных поручений.

Отметим, что многие из этих функций относятся к системе предварительного контроля расходов бюджета.

В функции системы предварительного контроля входит перевод всех счетов бюджетополучателей (БП) и распорядителей бюджетных средств (РБС) на обслуживание в казначейство, ведение лицевых карточек в рамках единого счета финансового управления, проведение всех платежей БП под непосредственным контролем казначейства, финансирование РБС и БП исключительно согласно кассовому плану.

Преимущества такой системы проявляются уже на первом этапе ее реализации: прежде всего, на счете финансового управления концентрируются те средства, которые ранее непроизводительно лежали в виде остатков на счетах БП, что позволяет оперировать временно высвободившимися ресурсами и дает возможность сократить кассовые разрывы.

Более того, оборот фиктивных средств не влияет на оборот реальных средств, которые до казначейского исполнения бюджета сначала перечислялись РБС, затем БП, и лишь потом контрагенту БП по расчетным операциям. Даже предположив, что средства не задерживаются у РК и БП, а сразу перечисляются дальше, и учитывая, что стандартный срок прохождения платежа составляет 3 банковских дня, финансовое управление получает выигрыш во времени в 9 банковских дней, и возможность в течение их свободно распоряжаться собственными средствами, не прибегая к краткосрочным кредитам.

При казначейском способе исполнения бюджета минимизируется возможность нецелевого финансирования БП и расходования бюджетных средств. Более того, на последующих этапах появляется возможность включать в бюджет прочие доходы бюджетных учреждений (от аренды имущества и так далее), что позволит финансовому управлению увеличить доходную базу и своевременно проводить все запланированное финансирование.

Функцией казначейства как клирингового центра на первом этапе является оптимизация платежей в бюджетной сфере. Прежде всего это проведение денежных зачетов, позволяющее оптимизировать расчетные схемы, гашение взаимной задолженности получателей бюджетных средств, централизация платежей крупнейшим монополистам и однотипных платежей (коммунальных платежей, платежей за электроэнергию, тепло и так далее).

Централизация платежей позволяет финансовому управлению избежать возникновения кредиторской задолженности и получать такие товары, работы, услуги на более выгодных условиях за счет единого областного заказа.

Переход на полное казначейское состоит из нескольких этапов общей протяженностью около 2 лет.

1. Первым этапом, подготовительным, является переход на единую современную информационную систему операционного дня финансового органа, позволяющую вести учет доходов и расходов бюджета в разрезе полной детализации согласно бюджетной классификации.

Данная система позволяет вести в рамках единой базы данных полную информацию по исполнению областного бюджета – как плановые, так и фактические показатели.

Одновременно с внедрением операционного дня финансового органа прописываются основные регламенты работы финансового управления, имеющие целью оптимизацию функций работников финансового управления и перераспределения обязанностей между работниками финансового управления.

Этот этап целесообразно начинать с 1 января, и он занимает около 2 месяцев.

Следующим этапом является подготовка к созданию собственно казначейства, первым шагом которого служат регламенты работы казначейства субъекта федерации, в том числе и в части взаимодействия с распорядителями и получателями бюджетных средств.

Одним из определяющих на данном этапе является регламент ведения лицевых карточек, который устанавливает ряд ключевых моментов, в том числе порядок открытия, ведения и закрытия лицевых карточек, ответственность сторон и регламент составления и исполнения кассового плана, о котором уже говорилось выше.

Основными пунктами данного регламента являются следующие:

лицевая карточка служит для отражения сумм бюджетных ассигнований согласно кассовым планам на соответствующий период и произведенного финансирования расходов БП;

в случае поступления в адрес БП, перешедшего на обслуживание в орган казначейского исполнения бюджета, инкассовых поручений, других документов на бесспорное списание средств, указанные документы возвращаются учреждением Банка России или кредитной организацией, в которой закрыт бюджетный счет бюджетополучателя, адресату, выставившему инкассовое поручение;

выдача наличных денег БП производится с единого бюджетного счета посредством чековой книжки. Выдача наличных денег из кассы учреждения Банка России представителю бюджетополучателя производится по выписанным на его имя денежным чекам с указанием паспортных данных. Ответственность за правильность заполнения чека несет руководитель получателя бюджетных средств;

выдача наличных денег производится исключительно на оплату труда, выплаты социального характера, хозяйственные расходы;

для открытия лицевой карточки в казначейство предоставляются те же документы, которые необходимы для открытия расчетного счета в кредитной организации (заявление, карточку образцов подписей, копии учредительных документов, документов о государственной регистрации бюджетного учреждения, о постановке на учет в территориальных отделения УМНС (о присвоении индивидуального номера налогоплательщика и кода постановки на учет в налоговом органе); справки о постановке на учет во внебюджетные фонды и свои регистрационные номера в этих фондах);

БП, которые территориально находятся вне города Иркутска, открывают лицевые карточки в установленном порядке через своего распорядителя бюджетных средств. Лимиты на карточки зачисляются в общем порядке. При наступлении срока платежа согласно кассовому плану средства с лицевой карточки перечисляются на бюджетные и расчетные счета таких БП;

БП составляют платежные поручения на оплату расходов за выполненные работы, оказанные услуги, поставленные товары в соответствии с первичными документами (счета-фактуры, заключенные договора) . В назначении платежа пишется назначение платежа, номер и дата первичного документа, кодировка расходов согласно бюджетной классификации;

БП ведут бухгалтерский учет в соответствии с действующими нормативными актами по бухгалтерскому учету Российской Федерации. Операции по счетам отражаются на основании казначейских выписок и платежных поручений, проведенных банком (полученных из казначейства).

2. Далее составляется график перехода на казначейскую систему исполнения бюджета получателей бюджетных средств, согласно которому они открывают лицевые карточки. С этого момента финансирование осуществляется исключительно на лицевые карточки. Целесообразно первым перевести на казначейское исполнение распорядителя бюджетных средств, имеющего самые маленькие суммы финансирования и минимальное количество подведомственных бюджетных учреждений. Процесс отработки схемы с первым распорядителем и его получателями занимает около 1 месяца. В дальнейшем перевод на казначейское исполнение остальных РК будет проводится с разрывом в 10-14 дней.

Очевидно, что срок полного перехода всех получателей бюджетных средств зависит от их количества, но целесообразно завершить переход всех получателей бюджетных средств за 1 год.

Одновременно должно быть заключено 2 договора с кредитной организацией, осуществляющей обслуживание единого счета бюджета: договор о сотрудничестве с финансовым управлением (в рамках увеличенного и усложненного документооборота) – такой договор может либо заменять существующий договор на обслуживание счета, либо быть в виде дополнений к договору, и договор об установке в финансовом управлении системы удаленного документооборота с электронно-цифровой подписью (об этом более подробно рассказано в третьей части настоящей главы).

3. И, наконец, завершающим является внедрение системы активного казначейства, сначала с созданием централизованных бухгалтерий у каждого распорядителя бюджетных средств и лишение бюджетных учреждений бухгалтерий, а впоследствии создание единой централизованной бухгалтерии в финансовом управлении. Этот этап так же занимает до 1 года.

Далее необходимо рассмотреть некоторые моменты взаимодействия казначейства с кредитными организациями.

Как уже говорилось выше, одним из основных принципов казначейского исполнения бюджета является принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Суть казначейского исполнения бюджета заключается в оплате от имени и по поручению бюджетных учреждений, что на практике можно осуществить только с помощью ведения лицевых карточек бюджетных учреждений. Подобные лицевые карточки могут быть как фиктивными – открытыми собственно в казначействе (при этом они ведутся в рамках единого бюджетного счета финансового органа, открытого, как правило, в РКЦ), так и реальными счетами, открытыми в кредитной организации (в уполномоченном или региональном банке или небанковской кредитной организации – очевидно, что РКЦ таким банком быть не может, так как не обладает ни техническими, ни организационными возможностями осуществлять контроль за целевым использованием средств с подобных счетов).

Согласно ст. 155 и 156 БК РФ [2]счета бюджетов обслуживает банк России, но во-первых кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе, а во-вторых кредитные организации выполняют функции Банка России в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.

Таким образом вести речь о кредитной организации вполне уместно, но очевидно, что кредитная организация выбирается исключительно на конкурсной основе.

Очевидно, что наиболее эффективным и безрисковым взаимодействие с кредитной организацией будет только в том случае, если финансовый орган (в качестве представителя администрации) имеет возможность полностью контролировать работу кредитной организации (т.е. фактически кредитная организация, которая осуществляет работу со счетами бюджетных учреждений, должна быть региональной – в которой администрации принадлежит решающий голос). Подобная кредитная организация не должна заниматься рисковой деятельностью, не санкционированной финансовым управлением – обслуживанием сторонних коммерческих организаций, выдачей кредитов, работой с ценными бумагами (за исключением ценных бумаг бюджета), привлечением вкладов и так далее.

Наиболее оптимальным вариантом взаимодействия с кредитной организацией является тот, когда кредитная организация обслуживает исключительно бюджет (оперирует бюджетными и связанные с бюджетом средствами), и далее речь будет идти именно о такой кредитной организации.

При ведении фиктивных счетов в казначействе (в рамках финансового органа) принцип единства кассы формально соблюден, но работа казначейства в данном случае сопряжена с рядом негативных моментов. Прежде всего, возникает проблема кредиторской задолженности – как уже существующей, так и вновь возникающей. Уже существующая кредиторская задолженность (оформленная в качестве выставленных к счетам бюджетных учреждений инкассовых поручений) не может быть одномоментно погашена (фактически подобная кредиторская задолженность существует примерно у одной четверти бюджетных учреждений, и нередко составляет сумму, превышающую годовые лимиты учреждений).

Даже после принятия мер по ее анализу, ликвидации части задолженности по чисто формальным признакам, отзыва части инкассовых поручений после договоренности с кредиторами (к примеру, что инкассовое поручение отзывается в случае признания задолженности государственным долгом и внесения суммы в бюджет на текущий или последующий год и так далее) около половины суммы останется в виде инкассовых поручений, и, следовательно, такие счета могут быть закрыты исключительно в случае переоформления всей суммы задолженности на единый бюджетный счет (что приведет к фактическому параличу бюджета).

При существовании же не закрытых счетов (выпадающих из-под контроля казначейства) эффективность казначейского исполнения бюджета снижается. Аналогичная проблема встает с вновь возникающей кредиторской задолженностью (которая будет возникать, несмотря на любые предпринятые организационные меры) – подобная задолженность в виде инкассовых поручений не может быть выставлена к фиктивным счетам.

Далее необходимо отметить, что во многих договорах, заключаемых бюджетным учреждением, обязательно указание расчетного (или бюджетного счета) бюджетного учреждения. После закрытия счетов в кредитных организациях указывать в подобных случаях становится нечего.

Единственным выходом из подобной ситуации является заключение договоров финансовым управлением от имени бюджетных учреждений с указанием единого бюджетного счета, но это потребует оформления всех договоров непосредственно в Финансовом Управлении (что облегчает контроль за заключаемыми договорами, но влечет за собой значительный рост объема работы).

Кроме того, на фиктивные счета невозможно привлечь сторонние средства (например, для доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности придется отрывать учреждениям специальные счета в банках, что опять же снижает эффективность казначейского контроля).

Так же значительным минусом подобной схемы является большая трудоемкость работы по обслуживанию подобных фиктивных счетов (даже при максимальной автоматизации документооборота между бюджетными учреждениями и финансовым управлением останется значительный объем ручной работы, кассовое обслуживание большого количества бюджетных учреждений повлечет за собой большой объем работы по выдаче и контролю за выдачей чеков и так далее). Фактически Финансовому Управлению придется выполнять не свойственные ему функции по расчетно-кассовому обслуживанию множества фиктивных счетов учреждений.

При открытии счетов в кредитной организации эти и многие другие проблемы автоматически решаются. Кредитная организация обладает штатом работников, способных квалифицированно и эффективно вести счета (производить расчетно-кассовое обслуживание). Открытые в кредитной организации счета будут полноценными с точки зрения гражданско-правовых отношений, на такие счета можно привлечь сторонние средства, автоматически решается проблема с выдачей наличных средств с таких счетов (чеки смогут выписывать сами бюджетные учреждения) и так далее.

В этом случае так же соблюдается принцип единства кассы (единым счетом, на который поступают доходы и с которого осуществляются расходы бюджета, будет являться корреспондентский счет кредитной организации).

При ведении счетов в кредитной организации появляется возможность полного контроля за кассовой дисциплиной бюджетных учреждений, реального и оперативного использования остатка средств на корреспондентском счете. Работая с кредитной организацией Финансовое Управление приобретает возможность реализации "зарплатных" проектов на собственных условиях, в том числе и возможность кредитования работника под заработную плату (как с помощью пластиковых карт, так и с помощью лицевых счетов работников бюджетных учреждений), а также проектов безналичных расчетов учреждений через систему собственных пластиковых карт.

При реализации подобных проектов через стороннюю кредитную организацию карты будут исключительно дебетовыми, т.е. финансовое управление фактически перечисляет кредитной организации предоплату по тем видам товаров, работ или услуг, для расчетов по которым предусмотрены карты. Кроме того, финансовое управление лишается возможности оперативного управления остатками на подобных картах. В случае же поддержки собственного процессинга появляется возможность оперировать кредитовыми картами, производя оплату только фактически потребленных товаров, работ или услуг.

Ведение счетов в кредитной организации позволяет осуществлять проведение автоматических клиринговых расчетов между плательщиками и получателями бюджетных средств.

В кредитной организации реально можно вести счета государственных унитарных предприятий, что позволит контролировать их доходы и расходы; так же в кредитной организации можно открывать счета, на которых будут находиться и использоваться в соответствии с казначейской технологией бюджетные средства, выделенные коммерческим организациям по осуществляемым за счет бюджетных средств программам, что позволит фактически увеличить остаток на едином счете бюджета за счет остатков на таких счетах (таким образом осуществится централизация всех бюджетных средств и уменьшение средств на открытых в кредитной организации счетах будет происходить исключительно под казначейским контролем).

Кредитная организация позволит эффективно реализовывать межбюджетные отношения, позволяя минимизировать встречные финансовые потоки (между региональным и местными бюджетами), и выделять средства нижестоящим бюджетам для расходования согласно казначейской системе.

Счета для работы с бюджетными средствами подрядчиков государственного заказа так же должны открываться в кредитной организации (в этом случае средства формально будут уходить со счетов бюджетных учреждений, но оставаться до их расходования подрядчиком на едином бюджетном счете). Аналогично появляется возможность открыть счета в кредитной организации тем поставщикам и подрядчикам, которые стационарно участвуют в расчетах с бюджетными учреждениями (что позволит с одной стороны ускорить оплату товаров, работ или услуг, и фактически оставить средства до их расходования на счете бюджета).

Таким образом, при ведении всех бюджетных счетов в кредитной организации появляется возможность реального исполнения принципа единства кассы, ведения эффективного мониторинга всех средств бюджета, получения оперативной информации о состоянии расчетов в бюджетной сфере.

Но на сегодняшний день далеко не в каждом субъекте федерации имеется отвечающая всем подобным требованиям кредитная организация, поэтому при всех преимуществах такой схемы целесообразно ограничится фиктивными лицевыми счетами и работой в рамках единого бюджетного счета, открытого в учреждениях ЦБ РФ.

После обсуждения схемы перехода на казначейское исполнение бюджета целесообразно рассмотреть отдельные организационные моменты, связанные с финансовыми аспектами казначейства.